劉軍芳，周振華，楊 晨，白志華，殷海善

（1.山西省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃院，山西太原030024；2.山西大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，山西太原030006；3.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源綜合考察研究所，山西太原030006）

2008年10月12日，十七屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。該決定提到，“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。”轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等都是土地流轉(zhuǎn)的形式。其實(shí)，在《土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過(guò)規(guī)范。隨著城市化的不斷推進(jìn)和農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口大量遷移，以土地為核心的農(nóng)業(yè)及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化組合，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已具備了一定的社會(huì)基礎(chǔ)[1-4]。筆者于2009年3月對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的山西省中部盆地太谷縣的土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研，探究山西省土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題。

1 太谷縣概況

太谷縣位于山西省中部，地處晉中盆地，歷史悠久，文化、商貿(mào)發(fā)達(dá)。全縣總面積1 033 km2，總?cè)丝?9萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口21萬(wàn)人，其中耕地面積3萬(wàn)hm2。太谷縣屬暖溫帶大陸性氣候，年平均氣溫9.8℃，無(wú)霜期175 d，降雨量462.9 mm，地下水資源豐富，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件好。太谷縣因盛產(chǎn)糧、棉、油、果、菜、肉、蛋、奶而著稱，是山西省的商品糧基地縣和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。

2 太谷縣土地流轉(zhuǎn)情況

2.1 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與類型

本文所說(shuō)的土地流轉(zhuǎn)，是指家庭承包土地的流轉(zhuǎn)，即土地承包權(quán)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、股份制等形式），不包括耕地從農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)移，也不包括以有償競(jìng)爭(zhēng)方式承包四荒地的流轉(zhuǎn)。

若把土地流轉(zhuǎn)限定在耕地范圍，太谷縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模為0.440萬(wàn)hm2，占全縣耕地總面積的14.7%，大于山西省的平均水平[2]。土地流轉(zhuǎn)分為自然流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的流轉(zhuǎn)2種類型。太谷縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)0.293萬(wàn)hm2，占土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的2/3，是土地流轉(zhuǎn)的主體；自然流轉(zhuǎn)面積0.147萬(wàn)hm2，占土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的1/3，這一部分也不容忽視。

2.2 土地自然流轉(zhuǎn)情況

自然流轉(zhuǎn)主要指因老死婚嫁、外出從事他業(yè)、無(wú)力耕種的農(nóng)戶出讓土地承包權(quán)，是最為普遍的一種形式。據(jù)調(diào)查，流轉(zhuǎn)量的比重一般為5%～10%，太谷縣武村達(dá)14.5%，張莊達(dá)7%，武堡達(dá)9.7%，胡村達(dá)9.9%。依次推算，全縣自然流轉(zhuǎn)的耕地面積約有0.147萬(wàn)hm2。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，各村都有相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，根據(jù)土地的質(zhì)量差異，通常為2 250～3 000元/hm2。

以武村為例說(shuō)明自然流轉(zhuǎn)的情況。該村位于山西省太谷縣水秀鄉(xiāng)，是農(nóng)業(yè)部在山西省的“十村千戶”固定跟蹤觀測(cè)點(diǎn)之一。全村現(xiàn)有農(nóng)戶87戶，人口253人。土地面積44.6 hm2，其中，耕地29.9 hm2，機(jī)動(dòng)地 6.0 hm2，人均耕地 1 181.8 m2。該村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，村民主要種植小麥、玉米和蔬菜。2008年人均收入約為6 600元。經(jīng)調(diào)查，村內(nèi)現(xiàn)有8戶人家參與了土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積為4.3 hm2，流轉(zhuǎn)戶數(shù)占全村總戶數(shù)的9.2%，流轉(zhuǎn)面積占全村耕地總面積的14.4%。其中有4戶是因土地承包者已亡故，其土地大多交由其兒子及親戚耕種。2戶是由于承包者年事已高無(wú)力勞動(dòng)，土地交由其兒子或外甥耕種。另外2戶是因土地承包者已遷往城市居住工作，將土地交由其兄弟耕種。

武村的土地流轉(zhuǎn)是以自發(fā)的自然流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)范圍局限在親屬和好友之間[5]，在實(shí)際操作中父子之間和兄弟之間的流轉(zhuǎn)大多沒(méi)有費(fèi)用或者費(fèi)用很少。村民都是以口頭協(xié)議方式來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，全部沒(méi)有書面協(xié)議。并且流轉(zhuǎn)面積也比較有限，流轉(zhuǎn)土地面積最多的一戶為1.15 hm2，加上自家耕地其耕種面積為1.33 hm2，距離規(guī)模經(jīng)營(yíng)還有較大差距。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)情況

所謂產(chǎn)業(yè)推動(dòng)流轉(zhuǎn)，是指資本追求效益，發(fā)展菜、果、苗木產(chǎn)業(yè)，采用較高的流轉(zhuǎn)價(jià)格以租賃等方式獲得土地使用權(quán)。太谷縣除傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植外，主要有設(shè)施蔬菜種植、規(guī)模養(yǎng)殖、苗木花卉3種類型，全縣設(shè)施蔬菜2.0萬(wàn)hm2，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得的面積占60%，即1.2萬(wàn)hm2。全縣規(guī)模養(yǎng)殖占地333.3 hm2，全部需要通過(guò)流轉(zhuǎn)所得。苗木花卉面積約0.47萬(wàn)hm2。據(jù)太谷縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理站對(duì)28戶苗木專業(yè)戶調(diào)查，共栽種232.9 hm2，其中自有土地面積僅20.0 hm2，占總面積的8.6%，其余91.4%的土地來(lái)源于土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)一些苗木專業(yè)戶反映，太谷縣苗木花卉面積至少有60%來(lái)自土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的耕地面積為0.28萬(wàn)hm2。

以白村為例說(shuō)明產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)情況。該村現(xiàn)有人口1 650人，耕地面積270.7 hm2，人均耕地1 640.6 m2。該村以種植苗木和蔬菜為主，其中，苗木種植面積166.7 hm2，蔬菜面積100.0 hm2，剩余耕地為苗木、番茄倒換茬口臨時(shí)種植玉米等作物。白村是太谷縣苗木種植大村，該村從1982年種植苗木，從最早的楊柳種植發(fā)展到現(xiàn)在已有近100種苗木品種，其中40%為白皮松等經(jīng)濟(jì)效益較高的苗木。該村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到33.3 hm2，占全村耕地的12%。這些土地全部流轉(zhuǎn)到了該村的農(nóng)林專業(yè)合作社。該合作社已有社員403人，涉及農(nóng)戶300余戶，范圍涉及周邊六鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還擁有鄰村土地53.3 hm2，共流轉(zhuǎn)土地合計(jì)86.6 hm2。

除了流轉(zhuǎn)面積較大外，該合作社內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)形式也多種多樣，可以分為3類：（1）租賃形式。農(nóng)戶把責(zé)任田租給合作社，由合作社負(fù)責(zé)耕種和經(jīng)營(yíng)。合作社則按照其農(nóng)田土壤質(zhì)量好壞支付租金，平均價(jià)格約為每年5 250元/hm2。（2）代種代管形式。它是指社員連同其責(zé)任田加入合作社，由合作社提供種苗、種子、技術(shù)，社員投入勞動(dòng)和管理，利潤(rùn)則按預(yù)先商定的比例進(jìn)行分成。（3）股份制形式。社員既可以用勞力，也可以用土地（或者二者兼有）入股，最終苗木生產(chǎn)銷售所得的收益則按股份構(gòu)成進(jìn)行分紅。股本則是由勞力或土地按現(xiàn)有正常勞動(dòng)生產(chǎn)水平折算成現(xiàn)金構(gòu)成。股本計(jì)算基本按土地每年5 250元/hm2，男勞力50元/d，女勞力30元/d的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施。土地股份制作為一種新型的土地流轉(zhuǎn)形式，鑒于條件與經(jīng)驗(yàn)所限，目前合作社僅與少量農(nóng)戶進(jìn)行合作嘗試。

這3類土地流轉(zhuǎn)形式中，目前租賃形式和代種代管形式占絕大多數(shù)，但隨著合作社經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)民對(duì)股份制認(rèn)識(shí)的不斷加深，未來(lái)土地股份制形式可能成為土地流轉(zhuǎn)的主要方式。

除了形式多樣，白村的土地流轉(zhuǎn)形式已經(jīng)開始規(guī)范，合作社與外村的170多戶農(nóng)戶簽訂了租賃合同，但在本村則仍以口頭協(xié)議為主。

3 太谷縣土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

3.1 存在的問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前農(nóng)村中普遍存在的現(xiàn)象，在農(nóng)村已發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但存在的問(wèn)題也不容忽視，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1.1 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、手續(xù)不完善 根據(jù)《土地承包法》第三十七條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，且應(yīng)該到村集體組織備案”。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)都只有口頭協(xié)議，基本沒(méi)有簽訂規(guī)范的書面協(xié)議或合同，自由性和隨意性較大[6]。在這種情況下，無(wú)論對(duì)農(nóng)戶還是對(duì)合作社而言，都蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)，易引發(fā)土地糾紛。另一方面，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)也未在發(fā)包方備案，作為發(fā)包方的村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏有效管理。

3.1.2 集體可依法收回的土地未有效執(zhí)行 《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”，即家庭承包土地不應(yīng)該繼承，在承包農(nóng)戶的戶口消亡以后，土地不能夠由具有血緣關(guān)系的分戶兒女或者兄弟姐妹等親屬繼承。家庭承包30年的時(shí)間足以發(fā)生家庭人口的變遷。然而，從太谷縣農(nóng)村來(lái)看，《土地承包法》明確集體可以收回土地的2種情況，集體卻沒(méi)有收回土地。

3.1.3 土地高價(jià)流轉(zhuǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)的不利影響按照十七屆三中全會(huì)《決定》的精神，土地流轉(zhuǎn)的目的之一是保障糧食安全。然而，產(chǎn)業(yè)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)后的用途常不再是糧食生產(chǎn)，而且產(chǎn)業(yè)推動(dòng)流轉(zhuǎn)的費(fèi)用比較高，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，對(duì)糧食生產(chǎn)不利。農(nóng)業(yè)效益一般不高，即使是太谷縣這一類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)先進(jìn)縣也面臨這一困境。

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是多種農(nóng)作物和多種土地利用方式?jīng)Q定的，土地利用方式除種植小麥、玉米以外，還有蔬菜、紅棗、苗木、養(yǎng)殖等高效方式。則土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不是小麥、玉米決定的，而是高效益的苗木用地決定的，2008年白村的苗木用地價(jià)格已經(jīng)漲到每年5 250元/hm2。不論是玉米的收入，還是小麥的收入，都是有限的，難以和苗木、紅棗、蔬菜競(jìng)爭(zhēng)。如果額外增加2 250～3 000元/hm2的土地使用成本，玉米、小麥農(nóng)業(yè)成本大增。在租地成為小麥、玉米生產(chǎn)主要形式的情況下，玉米、小麥的市場(chǎng)價(jià)格必將大漲，帶來(lái)的社會(huì)后果難以預(yù)料。在小麥和玉米收益低于其他高收益土地利用方式的背景下，有償土地流轉(zhuǎn)必然不以小麥、玉米生產(chǎn)為目的，土地有償流轉(zhuǎn)會(huì)壓迫小麥、玉米生產(chǎn)，從而影響糧食安全。而只從玉米、小麥生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，土地應(yīng)該是零地租流轉(zhuǎn)。因此，土地有償流轉(zhuǎn)與糧食安全的關(guān)系值得進(jìn)一步觀察和深入研究。

3.2 對(duì)策

3.2.1 加強(qiáng)服務(wù)和管理，保障土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展

在晉中盆地傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，自發(fā)流轉(zhuǎn)完全以口頭協(xié)議為主，沒(méi)有書面協(xié)議或者合同，即使合作社與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)形式上簽訂有協(xié)議，可是農(nóng)戶依然沒(méi)有重視。因此，有必要發(fā)展完備的土地流轉(zhuǎn)社會(huì)化服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)搭建開放統(tǒng)一的信息平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)與管理，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)盡早走上規(guī)范化的軌道。

3.2.2 理順?lè)煞ㄒ?guī)，出臺(tái)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)文件

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，各種法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)的條款比較多，如《土地管理法》規(guī)定：“撂荒兩年以上的承包地發(fā)包方可以收回?！痹偃纭锻恋爻邪ā芬?guī)定：“家庭承包土地只能夠繼承收益”，以及“全家遷往設(shè)區(qū)的市，土地要由集體收回?！边@些條款在新的《物權(quán)法》等法律中沒(méi)有體現(xiàn)。又如《土地管理法》第三十六條規(guī)定“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，《山西省基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十條規(guī)定，“適宜種植糧食、棉花、油料作物的一級(jí)、二級(jí)保護(hù)田，不得改作果園、改種林木和挖塘養(yǎng)魚”，這些規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)的其他法規(guī)中也沒(méi)有明確規(guī)定。

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的各種問(wèn)題，首先應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)開展研究[7]。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等法律和文件，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)實(shí)際情況，出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，在政策上為土地流轉(zhuǎn)提供統(tǒng)一的依據(jù)，引導(dǎo)農(nóng)戶與合作社形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)方式。

3.2.3 關(guān)注土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的負(fù)面現(xiàn)象，糾正土地流轉(zhuǎn)的偏向 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該遵守的“農(nóng)業(yè)用途不變”原則，一方面是各地理解不一樣，有的認(rèn)為限于種植業(yè)，有的認(rèn)為可以擴(kuò)大到農(nóng)林牧業(yè)大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；另一方面，地方政府和相關(guān)企業(yè)傾向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)，在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)后的用途常背離糧食生產(chǎn)的目標(biāo)。從太谷縣來(lái)看，產(chǎn)業(yè)推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)造成較大的壓力，高收益產(chǎn)業(yè)一方面占用了耕地，另一方面抬高了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，不利于糧食生產(chǎn)。這是土地流轉(zhuǎn)的負(fù)面現(xiàn)象之一，值得相關(guān)部門注意。

鳴謝：調(diào)研過(guò)程中，得到了太谷縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理中心的大力支持，特此感謝。

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