□韋嘉燕 樂永興

公民基本權利框架下農(nóng)民工勞動權的憲法保護問題探析

□韋嘉燕 樂永興

本文通過對直接援引憲法保護農(nóng)民工勞動權的必要性和憲法保護方式進行探析,以期使農(nóng)民工勞動權受侵害的現(xiàn)狀得以改善。

基本權利;農(nóng)民工勞動權;憲法保護

一、農(nóng)民工勞動權的內(nèi)涵透析

自國務院 1991年 7月 25日實施的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》首次將“農(nóng)民工”這一概念以正式文件的形式提出來以后,學界對“農(nóng)民工”的概念表述頗多,一般認為,農(nóng)民工是我國社會主義現(xiàn)代化建設這一特定階段存在的一個介于農(nóng)民與工人之間的特殊群體,他們的身份特征依據(jù)現(xiàn)行的戶籍制度劃分而擁有農(nóng)業(yè)戶口,從職業(yè)上開看,農(nóng)民工常年或大部分時間在城鎮(zhèn)的用人單位從事與其身份不一致的第二、三產(chǎn)業(yè)并以工資為主要收入來源。

勞動權是人所應當享有的基本權利,一個人必須用自己的勞動才能維持在社會上的生存,具有不可缺少性、不可取代性和不可轉(zhuǎn)讓性。勞動權與生存權、發(fā)展權等基本人權密切相關,勞動權是基于保障公民個人的生存權這一首要目標而產(chǎn)生的;公民的勞動權通過憲法和法律對勞動主體的法律地位的確認,在發(fā)展權的要求下的進一步的強化。

農(nóng)民工勞動權作為農(nóng)民工應有的基本權利,是農(nóng)民工作為勞動者所享有的基本權利和特定的角色利益,是一種與勞動相關聯(lián)的利益、自由、資格和能力,是由工作權、報酬權、休息權、職業(yè)安全權、職業(yè)培訓權、民主管理權、團結權、社會保障權等一系列權利所構成的權利系統(tǒng),各種勞動權按照一定的分工緊密結合在一起,發(fā)揮出權利系統(tǒng)的合力。①從農(nóng)民工的勞動權的邏輯結構上來看,工作權是取得其他各項權利的前提基礎,報酬權和福利權的獲得是核心之所在,其他權利則是保障。總之,農(nóng)民工的勞動權是一個內(nèi)容相互統(tǒng)一,權能互補的權力體系。

二、農(nóng)民工勞動權受侵害的現(xiàn)狀

1.工作權受到限制

由于我國實行城鄉(xiāng)分治管理制度,我國以戶口制度為基礎形成的城市二元社會結構這一格局至今仍沒有根本改革。農(nóng)民工在城市就業(yè)因受到農(nóng)村戶口的限制往往遭受不平等待遇,許多城市因此制造“就業(yè)壁壘”,普遍存在著二元勞動力市場,農(nóng)民工遭遇就業(yè)歧視只能進入城市的“次屬勞動力市場”即收入低、待遇不高、工作環(huán)境差、安全保障不力、福利缺失的勞動力市場,一些城市甚至明文禁止某些崗位招收農(nóng)民工。政府要求農(nóng)民進城務工須辦理各種證件和繳納相關費用,設置了高門檻。進城農(nóng)民的命運如何,是就業(yè)權的城鄉(xiāng)不平等程度指示器。②

2.獲取農(nóng)民工勞動報酬權嚴重受損

由于屢屢受到用人單位的侵害,農(nóng)民工勞動報酬權嚴重受損,一方面表現(xiàn)在報酬協(xié)商權虛無。農(nóng)民工勞動力市場長期供大于求,勞務市場競爭激烈,農(nóng)民工就業(yè)機會少,經(jīng)濟力量弱,報酬的支付完全由處于絕對優(yōu)勢地位的用人單位支配,大量存在農(nóng)民工與城市人同工不同酬或多工少酬現(xiàn)象。另一方面是報酬請求權備受侵害。用工單位拖欠甚至拒付農(nóng)民工工資的報道屢見報端。全國被拖欠的農(nóng)民工工資高達上千億元,拖欠報酬不僅數(shù)額巨大而且時間長,多屬工資收入但也有拖欠其他補助、津貼、獎金和加班報酬。

3.休息權得不到保障

勞動法第 36條、38條和 41條對勞動時間做了明確規(guī)定,保證勞動者充分的休息和休假時間。但在現(xiàn)實當中,用人單位特別是一些家庭式企業(yè)的企業(yè)主為追求利潤最大化,肆意違反勞動法規(guī),常借用“自愿協(xié)商”為幌子任意延長工作時間,侵犯農(nóng)民工休息權。由于違反勞動法律規(guī)定的標準加班和超長時間的工作,出現(xiàn)多起因農(nóng)民工身體和精神受到極大侵害而造成的“過勞死”和工傷事故。

4.職業(yè)安全權和教育培訓權得不到保障

許多用人單位并不按法律要求和國家標準提供勞動安全衛(wèi)生條件,使得工作環(huán)境惡劣和缺少嚴密的勞動安全防護設施,存在巨大的安全隱患,對農(nóng)民工健康和生命安全造成直接威脅。加上農(nóng)民工未得到勞動安全衛(wèi)生教育,自身職業(yè)安全意識和事故防范能力較低,工傷和職業(yè)病發(fā)病多有發(fā)生。一些管理落后的企業(yè)將農(nóng)民工當成追求利潤最大化的工具,一方面盡量縮減成本,積累生產(chǎn)發(fā)展基金,另一方面對用工成本低廉的農(nóng)民工不進行必要的職業(yè)技能培訓。一些企業(yè)由于產(chǎn)品質(zhì)量或使用現(xiàn)代化機器等的特殊要求,對農(nóng)民工的崗位職業(yè)技能培訓還比較重視,但對于農(nóng)民工個人發(fā)展再教育的要求不但不支持還設置各種障礙。近年來我國因缺乏必要的安全生產(chǎn)技能培訓所導致的農(nóng)民工惡性工傷事件亦頻有發(fā)生。

5.社會保障權缺失

由于社會保障制度在我國的改革剛剛起步,未能建立起完善的社會保障體系,社保資金的缺口也較大。而城市農(nóng)民工處于一種角色沖突的地位,加上具有流動性大、居住不穩(wěn)定等特點,他們成為在城鄉(xiāng)之間擺動的邊緣人群,許多城市并沒有將農(nóng)民工納入社會保障的體系中,農(nóng)民工無法成為社會保障制度的受益人,享受不到城鎮(zhèn)勞動者一樣的公費醫(yī)療、勞動保障、就業(yè)保險、養(yǎng)老保險和各種福利待遇。在參保問題上,許多單位對農(nóng)民工實行“雙重標準”,如用工單位只為少部分農(nóng)民工投?；蛑毁I一種保險甚至不買任何保險,一些從事危險作業(yè)的建筑施工、礦山開采和化學危險品生產(chǎn)行業(yè)的用工單位非但不給農(nóng)民工買保險還要求農(nóng)民工簽訂“工傷不賠,事故責任自負”的生死合同。農(nóng)民工的社會保險和社會福利缺失。

三、加強農(nóng)民工勞動權的憲法保護

1.為什么要直接援引憲法保護

從我國目前的立法狀況來看,現(xiàn)有的法律法規(guī)對保障農(nóng)民工基本勞動權益不完善,雖然現(xiàn)行的勞動保障法律法規(guī)和相關政策在保障勞動者的合法權益方面作了許多規(guī)定,但由于歷史形成“城鄉(xiāng)分割”二元社會結構,使得這些法律法規(guī)不能發(fā)揮其應有作用,計劃經(jīng)濟條件下基于戶籍制度出臺的一系列舊制度形成了農(nóng)民工勞動權得不到法律保障制度根源?！秳趧臃ā返南嚓P規(guī)定是對城市勞動人群量體裁衣而制定的,因而對他們來說可能是非?；镜?但由于農(nóng)民工這一弱勢群體的特殊性,《勞動法》并沒有針對性的對其重新定位使得相關規(guī)定可能過于“高標準,嚴要求”了。也就是說,由于社會本身結構基礎的不同造成了法律實效在不同社會群體中是不同的。我們?nèi)绻胍獙で笤诙鐣Y構下任何群體都應當實現(xiàn)的基礎性權利,惟一的辦法只能是訴諸于憲法權利,這是由于憲法的根本性——任何人的憲法權利不能被剝奪決定的。這樣農(nóng)民工的勞動權保障才有了最基本的理論基礎和基本法的依據(jù),勞動權作為公民基本權利,要求國家為實施該權利提供公權力基礎和相應保護。我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時期,憲法除了要重點關注保障財產(chǎn)權和商業(yè)活動的自由權利保護,對弱勢群體也要有針對性地給予特殊保護。

2.農(nóng)民工勞動權的憲法保護方式

農(nóng)民工勞動權的憲法保護與憲法保障公民基本權利所發(fā)揮的作用和憲法自身所具有的法律特征以及農(nóng)民工這一群體的特殊性均有關系。要弄清農(nóng)民工勞動權的憲法保護問題,因此,要從憲法學理論出發(fā),結合憲法制度的規(guī)定和農(nóng)民工的特性來分析。

（1）憲法對農(nóng)民工勞動權的確認。

一項具體的權利在法定化過程中,首先應當在憲法條文中得到明確的肯定,才會受到憲法的保護和具有對抗國家權力的功能。也就是說,,基于其憲法權利的法律地位獲得憲法保護的只有憲法條文明確加以規(guī)定的權利。相反,不能在憲法中被憲法條文明確加以規(guī)定的權利是不受憲法保護的。

勞動權是經(jīng)濟權利的主要內(nèi)容,目前,關于經(jīng)濟權利憲法規(guī)定的必要性,一些學者提出了如下主要看法：第一,認為以憲法條文的形式保護經(jīng)濟權利既不必要,也不充分。如英國、新西蘭、奧地利、挪威和瑞士,這些國家并沒有在憲法中規(guī)定經(jīng)濟權利,但并不妨礙他們在經(jīng)濟權利的保護方面有不錯的成績。第二,憲法有權對經(jīng)濟權利不作明確的界定,僅依靠法院對概括條款的解釋對經(jīng)濟權利實行憲法保護,很可能是憲法裁判者成為經(jīng)濟政策和經(jīng)濟原則的審查人,增加立法機關不能對經(jīng)濟環(huán)境的改變做出有效反應的風險。第三,在那些計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家里,憲法的重點應放在保障財產(chǎn)權和商業(yè)活動自由權利保護方面,同時對弱勢群體給予特殊的保護。第四,社會主義憲法突出側(cè)重對經(jīng)濟民主與經(jīng)濟公平的保障,并體現(xiàn)在憲法規(guī)范的設計與規(guī)定中。③不同國家的憲法有不同的法律特征,這會影響各國勞動權獲得的憲法保護方式、水平。從世界各國憲法對勞動權的具體規(guī)定來看,共有 78部憲法規(guī)定了勞動權的內(nèi)容,占一半以上的比例。從比較憲法的角度來看,勞動權作為具有現(xiàn)代人權意義上的經(jīng)濟權利的到世界各國憲法多數(shù)普遍承認和明確肯定。

與其他社會主義憲法如出一轍,我國憲法理念所倡導的社會本位要求側(cè)重保障經(jīng)濟民主與經(jīng)濟公平,并在憲法規(guī)范的設計與規(guī)定中有所體現(xiàn)。新中國成立后,我國明確在國家憲法中對“勞動權”進行了宣布和規(guī)范,現(xiàn)行《憲法》第四十二條、四十三條和四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”“中華人民共和國勞動者有休息的權利”“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利?！毙聲r期要理順我國不同的勞動關系主體,有必要對農(nóng)民工從法律上進行重新定位,才能更好地維護農(nóng)民工的合法權益。進城務工的農(nóng)民離開土地在城鎮(zhèn)從事產(chǎn)業(yè)工作,與用人單位之間的關系符合勞動關系的一切條件,因此,在法律意義上的“勞動者”概念范疇具體來講當然包括農(nóng)民工,應依法確立“農(nóng)民工”平等的勞動者地位并承認其應享有的各項勞動權利。憲法中對勞動權的相關保護可以用來確定農(nóng)民工所享有的權利。

（2）憲法要求立法機關制定法律來保障農(nóng)民工勞動權的實現(xiàn)。

在憲法保護層面,經(jīng)濟權利不是訴諸司法審查手段可以實現(xiàn)的權利,不屬于司法權利。當工人失去勞動機會時,不能訴諸法庭,法院也不可以強制方式要求國家提供勞動的機會,只能憑借立法者的立法裁量,或通過工會組織向私人企業(yè)施加壓力,以勞資談判的方式予以實現(xiàn)。正因為如此,在經(jīng)濟權利的實現(xiàn)方式上,多數(shù)國家的憲法將它的落實留給了立法機關與執(zhí)行機關,這是由于憲法中經(jīng)濟權利的倫理性質(zhì)決定的。規(guī)定在憲法中的經(jīng)濟權利的規(guī)范力雖然與自由權規(guī)范體系有相當程度的差異,但它依然具有憲法上的力量,表現(xiàn)為其性質(zhì)屬于憲法委托,由立法機關酌情制定法律。④

憲法上規(guī)定的勞動權通常是一種主觀性質(zhì)的權利,這種主觀性質(zhì)的權利要實現(xiàn)其客觀化,必須依賴于具體立法的規(guī)定。在我國,憲法基本權利本身缺乏直接適用性,往往需要通過法律的規(guī)定來得以具體化。⑤憲法權利的存在并不一定要求權利得到細化,而更多的是國家公權力對之保護手段的具體化,使其最終能為勞動者行使實在的法定權利提供依據(jù)。不可否認,在我國勞動權屬于比較完整的憲法權利,它即得到了憲法的直接承認,又有立法機關的進一步具體化。雖然從這個角度來說,農(nóng)民工的勞動權保障并不存在所謂的法律盲區(qū)或立法空白,但是,在現(xiàn)行的勞動保障法律法規(guī)和相關政策對勞動權作出的眾多規(guī)定中,卻找不到相關針對農(nóng)民工這樣的弱勢群體給予特殊保護的規(guī)定,使他們的勞動權利受到侵害時得到更便捷有效的保護措施。加上法條寬泛、原則和可操作性不強,配套法規(guī)缺位等原因,使得相關違法責任的追究問題在作出具體規(guī)定方面受到限制,農(nóng)民工維權困難。因為勞動權是權力體系,除了勞動法這一勞動體系基本法外,立法機關還應當制定與之相關配套的單項法律法規(guī),形成完善的勞動法律體系,完善農(nóng)民工勞動權的“法定權利”,給農(nóng)民工一個相對公平的就業(yè)環(huán)境。

（3）政府具有保障勞動權實現(xiàn)的憲法職責。

基于農(nóng)民工這一弱勢群體權利受到非法侵害后尋求正常的救濟途徑、難度和成本均比常人困難的多,而且農(nóng)民工勞動權保障力度不夠,造成受害人數(shù)規(guī)模擴大,會影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。政府在農(nóng)民工勞動權實現(xiàn)中應給予特別保護,給予足夠的“人道主義關懷”,構建維護農(nóng)民工這一弱勢群體的社會支持網(wǎng)絡,政府在保證農(nóng)民工勞動權這一公民基本權利的實現(xiàn)過程中應扮演主導性的角色,承擔消極不作為責任和積極作為責任。政府的不作為責任是最大限度的保證農(nóng)民工勞動權中的行業(yè)準入和職業(yè)自由選擇等權利相關內(nèi)容得以實現(xiàn);在政府的作為責任中,包括政府積極排除各種妨礙農(nóng)民工勞動權實現(xiàn)的阻礙因素和政府積極創(chuàng)造條件來促使勞動權實現(xiàn)兩個方面。具體來說,各級政府可以從以下方面對農(nóng)民工勞動權特殊保護的實施其作為職責：

第一,政府應轉(zhuǎn)變觀念,改革以戶籍制度為核心的歧視性制度。

為了能給農(nóng)民工勞動權利的實現(xiàn)創(chuàng)造平等的環(huán)境,要從根本上消除因戶籍制度產(chǎn)生的歧視性政策和體制障礙,避免農(nóng)民工進城務工遭受與城鎮(zhèn)勞動者不同的待遇,消除與城市居民之間的鴻溝及身份歧視,將農(nóng)民工納入社會保障范圍,共享城市公共資源和參與公共決策,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,以適應市場經(jīng)濟和城市化的發(fā)展。

第二,建設服務型政府,強化政府部門對農(nóng)民工的援助職能。

為減少農(nóng)民進城務工后的盲目性,政府應向農(nóng)民提供必要的社會服務和社會保護,采取與實現(xiàn)社會公平相適應的服務型措施,當農(nóng)民工勞動權益受損害時,政府部門應當為農(nóng)民工提供法律或其他形式的援助幫助農(nóng)民工維護權益,如勞動監(jiān)察大隊、公安局、司法局開啟維權舉報熱線和援助熱線及建立農(nóng)民工欠薪保障機制等。

第三,農(nóng)民工勞動權可以獲得憲法訴訟或憲法監(jiān)督的救濟。

一般的法律權利被侵犯之后,很難上升到憲法訴訟或憲法監(jiān)督的途徑來加以救濟,僅通過民事判決、行政訴訟等途徑來加以解決,而憲法權利與一般法律不同,在一些國家,可以獲得憲法訴訟或憲法監(jiān)督的救濟。當受害者對最高司法機關做出判決提出異議時可以將有關異議提交專門的憲法法院來解決,憲法法院審理公民憲法權利案件的合法性與合理性等要素甚至政治性決策對案件的影響程度都不可忽略。憲法上的侵權責任的認定以及侵權責任的承擔方式有時需要做出政治判斷才能加以解決,因此比較復雜。所以我國可以考慮將提起憲法訴訟的方式作為保護農(nóng)民工的勞動權的手段,但應作為保護權利的最后一道防線。勞動權被侵犯的農(nóng)民工也可以通過憲法監(jiān)督主體對憲法在勞動權相關規(guī)定的實施所進行的監(jiān)督來保護農(nóng)民工的合法勞動權利,它是通過憲法監(jiān)督主體履行監(jiān)督職能來主動加以保護的,這與勞動權被侵害者行使憲法上的請求權而提起憲法訴訟不同。

注釋：

①謝鵬程：公民基本權利 [M].北京：中國社會科學出版社 ,1997（7）：94.

②堪種華：耕地保護新舉措—淺談農(nóng)村宅基地的清理整頓 [J].農(nóng)村經(jīng)濟,2004,（12）：18-20.

③鄭賢君：基本權利研究 [D].北京：中國民主法制出版社,2007,（2）：176,177.

④鄭賢君：基本權利研究 [D].北京：中國民主法制出版社,2007,（2）：176,177.

⑤王明月,葛翔.核心勞工標準與農(nóng)民工勞動權益保護要論—在公民基本權利框架下分析[J].廣東商學院學報 ,2007,（2）：81.

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F323

A

1008-8091（2010）02-0075-05

2010-03-16

經(jīng)濟危機后返鄉(xiāng)農(nóng)民工的社會保障法律問題研究——對廣西返鄉(xiāng)農(nóng)民工進行的法律調(diào)研 （項目號：2009106020301M82）。

廣西師范大學法學院,廣西桂林,541004

韋嘉燕 （1985-）,女,廣西南寧人,廣西師范大學法學院碩士研究生,研究方向：憲法與行政法學。

鄧秀麗）