丁 寧，金曉斌，陳昌沉，湯小櫓，周寅康

（南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210093）

1 引言

在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的要求下，土地作為重要的基礎資源，已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一。近年來，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外，單獨選址用地項目有所增加。從土地利用的角度來看，這類工程建設項目除需要一定數(shù)量的永久用地以實現(xiàn)其規(guī)劃設計功能外，還需占用部分臨時用地，用以從事附屬的交通運輸、施工生活、生產(chǎn)加工等建設活動。由于目前土地管理政策中對臨時用地的選址、申報、使用、監(jiān)督等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，在實踐中出現(xiàn)了地方政府變相批地、用地單位變相占地，少報多用、寬打?qū)捰?、選址隨意，復墾措施不到位等突出問題。此外，從對臨時用地范圍和內(nèi)涵的理解及其在工程建設中的實際使用狀況來看，都超越了當時政策制定所預設的內(nèi)容①②《中華人民共和國土地管理法》（中華人民共和國主席令［2004］第28號）。。在學術(shù)研究領域，目前相關研究主要集中于臨時用地復墾技術(shù)探討［1-2］，復墾工程設計［3］以及臨時用地補償標準體系構(gòu)建［4］等方面。但就管理政策而言，有限的研究一般圍繞對政策存在問題的分析［5-6］，而對具體的規(guī)范化管理程序探討涉及較少。本文從優(yōu)化臨時用地選址、加強臨時用地審批、合理控制臨時用地工程破壞、優(yōu)化臨時用地復墾利用等方面出發(fā)，就加強臨時用地規(guī)范化管理提出可操作性建議，并以滬寧城際鐵路江蘇段臨時用地管理為例進行了案例分析。

2 現(xiàn)行臨時用地管理分析

臨時用地是指建設項目施工或地質(zhì)勘查需要臨時使用的國有土地或農(nóng)民集體所有土地①。目前，國家層面對臨時用地管理并未制定統(tǒng)一明確的政策規(guī)范，各地主要依據(jù)《土地管理法》、《土地復墾規(guī)定》及相關文件精神，由省級政府制定用地管理規(guī)定，縣級國土資源管理部門負責實施。這種縣級授權(quán)的臨時用地管理模式，在賦予地方管理靈活性和機動性的同時，也衍生了一系列的土地問題。

2.1 地方政府變相批地，用地單位變相占地

臨時用地的使用不占用農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標，不必辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不受用地計劃、用地投資強度等條件的約束，加之審批手續(xù)較為方便，在新增建設用地報批門檻不斷提高的背景下，部分地方政府為了政績工程或經(jīng)濟利益需要，借臨時用地名義取得建設項目土地的“臨時出生證”，搭便車的現(xiàn)象較為普遍。

2.2 少報多用、寬打?qū)捰?、選址隨意

與永久用地選址不同，臨時用地選址并沒有經(jīng)過慎重考慮和嚴格的規(guī)劃設計，工程施工單位從取得成本、占用代價以及便利程度等方面出發(fā)，忽視土地現(xiàn)狀利用方式和規(guī)劃用途，申報面積常少于實際占用面積。另外，臨時用地的規(guī)模確定也沒有經(jīng)過精確測量，用地選址普遍具有隨意性，土地浪費現(xiàn)象嚴重，加之相關單位并未制定明確的土地破壞防控措施和補救方案，導致相鄰土地破壞和周邊環(huán)境污染，不利于當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。

2.3 臨時用地復墾不到位

臨時用地在使用過程中，因挖損、壓占等原因會對土地造成一定程度的破壞，部分大型工程建設項目如高速鐵路建設、水利設施建設等，由于建設標準高、施工強度大，對臨時用地的破壞程度較大。由于復墾技術(shù)和資金來源等因素的限制，臨時用地占用結(jié)束后土地復墾效果不甚理想，土層結(jié)構(gòu)受到干擾，土壤肥力下降，復墾后的農(nóng)用地質(zhì)量低下，土地退化現(xiàn)象普遍，同時也導致利益相關農(nóng)民的矛盾和不滿，由此產(chǎn)生社會問題。

2.4 監(jiān)管缺失，不了了之

臨時用地管理權(quán)限分散于縣級國土資源管理部門，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督管理機制，在其選址、審批和復墾利用過程中，均無有效的控制和監(jiān)督措施。因此，臨時用地在實際占用時，用地范圍與規(guī)劃選址不符，隨意建造永久建筑物，破壞強度超出預期，復墾保證金不落實及不履行復墾責任等現(xiàn)象時有發(fā)生，一方面用地者通過繳納少部分經(jīng)濟補償費用草草了事，另一方面管理部門通過修改土地利用規(guī)劃回避監(jiān)管責任，造成破壞嚴重而無人復墾的臨時用地隨著時間的推移，演變成為歷史遺留地或荒地。

3 臨時用地規(guī)范化管理建議

從國家臨時用地相關管理政策制定的出發(fā)點來看，其強調(diào)“誰破壞、誰復墾”的基本管理原則、“土地復墾與破壞數(shù)量平衡”的有效管理目標、“統(tǒng)一規(guī)劃、源頭控制、防復結(jié)合”的綜合管理方針，相關政策文件也明確了“被破壞的土地優(yōu)先復墾為農(nóng)用地，確實不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復墾為建設用地”的要求，但具體政策要求之間還存在沖突（表1），對具體工程建設臨時用地管理缺乏有效指導。針對工程建設項目中臨時用地管理的實際狀況，加強對臨時用地的管理，突出臨時用地選址、規(guī)劃審批、工程破壞和復墾利用控制，切實發(fā)揮綜合管理效益（圖1）。

3.1 用地選址控制

部分工程建設項目因其施工特殊要求及服務半徑限制，臨時占用農(nóng)地甚至是耕地現(xiàn)象時有發(fā)生，科學的用地選址是從源頭上控制土地破壞、減少耕地占用、降低土地復墾難度的根本措施，也是因地制宜、集約和節(jié)約利用土地的基本要求。在工程建設項目實際選址過程中，要在符合區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的前提下，結(jié)合工程建設特點以及施工條件要求，綜合考慮各相關因素，加強選址可行性研究，使臨時用地選址不僅符合工程建設項目的基本要求，還可以從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，促進臨時用地高效重復利用和充分結(jié)合建設項目附屬用地選址三個方面進行選址位置控制。

表1 臨時用地管理相關政策規(guī)定Tab.1 Relevant policies and regulations on tem porary land-use adm inistration

3.2 規(guī)劃審批控制

規(guī)劃審批控制是從國土資源管理部門的角度控制臨時用地選址及占用規(guī)模，優(yōu)化臨時用地結(jié)構(gòu)和布局，屬于宏觀控制層面，其規(guī)范監(jiān)督作用更為廣泛和顯著。從臨時用地審批層面來說，要以最大限度保護耕地資源為目標，嚴格審批農(nóng)地占用項目用地，同時對臨時用地復墾規(guī)劃進行深入的可行性研究，臨時用地預期破壞嚴重而復墾難度過大的，應與永久用地一同報批。其次，從規(guī)模布局控制層面來說，要合理確定各臨時用地類型的用地定額標準，嚴格按照定額批地，優(yōu)化臨時用地結(jié)構(gòu)和布局。

3.3 工程破壞控制

在建設項目施工過程中采取有效措施，減緩或降低挖損、塌陷等原因?qū)ν恋卦斐傻钠茐?，是解決臨時用地復墾難問題，有效保護土地資源最直接的途徑。具體來說，應從施工前準備、施工中建設及施工后處理三個方面進行重點監(jiān)督和控制，文明施工，構(gòu)建綠色和諧工程，施工前強化表土剝離程序的實施；施工過程中靈活調(diào)配土方，控制建筑材料污染；施工后合理組織建筑廢棄物的重復利用和合理處置。

3.4 復墾利用控制

臨時用地的復墾利用，長期以來一直面臨著技術(shù)、資金等多重壓力，特別是高速鐵路、高速公路等建設項目的臨時用地，由于高強度和高硬質(zhì)化的占用特點，復墾難度較高。鑒于現(xiàn)行臨時用地復墾程序中對恢復土地原使用條件的限制，臨時用地的后續(xù)利用形式較為單一，復墾效果不甚理想。現(xiàn)行政策已明確指出：縣級以上國土部門需對破壞的土地進行調(diào)查和適宜性評價，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，“宜農(nóng)則農(nóng)，宜建則建”。因此，應優(yōu)先對臨時用地進行農(nóng)地復墾適宜性評價及復墾可行性研究，強化農(nóng)地復墾的檢查驗收程序，部分不適宜復墾為農(nóng)用地的土地可依法復墾為建設用地，并相應提高建設單位的用地成本，同時在異地補充數(shù)量及質(zhì)量相同的耕地，以達到高效利用土地和最大限度保護耕地的目的。

4 案例分析

4.1 研究區(qū)概況

滬寧城際鐵路是長江三角洲地區(qū)城際客運鐵路規(guī)劃線網(wǎng)的主骨架，是城際線網(wǎng)寧—滬—杭—甬“Z”型主軸的重要組成部分。線路走向基本并行于既有的滬寧鐵路，起自上海（虹橋），經(jīng)昆山、蘇州、無錫、常州、丹陽、鎮(zhèn)江至南京。滬寧城際鐵路正線全長300.33km，區(qū)間車站27座，永久用地共計775.48hm2，臨時用地共計412.52hm2，臨時用地與永久用地的面積比為0.53∶1，用地情況如表2。

表2 滬寧城際鐵路臨時用地情況表 單位：hm2Tab.2 Tem porary construction land used in Jiangsu Section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway unit：hm2

4.2 滬寧城際鐵路江蘇段臨時用地規(guī)范化管理分析

滬寧城際鐵路作為中國開工建設較早的高速鐵路建設項目，其臨時用地規(guī)范化管理機制尚不健全，存在較多待完善之處，表3為滬寧城際現(xiàn)行臨時用地管理措施與規(guī)范化管理建議對比分析。

5 結(jié)論與討論

工程建設項目臨時用地的縣級分散式管理模式，在實際用地過程中衍生了一系列土地問題和相關利益沖突，不利于臨時用地的高效和集約利用。在不違背現(xiàn)行臨時用地管理政策的前提下和在最大限度地保護土地特別是耕地資源的基礎上，為了從源頭上控制臨時用地對土地的占用和破壞，臨時用地的管理應強化“統(tǒng)一規(guī)劃、源頭控制、防復結(jié)合”的基本要求，從工程項目申報、立項、建設、驗收的全過程加強用地監(jiān)督管理。要突出臨時用地選址控制、規(guī)劃審批控制、工程破壞控制和復墾利用控制，同時協(xié)調(diào)現(xiàn)行政策模糊或有沖突之處，鼓勵臨時用地多樣化的后續(xù)利用方式，以做到“因地制宜，綜合利用”，切實發(fā)揮綜合管理效益。

表3 滬寧城際臨時用地規(guī)范化管理分析Tab.3 Analysis on standardized administration of temporary land use in Jiangsu section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway

（References）：

［1］楊國棟，賈成前.高速公路臨時用地復墾技術(shù)及其對復墾土地的影響［J］.西南農(nóng)林科技大學學報，2001，（S1）：50-54.

［2］賈成前，楊國棟.高速公路臨時用地復墾和生態(tài)恢復技術(shù)研究［J］.交通環(huán)保，2000，（6）：23-26.

［3］王保東，單木雙，趙春鎖.京石段臨時用地復墾工程典型設計［J］.南水北調(diào)與水利科技，2008，（S2）：37-39.

［4］黃志華，來紅.建立臨時用地補償標準體系的必要性和基本思路［J］.國土資源，2006，（7）：44-45.

［5］羅永安.管住高速公路臨時用地［J］.中國土地，2008，（8）：30-31.

［6］余長茂.謹防臨時用地不“臨時”［J］.中國土地，2006，（8）：43.