□李長健 韋冬蘭

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的不足與構(gòu)思

□李長健 韋冬蘭＊

加強我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項緊迫而重要的任務(wù)。近年來雖然我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作取得了很大的進步,但仍然存在許多不足,如監(jiān)管主體不清,監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),監(jiān)管對象缺乏標準化規(guī)模生產(chǎn),監(jiān)管方式不健全,社會監(jiān)督力度不足,信息公開體系不健全。本文主要通過建立健全五元主體監(jiān)管模式、加強六環(huán)節(jié)鏈全程監(jiān)管、增強區(qū)域鏈之間銜接監(jiān)管、完善多條監(jiān)管鏈、健全信息鏈監(jiān)管模式等保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的實施。從主體鏈：政府—社會中間層—生產(chǎn)者—消費者—大眾媒體;環(huán)節(jié)鏈：產(chǎn)前—生產(chǎn)—流通—消費—監(jiān)管—進出口;區(qū)域鏈：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)落后區(qū)域—農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)—城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)—城區(qū);監(jiān)管鏈：制度監(jiān)管—技術(shù)監(jiān)管—經(jīng)濟監(jiān)管—組織監(jiān)管—行政監(jiān)管;信息鏈：生產(chǎn)信息—消費信息—檢測信息—預(yù)警信息等立體監(jiān)管網(wǎng)促進我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高。

我國農(nóng)產(chǎn)品;質(zhì)量安全監(jiān)管;立體監(jiān)管網(wǎng);五元主體監(jiān)管;區(qū)域鏈銜接監(jiān)管

最近,我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā),農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全越來越受到人們的普遍關(guān)注。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系到公民的生命與健康,還關(guān)系到國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展與和諧。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題已成為當前我國社會各界普遍關(guān)注的問題。2009年中央一號文件特別強調(diào)了加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,要求完善法律法規(guī)制度,健全監(jiān)管工作機制。2010年中央一號文件又進一步強調(diào)加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系和檢驗檢測體系建設(shè),積極發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品。因此健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管保障體系,是我國當前面臨的重大現(xiàn)實課題之一。

一、研究起點——我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題解析

最近,我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作取得了很大的進步,但還存在許多的不足,如監(jiān)管主體不清,監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),監(jiān)管對象缺乏標準化規(guī)模生產(chǎn),監(jiān)管方式不健全,社會監(jiān)督力度不足,信息公開體系不健全等。

(一)監(jiān)管主體不清——多部門交叉管理導(dǎo)致互相推諉

目前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與食品安全監(jiān)管共同面臨監(jiān)管主體不清的問題。這是因為一方面我國法律對農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品原材料、作為食品的農(nóng)產(chǎn)品以及作為原材料的農(nóng)產(chǎn)品沒有具體劃分,導(dǎo)致界限不明,市場上的多種農(nóng)產(chǎn)品及原材料的監(jiān)管職責也因此難以明晰。另一方面在于我國農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系采取分階段監(jiān)管的方式,即多部門聯(lián)合監(jiān)管。監(jiān)管部門職能劃分不合理,職能分工存在重疊。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全多部門綜合監(jiān)管,雖然調(diào)動了不同部門的監(jiān)管力量,搭建了分工細致、功能齊全的監(jiān)管網(wǎng),但是鑒于我國目前職能部門的設(shè)置和分工,在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面仍涉及到農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、供銷、外貿(mào)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保等多個部門。在監(jiān)管工作中沒有具體區(qū)分產(chǎn)前、產(chǎn)中及產(chǎn)后因素,更未對具體的環(huán)境、投入品以及產(chǎn)品本身的職能管轄做詳細區(qū)分。[1]然而我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的各部門又通常分別按照其自身制定的標準對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通與消費過程進行檢驗檢測及監(jiān)督,在執(zhí)行中易出現(xiàn)混亂和真空。近幾年,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題頻發(fā),如食物源性中毒事件、農(nóng)產(chǎn)品抗生素、添加劑、有害物質(zhì)殘留超標等,造成國際貿(mào)易爭端與日俱增,不僅影響公民的生存權(quán)、健康權(quán),還影響我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。這種職能不明確的現(xiàn)狀不僅為各部門互相推諉制造條件,也會造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故得不到及時的處理,更長遠來看也會造成監(jiān)管部門怠于行使職權(quán)的作風。究其深層次原因,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在政府監(jiān)管如此嚴密的分工之下仍然存在的監(jiān)管失靈是很重要的原因。另外監(jiān)管主體職能不清,無論是職能重合和脫節(jié),還是職能配置失衡,都直接導(dǎo)致了政府監(jiān)管失靈,引發(fā)嚴重的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

【作者單位】華中農(nóng)業(yè)大學文法學院,湖北武漢,430070

(二)監(jiān)管環(huán)節(jié)——缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管包括產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三位一體全程監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重點和難點。但是如果忽視了產(chǎn)前環(huán)節(jié)生產(chǎn)源頭管理,就會帶來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)的監(jiān)管分屬農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門,由于部門之間信息不暢,缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。在監(jiān)管過程中部門職能脫節(jié)或缺位,監(jiān)管銜接中出現(xiàn)真空地帶。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具體的分段監(jiān)管中,即便每個部門都盡忠職守,各司其職,相鄰的監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的縫隙也不一定能得到完全的銜接。特別是在省市一級的監(jiān)管部門的具體實施中,監(jiān)管原則和分工看似都很明確,沒有什么漏洞,但在具體實施中不同部門之間缺乏協(xié)調(diào)和互動,信息不暢,監(jiān)管效率不高。同一農(nóng)產(chǎn)品,在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門管,在流通環(huán)節(jié)由工商部門管,上到餐桌又歸衛(wèi)生部門管,而且環(huán)保、質(zhì)檢、食品監(jiān)督等部門也要參與其中的管理。目前的事實是：產(chǎn)前缺乏對投入品的監(jiān)管,即針對化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料缺乏嚴格管理;產(chǎn)中缺乏對生產(chǎn)過程的全程監(jiān)管;產(chǎn)后缺乏對包裝、標識、追溯、準入制等方面的管理。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中上下環(huán)節(jié)并不能很好地相互銜接和制約,任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞,都可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問題。

(三)監(jiān)管對象——缺乏標準化規(guī)模生產(chǎn)

我國農(nóng)產(chǎn)品供給主體主要有大規(guī)模企業(yè)、中小型企業(yè),小作坊、合作經(jīng)濟組織、農(nóng)民個體等。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡,地區(qū)差異較大,農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)及加工,很多都是在農(nóng)村進行的,農(nóng)戶分散經(jīng)營的現(xiàn)象較多,他們生產(chǎn)規(guī)模小,組織化程度低,給監(jiān)管工作帶來極大的困難。這些特點使我國農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出分散化的特點,原材料生產(chǎn)難以形成規(guī)?；蛥^(qū)域化形式,而監(jiān)管主體必須深入到農(nóng)產(chǎn)品原材料生產(chǎn)地才能夠進行相應(yīng)的檢查和抽查。這種分散化的特點一方面制約了農(nóng)產(chǎn)品原材料生產(chǎn)企業(yè)及個體農(nóng)戶自身的發(fā)展,不利于資金流動與技術(shù)交流,另一方面給行政監(jiān)管帶來極大的困難,作為最接近生產(chǎn)者及生產(chǎn)地的基層監(jiān)管機構(gòu),擔負著從源頭防治污染的重要職責,面對的工作量較大,復(fù)雜度較深。監(jiān)管人員的人力限制難以按需求對生產(chǎn)銷售者進行抽查,也難以在一定時期內(nèi)進行全方位的檢查,監(jiān)督檢查人員的有限性使區(qū)域范圍內(nèi)的全面監(jiān)督難以有效實現(xiàn)。另外,分散化的特點還造成政府監(jiān)管成本過高,加重了基層政府的負擔,不利于地區(qū)經(jīng)濟的長期發(fā)展,也不符合法律實施所追求的公平、效益原則。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡地區(qū)差異較大,縣(區(qū))級或以下質(zhì)量安全檢測機構(gòu)的建設(shè)普遍滯后,僅少數(shù)較發(fā)達縣(區(qū))的檢測機構(gòu)具備定量檢測水平,財政實力薄弱的市縣根本無力支付農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測的成本。在對執(zhí)法效益的權(quán)衡過程中,政府及有關(guān)部門就容易對交通便利或者距離較近的地區(qū)增加抽查次數(shù),而對較遠地區(qū)的抽查卻達不到要求,這種執(zhí)法特點會造成執(zhí)法的盲點,給農(nóng)產(chǎn)品原材料安全問題埋下隱患。

(四)監(jiān)管方式——手段不健全

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方式還存在許多不足的地方。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的制度方面,國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在著一些技術(shù)標準和制度要求,但同發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的技術(shù)要求比較仍存在較大的差距。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測的全程控制方面,僅僅規(guī)定參照相關(guān)的法律和行政法規(guī)卻并未指定具體的法規(guī),不利于監(jiān)管部門的執(zhí)行。具體到國際農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管都比較重視的市場準入、追溯、召回等制度都不夠完善。[2]在監(jiān)管的具體技術(shù)方面,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門相對于發(fā)達國家而言,目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全技術(shù)體系問題與弱點主要體現(xiàn)在檢測設(shè)備、技術(shù)、人員、風險分析、控制技術(shù)及標準化程度的落后上。目前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)缺乏,目前除蔬菜檢測中心外,市級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)尚未建立,農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的檢測在個別地方雖已起步,但不能正常開展工作。并且農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)水平不高,主要體現(xiàn)在檢測方法單一,殘留檢測方法較少;快速篩選的檢測技術(shù)還不夠成熟;缺乏超痕量分析等高技術(shù)檢測手段;樣品前期處理技術(shù)過于傳統(tǒng),提取進化的效果不盡如人意;農(nóng)產(chǎn)品檢測方面的法規(guī)和標準不夠完善。[3]在監(jiān)管人員方面,同樣存在著技術(shù)力量不足的局面,大量技術(shù)人員和先進檢測監(jiān)管技術(shù)培訓的缺乏使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管始終表現(xiàn)出一種監(jiān)管能力不足或覆蓋面不足的狀況,即監(jiān)管效率跟不上經(jīng)濟發(fā)展與社會的需要。此外,還存在行政監(jiān)管、組織監(jiān)管等力度不夠,政府沒有很好的建立與企業(yè)、非營利組織之間的互動關(guān)系。

(五)監(jiān)督力度不足——信息公開體系不健全

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的社會監(jiān)督力度不足,其原因之一就是信息公開體系不健全。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理尚處在起步階段,生產(chǎn)者質(zhì)量安全意識不高,信息公開體系不健全,社會監(jiān)督力度不足,消費者食品安全保護意識不強。在生產(chǎn)環(huán)節(jié),由于長期受傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念影響,生產(chǎn)者缺少社會監(jiān)督和自我約束,片面追求產(chǎn)量,忽視質(zhì)量。特別在當前優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場機制尚未完全建全的情況下,安全農(nóng)資價格過高、投入與產(chǎn)出比例嚴重失調(diào),因此科學施肥、用藥及標準化生產(chǎn)規(guī)程很難在生產(chǎn)上完全實施。加上生產(chǎn)者缺乏行業(yè)自律觀念和施行信息公開制度,社會監(jiān)督難以有效進行。同時,也存在部分種植戶為追求防治效果和高產(chǎn)量,盲目用藥,嚴重影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。在流通環(huán)節(jié),由于缺少社會組織機構(gòu)或政府機構(gòu)監(jiān)督,一些不法商販違規(guī)使用禁藥,造成農(nóng)產(chǎn)品再次污染。在消費環(huán)節(jié),消費者缺少食品安全保護意識,對無公害食品、綠色食品、名優(yōu)產(chǎn)品等意識不強。整個農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)信息公開制度不健全,缺少消費者和媒體對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識宣傳和有效監(jiān)督。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的構(gòu)思

下面從主體鏈、環(huán)節(jié)鏈、區(qū)域鏈、監(jiān)管鏈、信息鏈等五鏈式立體保障網(wǎng)絡(luò)建立健全我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系。

(一)建立健全五元主體監(jiān)管：政府—社會中間層—生產(chǎn)者—消費者—大眾媒體

我國在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中,要充分發(fā)揮政府、社會中間層、生產(chǎn)者、消費者和大眾媒體的作用,在主體層面構(gòu)建五元社會主體的監(jiān)管模式,實現(xiàn)主體間的互促合作、相互監(jiān)督,共同推進我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系的實現(xiàn)。

第一,政府是社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者,其應(yīng)以組織優(yōu)勢和壟斷性強制力,強制性賦予市場主體的說明義務(wù),對其提供法律監(jiān)督和服務(wù),對產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程進行控制和監(jiān)管,政府作為社會公共利益的主要代表,政府公權(quán)力是必須涉入的,運用政府公權(quán)力在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督方面具有的成本優(yōu)勢來進行規(guī)制。政府管制是克服農(nóng)產(chǎn)品市場的不完全競爭性和非均衡性以及市場缺位等帶來的負面影響的主要手段,通過政府管制來調(diào)整配置食品市場的資源。[4]現(xiàn)階段,政府要整合食品安全的立法資源,以法律形式有效保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。同時,政府要合理配置規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力,實現(xiàn)各機構(gòu)的有效合作與監(jiān)督,提高各農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障部門的工作效用和效率。

第二,社會中間層主體是指獨立于國家經(jīng)濟管理主體和市場活動主體,為政府干預(yù)市場,市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。社會中間層主體即承擔部分國家職能,又承擔部分市場職能,既在一定程度上限制國家利益,又在一定程度上限制市場主體的利益,它的產(chǎn)生起到既彌補“市場失靈”又彌補“政府失靈”,使國家、市場主體在社會中間層的協(xié)調(diào)下良性互動,從而實現(xiàn)經(jīng)濟法追求的社會整體利益優(yōu)化的目標。[5]社會中間層主體作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的第三種力量,它的主體是和諧社會發(fā)展、社會利益協(xié)調(diào)的內(nèi)生變量。它具有中介性、公益性、志愿性、民間性、組織性、專業(yè)性、非強制性和獨立性特點,這些特點契合了風險社會下對食品安全保障中的需要。它的組織機構(gòu)主要包括公益型組織和互益型組織,例如：消費者協(xié)會、食品企業(yè)協(xié)會、食品安全風險評估機構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)、食品安全信用評估機構(gòu)、食品安全信息披露機構(gòu)等,這些機構(gòu)應(yīng)該充分發(fā)揮第三種力量,積極參與到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中來。

第三,生產(chǎn)者要實現(xiàn)行業(yè)自律。生產(chǎn)者一端接農(nóng)產(chǎn)品原材料市場,另一端接農(nóng)業(yè)產(chǎn)成品投入市場,它在兩者中起橋梁作用。因此必須充分發(fā)揮生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的作用。第一,生產(chǎn)者要主動積極采取清潔生產(chǎn)、采用新技術(shù)等多種方式,不斷創(chuàng)新和完善生產(chǎn)體系,在提高生產(chǎn)水平同時改善生產(chǎn)質(zhì)量方面,促進農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)健康發(fā)展;第二,加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系。推廣實施國家、地方和行業(yè)現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品質(zhì)量安全標準,并本著缺什么補什么的原則,盡快制定出各省地方標準。力爭在短期內(nèi),使地方主要農(nóng)產(chǎn)品品種、生產(chǎn)、質(zhì)量、安全、包裝和儲運等方面有基本配套的標準體系,達到生產(chǎn)、經(jīng)營各環(huán)節(jié)都有標準可依。同時要積極引進和采用國際標準,并逐步與國際接軌;第三,進行高質(zhì)量的檢驗檢測工作。加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系和檢驗檢測體系建設(shè),積極發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品。生產(chǎn)者成立專業(yè)的檢驗檢測機構(gòu),使行業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全符合國家以及地方農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的相關(guān)規(guī)定;第四,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證體系。要以無農(nóng)藥殘毒農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地認定和標識認證為基礎(chǔ),積極推行無公害、綠色食品、有機食品等系列標準的認證和管理工作。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證體系建設(shè),大力培育具有市場前景的名牌農(nóng)產(chǎn)品,提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭能力;第五,開展農(nóng)產(chǎn)品安全研究。提高農(nóng)產(chǎn)品的科研投入,保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全符合國際健康標準,農(nóng)產(chǎn)品是維持人類生存的基礎(chǔ),保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是至關(guān)重要的。

第四,形成社會公眾監(jiān)督參與機制。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最終關(guān)系的是消費者個體的生命權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán),消費者個人將權(quán)力讓渡給政府后有必要對政府進行監(jiān)督。公眾通過消費者協(xié)會、食品企業(yè)協(xié)會等中間層主體直接參與食品安全規(guī)制決策貫徹施行,同時監(jiān)督和制約政府監(jiān)督權(quán)力的行使,推促政府權(quán)力的良性運作,為公眾謀得安全福利。只有讓每個消費者參與到食品安全監(jiān)管中來,農(nóng)產(chǎn)品安全才能真正實現(xiàn)。

第五,大眾媒體輿論監(jiān)督是指新聞媒體在廣泛吸納群眾意見的基礎(chǔ)上對各種不法農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)象的揭示、曝光、公之于眾,是新聞媒體力圖代表民意作用于社會生活的一種外化形式,是人民群眾通過新聞媒體對各種社會現(xiàn)象尤其是對各級權(quán)力部門實施的一種民主監(jiān)督。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的工作是一項系統(tǒng)工程,需要社會各界人士積極參與監(jiān)督,揭示農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的問題并促使問題得到解決。對質(zhì)量安全進行監(jiān)督之根本在于保證公共權(quán)力的正當行使,限制權(quán)力腐敗的滋生,實現(xiàn)人民的民主自由,保護人民的合法權(quán)益,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(二)加強六環(huán)節(jié)鏈全程監(jiān)管：產(chǎn)前—生產(chǎn)—流通—消費—監(jiān)管—進出口

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系到消費者的切身利益,而且還是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生存和發(fā)展的動力之源。如果農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不能保證其產(chǎn)品的質(zhì)量安全,不僅損害了消費者的利益,同時還大大的降低了產(chǎn)業(yè)的競爭力,最終影響企業(yè)的健康發(fā)展。要想使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全各監(jiān)管部門統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)進行,必須把握好這六個環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系,互促共生的關(guān)系。

第一,整個農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管是個系統(tǒng)工程,要將事前防范、事中管制、事后懲罰統(tǒng)一在這個系統(tǒng)中。產(chǎn)前防范主要是從產(chǎn)地環(huán)境污染度,種子、化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等原材料的合格性,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的設(shè)立資質(zhì),農(nóng)產(chǎn)品的市場準入等入手,發(fā)揮預(yù)防的功能。實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的嚴格管理,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的第一步的順利實現(xiàn)。

第二,在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中,政府部門、社會中間層以及生產(chǎn)者個人應(yīng)加大對農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投入品等關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)過程實行嚴格監(jiān)管和控制。同時,也要對生產(chǎn)經(jīng)營者進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全教育培訓,促使其質(zhì)量責任意識增強。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者及相關(guān)政府部門應(yīng)明確各自職責,以期在最小成本下實現(xiàn)食品安全保障的最大效益。

第三,在流通環(huán)節(jié)中,流通領(lǐng)域的經(jīng)營者要加強農(nóng)產(chǎn)品安全管理,在運輸、銷售等環(huán)節(jié)中要嚴格按照國家以及行業(yè)的相關(guān)標準進行運營和銷售。同時在流通環(huán)節(jié)中,經(jīng)營者還肩負著對生產(chǎn)者進行監(jiān)督的使命。當然,流通領(lǐng)域的經(jīng)營者也要對消費者負責,同時受到消費者的監(jiān)管。

第四,監(jiān)管環(huán)節(jié)是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要外部保障。農(nóng)產(chǎn)品安全危害存在于生產(chǎn)、加工、銷售等的每一個環(huán)節(jié),必須將農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管貫穿到整個食品鏈。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)承擔食品安全的基本責任,提供農(nóng)產(chǎn)品從源頭到流通的整個環(huán)節(jié)可靠的信息。政府作為發(fā)揮輔助手段的一方不僅要監(jiān)管生產(chǎn)者安全生產(chǎn),還要監(jiān)督食品企業(yè)履行其職責。從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈整體出發(fā)成立一個涉及農(nóng)產(chǎn)品的信息平臺,通過政府、企業(yè)、消費者、中介組織、大眾媒體等多方面有效傳遞,最終促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效監(jiān)管,確保農(nóng)產(chǎn)品安全。

第五,在進出口環(huán)節(jié),我國與世界各國的貿(mào)易日益密切,特別是我國加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進出口日益頻繁。我國農(nóng)業(yè)全面參與國際分工和競爭已成為必然,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題直接影響國際貿(mào)易,農(nóng)產(chǎn)品競爭力增強、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收是新世紀新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的主攻方向,是保護農(nóng)民權(quán)益,提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力和產(chǎn)業(yè)安全維護有力舉措。因此,我們必須高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。為了確保我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與世界各國接軌,近年來我國企業(yè)紛紛通過國際質(zhì)量管理體系進行認證,這不僅為企業(yè)管理提供了一條規(guī)范質(zhì)量管理的新方法,而且是與國際接軌的最佳途徑。

(三)加強區(qū)域鏈之間銜接監(jiān)管：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)落后區(qū)域—農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)—城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)—城區(qū)

我國經(jīng)濟發(fā)展水平總體不平衡,區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展也有所差異,監(jiān)管對象缺乏規(guī)模化生產(chǎn),因此對不同區(qū)域間的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管也要區(qū)別對待。在現(xiàn)有的社會資源下,整合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)和城區(qū)資源,可以實現(xiàn)有限資源最大化利用。在整合不同區(qū)域資源時要注重三者在經(jīng)濟、政府管理、社會文化上存在的差異,這要求我們既要區(qū)別對待,又要加強交流與合作。

第一,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)落后區(qū)域市場機制不足,誠信文化動力源缺位,相對其他區(qū)域而言,政府監(jiān)管的任務(wù)要比其他區(qū)域都艱巨,監(jiān)管的范圍也要大得多。一是政府通過建立誠信文化動力機制,鼓勵農(nóng)民建立一整套信用體系,提倡無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),對于產(chǎn)前產(chǎn)地環(huán)境及生產(chǎn)過程做得特別好的農(nóng)戶給予一定的獎勵,如貸款利息的減免等。二是政府通過加強產(chǎn)地的生產(chǎn)過程控制,監(jiān)督農(nóng)業(yè)投入品的質(zhì)量和使用;開展產(chǎn)地生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測,建立區(qū)域性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及產(chǎn)品質(zhì)量 GIS信息數(shù)據(jù)庫,以及產(chǎn)地、產(chǎn)品及投入品的動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。建立健全落后地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境評價制度,建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全信息統(tǒng)計和發(fā)布系統(tǒng),健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全監(jiān)測檔案,及時開展農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域劃分和調(diào)整。

第二,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)的市場機制及誠信文化度次于農(nóng)產(chǎn)品落后區(qū),政府也要加大監(jiān)管范圍。建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場準入制度,加強農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和銷售企業(yè)管理,規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)進貨檢查驗收程序,嚴禁銷售和公示不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品。對在監(jiān)測中農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題突出的地區(qū)和品種,要加大跟蹤督查力度,確保問題得到有效解決。[6]從總體上,逐步建立服務(wù)、管理、監(jiān)督、處罰、應(yīng)急為一體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工作格局。

第三,城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)則更多考慮市場監(jiān)管力與政府監(jiān)管力并重。在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū),市場機制、誠信文化發(fā)達度介于城區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)僅靠市場本身難以有效解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題,因此,一方面,要不斷健全市場機制,推動統(tǒng)一、競爭、規(guī)范、有序的現(xiàn)代市場體系的形成;另一方面,要加強政府調(diào)控與管理,政府不僅應(yīng)當而且能夠在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過強化各項監(jiān)管措施,推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提升。

第四,城區(qū)的市場機制與誠信文化較發(fā)達,可較大程度發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。政府應(yīng)當逐步減少對農(nóng)產(chǎn)品流動的直接干預(yù),主要對市場主體的行為進行規(guī)范,為市場提供競爭的制度性服務(wù)。[7]在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中,我們不僅要充分運用市場調(diào)節(jié)手段,還要充分運用信用機制,推進農(nóng)產(chǎn)品市場的安全保障工作。農(nóng)產(chǎn)品安全信用作為社會信用的重要組成部分,將直接影響到食品安全能否得到有效規(guī)制,因為它能夠提供一個減少各種交易運作成本的外部環(huán)境。確立農(nóng)產(chǎn)品安全信用評價機構(gòu)的選擇,評價指標的確定、評價等級的劃分、評價方法的確定和評價結(jié)果的產(chǎn)生等制度。明確農(nóng)產(chǎn)品安全信用信息的披露主體、披露原則、披露渠道、披露程度等制度促進我們農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工作的實現(xiàn)。

(四)完善多條監(jiān)管鏈：制度監(jiān)管—技術(shù)監(jiān)管—經(jīng)濟監(jiān)管—組織監(jiān)管—行政監(jiān)管

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中,完善多條監(jiān)管鏈是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系不可或缺的重要手段。

第一,制度監(jiān)督是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的基礎(chǔ)和重要依據(jù),是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。我們首先要加快完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律監(jiān)管制度。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法規(guī)可作為一個系統(tǒng),針對監(jiān)管過程中因素的重要程度進行區(qū)分規(guī)定,并注重制度標準之間的相互聯(lián)系。鑒于此,可以設(shè)置以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法為核心,包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系、檢驗檢測體系、認證體系等專項法規(guī)為重點的“三元一核心”法律制度體系。[8]農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的專項法律,應(yīng)當成為監(jiān)管制度的核心,在此規(guī)范體系的基礎(chǔ)上進行制度完善不僅有利于節(jié)約社會資源,還可以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的有效施行。

第二,技術(shù)監(jiān)管主要是指運用先進的科學技術(shù)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的任務(wù),其歷經(jīng)從“農(nóng)田到餐桌”的環(huán)節(jié)之多,并且農(nóng)產(chǎn)品的類型和數(shù)量之大,對于農(nóng)產(chǎn)品及其相關(guān)環(huán)節(jié)的檢測性非常復(fù)雜,要求的專業(yè)性程度較高。目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率不高,其中技術(shù)力量投入不足是重要的原因之一。因此必須加強運用技術(shù)因素控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各監(jiān)管階段,通過投入更新技術(shù)設(shè)備、加強監(jiān)管人員技術(shù)培訓、引進先進的檢驗檢測技術(shù)等方面入手。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與食品安全監(jiān)管密不可分,直接關(guān)系到人民的生存權(quán)與健康權(quán)。隨著技術(shù)的發(fā)展,運用科技手段危害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的案例已經(jīng)屢見不鮮,急需運用先進的科學、技術(shù)以及設(shè)備對農(nóng)產(chǎn)品進行質(zhì)量安全檢驗,以保障農(nóng)產(chǎn)品的安全性。

第三,經(jīng)濟監(jiān)管主要是指農(nóng)產(chǎn)品市場的利益相關(guān)者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、行會組織與消費者等通過市場經(jīng)濟手段來實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管。經(jīng)濟性激勵機制主要通過市場價格、信譽、信用、產(chǎn)權(quán)、信息和消費者購買指數(shù)等市場手段進行規(guī)制。應(yīng)該重視生態(tài)環(huán)境建設(shè),大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè),生產(chǎn)符合國際市場需求的有機安全食品。[9]加強對農(nóng)產(chǎn)品安全規(guī)制的市場調(diào)節(jié),有利于充分發(fā)揮市場“無形之手”,實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品進入食品市場的安全性。

第四,組織監(jiān)管是指通過農(nóng)產(chǎn)品或食品中介組織、行業(yè)協(xié)會、自治組織等第三部門來促進農(nóng)產(chǎn)品安全制度形成時的利益參與、制度創(chuàng)新、社會約束。社會組織作為一個組織體系,其代表的群體利益更具廣泛性、全面性、系統(tǒng)性。其有更強的信息收集、分析、判斷、處理能力,能夠更好地實現(xiàn)組織的利益識別和利益判斷。在各利益主體充分參與的基礎(chǔ)上,尤其是社會利益主體充分利益訴求的基礎(chǔ)上,廣大消費者通過社會組織進行利益的組織化,并通過組織參與食品安全相關(guān)公共政策的制定,實現(xiàn)利益訴求的組織化、規(guī)范化、制度化和法制化。

第五,政府監(jiān)管是指政府充分發(fā)揮其公共管理的職能,對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行監(jiān)管。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管必須建立在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上,若離開政府的主導(dǎo)進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是難以想象的,也難以實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會公共利益。政府主導(dǎo)下的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合監(jiān)管體系可以實現(xiàn)監(jiān)管行為和監(jiān)管收益的“協(xié)調(diào)、可持續(xù)性正相關(guān)”。[10]政府應(yīng)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中合理配置規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力,實現(xiàn)各機構(gòu)的有效合作與監(jiān)督,保障各農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障部門的工作效用和效率,同時政府通過立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等法律手段及行政管理手段來對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行規(guī)制,主要通過制定行政規(guī)制體制、頒布規(guī)制法律、法規(guī)和執(zhí)行法律法規(guī),并對質(zhì)量安全違法行為進行處罰和制裁。

(五)健全信息鏈監(jiān)管：生產(chǎn)信息—消費信息—檢測信息—預(yù)警信息

第一,生產(chǎn)信息是指從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準出發(fā),在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯等與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)節(jié)建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息系統(tǒng)。生產(chǎn)者要主動積極收集和發(fā)布食品安全信息,各種生產(chǎn)主體掌握農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品投入等信息,具有能夠提供完整信息的優(yōu)勢。建立不合格產(chǎn)品召回制度,定期對準入市場的農(nóng)產(chǎn)品進行公布,對不合格產(chǎn)品在新聞媒體中曝光和公開處理,對有害消費者健康的農(nóng)產(chǎn)品或食品實行召回,并做出一定的賠償損失和嚴厲處罰措施,保護消費者的合法利益實現(xiàn)。生產(chǎn)者應(yīng)在進行高質(zhì)量的生產(chǎn)以及檢驗檢測工作基礎(chǔ)上及時發(fā)布相關(guān)信息。

第二,消費信息是指通過農(nóng)產(chǎn)品的消費狀況以及消費者對農(nóng)產(chǎn)品消費后反饋的信息為中心的相關(guān)消費信息。要充分利用消費信息,首先要建立暢通的消費信息傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。可采用食品安全信箱、熱線電話、新聞曝光等多種方式。但是消費者也是經(jīng)濟人,是市場中的弱勢群體,在維護自己的權(quán)利時也會考慮成本收益,尤其是對抗實力強大的企業(yè),因此政府要盡量提供充分的食品安全信息,以克服信息不對稱,促使消費者有能力進行更有效的規(guī)制。

第三,檢測信息是指相關(guān)檢測部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測結(jié)果以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者信譽等檢測信息及時進行發(fā)布。建立系統(tǒng)化的農(nóng)產(chǎn)品安全檢測體制,要重視與工商局等政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作,制定合理的檢測樣品費用支付制度;借鑒先進的檢測手段和方法,完善基礎(chǔ)設(shè)施、更新技術(shù)設(shè)備,提高農(nóng)產(chǎn)品檢測精度,增加檢測品種;加強檢測人員專業(yè)水平培訓,進一步提高風險管理水平和檢測人員的素質(zhì)等,樹立監(jiān)督檢測的權(quán)威性、科學性,為專門職能部門執(zhí)法管理提供合法依據(jù);對不合格的農(nóng)產(chǎn)品要采取嚴格的處理措施;公布安全檢測信息,大力鼓勵普通市民參與監(jiān)督。

第四,預(yù)警信息是指除了在市場上對已經(jīng)上市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行監(jiān)督抽檢外,還要在農(nóng)產(chǎn)品上市前進行預(yù)警監(jiān)測,提前掌握有毒有害物質(zhì)的污染狀況,實時進行信息報告、風險性評價及預(yù)警分析。及時獲取危險性評價資料,對可能會給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成潛在危害的風險預(yù)先加以防范,對可能出現(xiàn)的安全事故作出及時有效的預(yù)報和處置,確實有效防范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險,保障公民的健康和安全。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)應(yīng)當積極配合政府公共信用信息交換平臺的建設(shè),充分利用國家信用基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)建立的中央數(shù)據(jù)庫,建立食品安全信用體系,加強食品安全風險評估和預(yù)警機制,促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高。

三、結(jié)語

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系到公民的生存權(quán)與健康權(quán),還關(guān)系到企業(yè)的生存與可持續(xù)發(fā)展。需要各相關(guān)主體的共同努力,積極參與監(jiān)督,共同保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高,維護公民合法權(quán)益的實現(xiàn)。

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(責任編輯：鄧秀麗)

F323.7

A

1008-8091(2010)04-0001-07

2010-10-18

教育部人文社會科學研究項目(06JA820015)。

李長健(1965-),男,湖南湘西人,苗族,武漢大學法學博士,華中農(nóng)業(yè)大學文法學院教授,博士生導(dǎo)師,研究方向為法理學、經(jīng)濟法、國際經(jīng)濟法和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。