王 瑞 楊 玲

（水利部建設(shè)與管理總站 北京 100053）（水利部水文局 北京 100053）

《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》規(guī)定，國家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法由國務(wù)院制定。2007年9月，國務(wù)院召開專題會(huì)議，研究我國河道采砂管理體制問題，擬通過加快《河道采砂管理?xiàng)l例》的立法進(jìn)程理順河道采砂管理體制，推動(dòng)全國河道采砂管理的法制化、規(guī)范化進(jìn)程。會(huì)上還提出對(duì)2002年1月開始實(shí)施的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）的執(zhí)行情況進(jìn)行后評(píng)估，以期為河道采砂管理?xiàng)l例的立法提供借鑒。《＜長江河道采砂管理?xiàng)l例＞后評(píng)估報(bào)告》在得出“制定專門法規(guī)加強(qiáng)長江河道采砂管理，十分必要；《條例》規(guī)定的長江河道采砂管理體制，合理可行；河道采砂管理實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度，科學(xué)合理；河道采砂許可實(shí)行一證一費(fèi)制度，公正便民”等相關(guān)結(jié)論的同時(shí)，還提出了盡快將河道采砂管理的“長江模式”推向全國及盡快出臺(tái)《河道采砂管理?xiàng)l例》等相關(guān)建議。

1 河道采砂管理體制現(xiàn)狀及突出問題

自然資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)財(cái)富，具有特定的自然屬性。河道中的砂石是可以用于工程建筑的自然資源，但更為重要的是應(yīng)該首先認(rèn)知其作為河床組成的特殊屬性，并充分認(rèn)識(shí)其不當(dāng)開發(fā)利用特別是管理不當(dāng)所能導(dǎo)致的不利因素。就河道采砂的管理而言，從目前全國各地采砂管理體制的實(shí)際情況來看，主要有兩種模式。一種是沿習(xí)以國土資源和水利部門為主、多部門參與的“多頭管理”模式。這種模式的特點(diǎn)是多頭管理、多家發(fā)證、多家收費(fèi)、責(zé)任主體不明。另一種是經(jīng)過探索實(shí)踐證明比較符合管理實(shí)際并正在逐步被各地認(rèn)同的水利部門統(tǒng)一管理、相關(guān)部門配合的“一家主管、部門配合”模式。這種模式的特點(diǎn)是一家主管、一家發(fā)證、費(fèi)種單一、責(zé)任主體明確。

在多頭管理“政出多門”的體制下管理河道采砂，雖然國家有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)此作出了原則性的相關(guān)規(guī)定，但也因相關(guān)法規(guī)交叉而形成多部門介入的局面。《水法》第三十九條規(guī)定：國家實(shí)行河道采砂許可制度。《河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)：（一）采砂、取土、淘金……。同時(shí)在第四十條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金，必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi)。收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)收辦法由國務(wù)院水利行政主管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政主管部門制定。水利部、財(cái)政部、國家物價(jià)局據(jù)此聯(lián)合頒布了《河道采砂收費(fèi)管理辦法》（水財(cái)[1990]16號(hào)），主要就河道采砂許可證的發(fā)放、河道采砂管理費(fèi)的收繳等事項(xiàng)作出了規(guī)定。但是，河道采砂的管理還涉及到其他方面的法律、法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源法》，將河道砂石納入礦產(chǎn)資源的范籌進(jìn)行管理，并通過《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等對(duì)如何辦理采礦許可證及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收工作作出了相應(yīng)規(guī)定。同時(shí)，《航道管理?xiàng)l例》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》等，則對(duì)航道的保護(hù)、采砂船舶辦理水上水下施工作業(yè)許可證等有關(guān)事宜作出了相應(yīng)規(guī)定。所以，從事河道采砂需要辦理河道采砂許可證、采礦許可證、水上水下施工安全作業(yè)許可證等相關(guān)手續(xù)，并向交通管理部門繳納多種費(fèi)用。由于涉及到各部門的利益，所以河道采砂管理中的協(xié)調(diào)難度很大。但有一點(diǎn)很明顯：河道采砂這一單項(xiàng)活動(dòng)需要由多個(gè)行政主管部門實(shí)施許可、施行管理，這不符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則，以及國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法、進(jìn)一步減少行政審批項(xiàng)目、規(guī)范行政行為的精神。

長江乃至全國各地的實(shí)際情況表明：當(dāng)河道采砂管理體制不順時(shí)，則易滋生亂采濫挖等違法采砂現(xiàn)象，并由此而引起影響河勢(shì)穩(wěn)定、損毀防洪設(shè)施、危及堤防安全、破壞基礎(chǔ)設(shè)施、影響通航安全、影響水生態(tài)安全和擾亂社會(huì)治安等問題。出于長江在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和遏制長江采砂中嚴(yán)重問題的必要性，國務(wù)院于2001年果斷出臺(tái)了《條例》，長江采砂實(shí)現(xiàn)了依法管理。從取得的成效來看也實(shí)現(xiàn)了立法的目的，也為全國河道采砂探索了一條可行之路。

2 長江采砂管理現(xiàn)狀

自《條例》頒布實(shí)施以來，在國務(wù)院和沿江各地各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在交通、公安等部門的協(xié)同配合下，水利部及其所屬的長江水利委員會(huì)（以下簡稱長江委）和沿江各級(jí)水行政主管部門，認(rèn)真履行《條例》賦予的各項(xiàng)職責(zé)，依法行政，使一度薄弱的長江河道采砂管理工作得到了加強(qiáng)，一度猖獗的非法采砂活動(dòng)得到了有效遏制，一度混亂的采砂秩序得到了根本扭轉(zhuǎn)，長江河道采砂管理工作取得了顯著成效?！稐l例》施行8年來，在長江干流沒有發(fā)生因采砂而導(dǎo)致河勢(shì)惡化的事件，沒有發(fā)生因采砂而危及防洪和堤防安全的事件，沒有發(fā)生因采砂而造成嚴(yán)重礙航和重大海損事故，沒有發(fā)生因采砂而引發(fā)嚴(yán)重的邊界糾紛和惡性水上社會(huì)治安案件，實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)長江河道采砂管理、維護(hù)長江河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪和通航安全的立法目的。同時(shí)，也在《條例》的施行過程中逐步形成了“長江模式”。

a.“水利一家主管、相關(guān)部門配合”的河道采砂管理體制在政府領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)轉(zhuǎn)良好。長江河道采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，沿江各地按照《條例》的有關(guān)規(guī)定，理順了管理體制，確立了水行政主管部門在長江河道采砂管理中的主體地位，明確了水利、交通、公安等各部門的相關(guān)職責(zé)。沿江各級(jí)水行政主管部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起采砂管理責(zé)任主體職責(zé)。長江委專門成立了長江河道采砂管理局，具體承擔(dān)長江河道采砂管理的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作；湖北、江西、安徽、江蘇省明確了省、地市、縣三級(jí)政府行政首長責(zé)任人，并由水利部在有關(guān)新聞媒體上予以公布；沿江各級(jí)人民政府強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層分解目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任；有關(guān)省的市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)還簽訂了管理責(zé)任狀，建立了齊抓共管、分級(jí)負(fù)責(zé)的責(zé)任管理體系。2009年4月，水利部與交通運(yùn)輸部就加強(qiáng)長江河道采砂管理簽署了兩部合作備忘錄，又進(jìn)一步強(qiáng)化了長江采砂管理中的部門配合關(guān)系。

b.統(tǒng)一規(guī)劃制度為規(guī)范長江采砂提供了科學(xué)支撐。《條例》規(guī)定：國家對(duì)長江采砂實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度。《條例》施行后，長江委會(huì)同沿江各地先后編制了《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃應(yīng)急報(bào)告》、《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報(bào)告》。采砂規(guī)劃針對(duì)來沙狀況、河道形勢(shì)、水流形態(tài)，以及航運(yùn)、漁業(yè)、水生態(tài)環(huán)境等方面的要求，從科學(xué)的角度統(tǒng)籌考慮了采砂對(duì)長江河勢(shì)、防洪、通航等方面的影響，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)，確定禁采期、可采期以及采砂船只控制數(shù)量和采砂控制量，充分體現(xiàn)其較強(qiáng)的限制性和引導(dǎo)性，為采砂許可和監(jiān)管提供了科學(xué)依據(jù)。長江委和沿江有關(guān)省、直轄市水行政主管部門，認(rèn)真執(zhí)行采砂規(guī)劃，加強(qiáng)了禁采區(qū)、禁采期管理，可采區(qū)的采砂范圍、采砂時(shí)間、采砂船只、采砂量都得到了較好的控制，統(tǒng)一規(guī)劃制度得到了很好的落實(shí)。

c.采砂許可制度的實(shí)施有力約束了違法采砂活動(dòng)?！稐l例》規(guī)定：國家對(duì)長江采砂實(shí)行采砂許可制度；從事長江采砂活動(dòng)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向發(fā)放河道采砂許可證的機(jī)關(guān)繳納長江河道砂石資源費(fèi)，不再繳納河道采砂管理費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

《條例》施行后，水行政主管部門從有效維護(hù)公共安全的角度出發(fā)，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，依據(jù)采砂規(guī)劃，按照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，遵守已制定并公布的相關(guān)程序與要求，依法進(jìn)行許可，并在許可過程中就采砂作業(yè)的規(guī)范實(shí)施等相關(guān)問題作出規(guī)定。同時(shí)，財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部相應(yīng)地制定了砂石資源費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法。

《條例》實(shí)施后，長江沿江各地大多通過拍賣或招標(biāo)的方法，按照“一船一證”的規(guī)定，實(shí)行“一證一費(fèi)”（河道采砂許可證和河道砂石資源費(fèi)）制，不僅有效地規(guī)范了采砂許可行政行為與合法采砂人的經(jīng)營活動(dòng)，也有力地約束了各類違法采砂行為。

d.依法行政，強(qiáng)化管理，維護(hù)了長江采砂的良好秩序。為維護(hù)禁采期、禁采區(qū)的良好禁采管理秩序，長江委和沿江各省水行政主管部門做了大量卓有成效的工作。為加強(qiáng)監(jiān)督檢查，長江委和沿江各級(jí)水行政主管部門從事長江河道采砂管理工作人員深入一線，明查暗訪，及時(shí)掌握采砂管理動(dòng)態(tài)，與交通、公安等部門密切合作，建立聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，適時(shí)開展了專項(xiàng)打擊行動(dòng)，查處違法采砂案件，始終保持對(duì)違法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，有力地打擊了違法采砂者的囂張氣焰，使長江采砂實(shí)現(xiàn)了總體可控。

3 全面理順河道采砂管理體制的必要性和重要基礎(chǔ)

每一種自然資源都有其特殊性，具有不同的資源特性、發(fā)展規(guī)律和資源利用規(guī)律，必須制定有針對(duì)性的尊重各類自然資源特性的資源管理政策。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，人們從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，對(duì)人水和諧、健康河流提出了更高和更為迫切的要求。然而，隨著建筑業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)砂石料的需求量與日俱增，河道中的砂石以其質(zhì)地優(yōu)良，且容易開采、容易篩分、容易運(yùn)輸?shù)忍攸c(diǎn)，成為基礎(chǔ)建設(shè)必需的砂石材料的主要來源，河道采砂業(yè)可謂方興未艾。如何在保障河道防洪等公共安全的前提下，合理利用河道砂石資源，有著特殊的重要意義。所以，加快立法進(jìn)程和理順管理體制，加強(qiáng)河道采砂的規(guī)范化管理勢(shì)在必行。

《條例》頒布實(shí)施后，長江河道采砂管理實(shí)踐取得的明顯的成效，為全國河道采砂實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理，起到了良好的示范作用。同時(shí)，全國各地也在不斷借鑒長江的河道采砂管理經(jīng)驗(yàn)，通過制定地方性法規(guī)強(qiáng)化當(dāng)?shù)睾拥啦缮肮芾?。目前，四川、重慶、江西、陜西、黑龍江、河北、福建、廣東等省、直轄市相繼出臺(tái)了明確由水行政主管部門統(tǒng)一管理河道采砂的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，使河道采砂管理中的混亂局面逐步改善。即使是在2008年7月水利部新“三定”相關(guān)規(guī)定公布后，安徽、湖北等省本著實(shí)事求是的原則，仍相繼出臺(tái)了體現(xiàn)水行政主管部門對(duì)河道采砂實(shí)施統(tǒng)一管理的地方性法規(guī)?？梢姡伴L江模式”正在得到全國各地的逐步認(rèn)同，水行政主管部門統(tǒng)一管理河道采砂符合事物的發(fā)展規(guī)律，實(shí)乃大勢(shì)所趨，這已經(jīng)為全國河道采砂管理?xiàng)l例的出臺(tái)和管理體制的理順奠定了一定基礎(chǔ)。

4 建議

從《條例》的頒布實(shí)施和管理實(shí)踐可見，要解決全國河道采砂管理的深層次問題，應(yīng)推廣長江采砂管理的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)河道采砂依據(jù)統(tǒng)一的法規(guī)且以符合實(shí)際的管理體制進(jìn)行統(tǒng)一的管理。為此，提出如下建議：

a.加快全國河道采砂管理的立法進(jìn)程?？茖W(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的行政管理就是要求政府機(jī)關(guān)努力去探索、認(rèn)識(shí)與把握事物的內(nèi)在規(guī)律，制定適應(yīng)于事物客觀規(guī)律的法律、法規(guī)和政策。所以，國務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)《河道采砂管理?xiàng)l例》，將河道采砂管理的“長江模式”推向全國，明確由水行政主管部門負(fù)責(zé)的河道采砂管理體制，規(guī)定統(tǒng)一規(guī)劃、采砂許可等相關(guān)基本制度，強(qiáng)化相關(guān)管理措施，提升采砂管理能力，逐步建立和完善采砂管理保障體系，使全國的河道采砂管理逐步走上依法、科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

b.有關(guān)部門應(yīng)抓緊開展國家相關(guān)部委間的協(xié)調(diào)工作。相關(guān)部門應(yīng)識(shí)大體、顧大局，淡化部門利益，以重視河道防洪等公共安全為重，就全國的河道采砂管理盡快達(dá)成共識(shí)。

c.水行政主管部門應(yīng)抓住機(jī)遇，因勢(shì)利導(dǎo)。目前，各地正在開展地方政府機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院水行政主管部門可適時(shí)啟發(fā)各地人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，理順河道采砂管理體制。各地水行政主管部門也應(yīng)在依據(jù)相關(guān)水法規(guī)做好行業(yè)管理工作的同時(shí)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革形勢(shì)的發(fā)展，適時(shí)推動(dòng)當(dāng)?shù)睾拥啦缮肮芾矸ㄒ?guī)的出臺(tái)，通過“有為”實(shí)現(xiàn)“有位”，爭取水行政主管部門在河道采砂管理工作中的主動(dòng)權(quán)。