羅文斌，吳次芳，楊 劍

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，浙江杭州310029；2.國土資源部土地整理中心，北京100035）

基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效物元評價

羅文斌1，吳次芳1，楊 劍2

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，浙江杭州310029；2.國土資源部土地整理中心，北京100035）

研究目的：彌補已有土地整理項目效益評價中“績效”概念界定以及評價方法的不足，嘗試界定土地整理項目績效內(nèi)涵，構(gòu)建土地整理項目績效評價指標(biāo)體系并進行實證研究。研究方法：物元分析法，層次分析法和實證研究法。研究結(jié)果：（1）土地整理項目績效應(yīng)該是項目的結(jié)果績效和行為績效的綜合，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一套基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效評價指標(biāo)體系；（2）實證評價結(jié)果顯示，杭州市余杭鎮(zhèn)北片土地整理項目績效水平為“優(yōu)秀”，與實際情況基本相符，但K1（I）=0.0273，說明該項目等級關(guān)聯(lián)度比較弱，剛好達到“優(yōu)秀”等級的“門檻線”。研究結(jié)論：績效概念的科學(xué)界定有利于促進土地整理項目績效評價的全面性和科學(xué)性；物元模型適用于土地整理項目績效評價，其單項指標(biāo)評價信息能夠挖掘土地整理項目存在的具體問題，有利于促進土地整理項目績效的改善和提升；研究項目區(qū)應(yīng)該在現(xiàn)有項目平臺上，進一步實施農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等手段增加農(nóng)地年收入，繼續(xù)增強項目在“優(yōu)秀”績效等級上的關(guān)聯(lián)度。

土地整理；土地整理項目；績效評價；物元模型

土地整理項目績效是土地整理項目管理好壞的重要反映，績效評價是加強土地整理項目監(jiān)管、實現(xiàn)耕地占補平衡目標(biāo)、提高土地整理項目管理效率、發(fā)揮最大公共效益和保障土地整理可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

中國各級政府在以“耕地占補平衡”為綱的土地管理政策指導(dǎo)下，只關(guān)注土地整理耕地數(shù)量的增加，而忽視微觀層面的項目實施效率、效果、質(zhì)量及公眾滿意等重要績效元素，不利于土地整理的可持續(xù)發(fā)展和項目區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的改善。隨著新公共管理理念的普及，公共項目績效水平日漸成為衡量政府公共管理工作成效的重要尺度。長期以來，中國土地整理項目績效評價還停留在以效益為核心的前評價階段[1-5]，學(xué)者們多將“效益”與“績效”混為一談，認(rèn)為項目效益評價就是項目績效評價，縮小了績效的概念范疇。雖然近年來有學(xué)者[6-7]也提及了“績效評價”的概念，但從研究內(nèi)容、指標(biāo)體系看，其研究本質(zhì)上還是沒有脫離以“三大效益”（經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益）為分析框架的效益評價定式，對績效概念的理解仍然比較片面。此外，已有研究主要采用模糊綜合評價法[2-4，6]，該方法較少揭示單個指標(biāo)的評價信息。物元分析法在計算單個指標(biāo)與各標(biāo)準(zhǔn)等級的關(guān)聯(lián)系數(shù)基礎(chǔ)上集成綜合評價結(jié)果，能夠揭示更加豐富的評價信息，但尚未被應(yīng)用到土地整理評價研究中。鑒于此，本文嘗試界定土地整理項目績效概念，構(gòu)建土地整理項目績效評價框架和指標(biāo)體系，并引入物元分析法對土地整理項目績效評價進行實證研究。

1 土地整理項目績效評價理論依據(jù)

1.1 土地整理項目績效內(nèi)涵界定

人們對績效的理解隨著管理實踐的深入而不斷變化，學(xué)術(shù)界關(guān)于績效內(nèi)涵的理解至今尚未達成一致。目前，國內(nèi)外具有代表性的觀點主要有：（1）結(jié)果績效觀，持該觀點的學(xué)者認(rèn)為績效是指工作或活動的產(chǎn)出成果或結(jié)果，如Bernardin將績效定義為：“績效是在特定時間范圍內(nèi)，對特定工作職能、活動或行為生產(chǎn)出的結(jié)果記錄”[8]。（2）行為績效觀，持該觀點的學(xué)者認(rèn)為：“績效不是活動的結(jié)果，而是活動本身，是人們實際做的、與組織目標(biāo)有關(guān)的并且可以觀察到的行動或行為，而且這些行為完全能由個體自身控制”[9]。（3）綜合績效觀，持該觀點的學(xué)者認(rèn)為績效既是一種結(jié)果也是一種行為，如Brubrach將績效定義為：“績效指行為和結(jié)果，行為由從事工作的人表現(xiàn)出來，將工作任務(wù)付諸實施，（行為）不僅僅是結(jié)果的工具，行為本身也是結(jié)果…并且能夠與結(jié)果分開進行判斷”[10]。中國學(xué)者朱志剛也提出：“績效不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，以及對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量”[11]。前兩種定義存在一定的片面性，第三種定義更加全面，受到學(xué)者的普遍認(rèn)可。

綜上所述，本文將土地整理項目績效定義為：項目的結(jié)果績效和行為績效的綜合。土地整理項目績效是實施土地整理活動所獲得的相對于目標(biāo)的有效性，這種有效性不僅體現(xiàn)在項目產(chǎn)出及其效益性、投入的經(jīng)濟性，還體現(xiàn)在項目主體對預(yù)定計劃的遵從度、組織管理的規(guī)范性、利益相關(guān)者的互動性以及項目取得的社會滿意度程度。這一內(nèi)涵界定要求在評價土地整理項目時，不僅要衡量項目實施的結(jié)果，也要衡量項目實施的行為。

1.2 地整理項目績效評價的“流程邏輯”框架及指標(biāo)體系構(gòu)建

“流程邏輯”框架是基于項目實施階段過程邏輯和評價邏輯而建立的評價框架。根據(jù)土地整理項目實施的一般流程和評價基本流程，本研究從“投入—過程—產(chǎn)出—效果”4個項目流程維度和“目標(biāo)—維度—因子—指標(biāo)”4個評價維度入手構(gòu)建“流程邏輯”評價框架。該框架的流程維度能夠較好體現(xiàn)結(jié)果績效與行為績效相結(jié)合的特征：產(chǎn)出與效果維度主要表征土地整理項目實施活動按照計劃目標(biāo)獲得的預(yù)期產(chǎn)出以及產(chǎn)生的效果，主要關(guān)注結(jié)果績效；投入與過程維度主要表征土地整理項目實施過程中資金使用、組織管理等與項目任務(wù)的一致性以及效率性，是行為績效的直接體現(xiàn)，同時，它也能保證評價的完整性。

以4個流程維度為出發(fā)點選擇績效因子和指標(biāo)。結(jié)合土地整理項目實施具體特征，分別選擇“資金投入”、“組織管理”、“建設(shè)業(yè)績”和“綜合效益”4大績效因子。在遵循代表性、完整性和可量化性等原則的基礎(chǔ)上，并借鑒已有的相關(guān)評價指標(biāo)，確定評價因子的具體測度指標(biāo)，最終構(gòu)建了一套“四層四維”的土地整理項目績效評價指標(biāo)體系（表1）。本文主要采用層次分析法(AHP)和特爾菲法（Delphi）確定指標(biāo)權(quán)重，計算結(jié)果如表1所示。

表1“流程邏輯”框架下的土地整理項目績效評價指標(biāo)體系及權(quán)重Tab.1 Performance assessment index system and weights of LCPs under the“processes logic”framework

2 物元評價模型及評價經(jīng)典域的確定

2.1 土地整理項目績效評價的物元模型

物元分析方法是中國學(xué)者蔡文于20世紀(jì)80年代提出的用于解決矛盾問題的技術(shù)方法，該方法已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境、水資源承載力、農(nóng)用地分級和土地生態(tài)水平等的綜合評價研究中[12-15]。根據(jù)物元分析方法構(gòu)建土地整理項目績效評價物元模型，基本步驟如下（具體見參考文獻［16］和［17］）：

（1）確定土地整理項目績效物元

土地整理項目績效N，土地整理項目績效特征c和特征量值v共同構(gòu)成土地整理項目績效物元。假設(shè)土地整理項目績效N有多個特征，它以n個特征c1，c2，…，cn和相應(yīng)的量值v1，v2，…，vn描述，則表示為：

式1中，R為n維土地整理項目績效物元，簡記R=（N，c，v）。

（2）確定土地整理項目績效的經(jīng)典域與節(jié)域物元矩陣

土地整理項目績效的經(jīng)典域物元矩陣可表示為：

式2中，R0j稱為經(jīng)典域物元；N0j表示所劃分土地整理項目績效的第j個評價等級（j=1，2，…，m）；ci表示第i個評價指標(biāo)；區(qū)間＜a0ji，b0ji＞為ci對應(yīng)評價等級j的量值范圍，即經(jīng)典域。

土地整理項目績效的節(jié)域物元矩陣表示為：

式3中，Rp稱為節(jié)域物元；vpi=＜api，bpi＞為節(jié)域物元關(guān)于特征ci的量值范圍，p表示土地整理項目績效評價等級的全體，顯然，這里有＜a0i，b0i＞＜api，bpi＞（i=1，2，…，n）。

（3）確定待評物元

把待評對象Nx的物元表示為Rx：

（4）確定關(guān)聯(lián)函數(shù)及關(guān)聯(lián)度

令有界區(qū)間X0=［a，b］的模定義為：

某一點X到區(qū)間X0=［a，b］的距離為：

則土地整理項目績效指標(biāo)關(guān)聯(lián)函數(shù)K（x）的定義為：

式 6 中，ρ（x，X0）表示點 X 與有限區(qū)間 X0=［a，b］的距離；ρ（x，Xp）表示點 X 與有限區(qū)間 X0=［ap，bp］的距離；x，X0、Xp分別表示待評土地整理項目績效物元的量值、經(jīng)典域物元的量值范圍和節(jié)域物元的量值范圍。

（5）計算綜合關(guān)聯(lián)度并確定評價等級

待評對象Nx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度Kj（Nx）為：

式7中，Kj（Nx）為待評對象Nx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度；Kj（xi）為待評對象Nx的第i個指標(biāo)關(guān)于等級j的單指標(biāo)關(guān)聯(lián)度（j=1，2，…，n）；ai為各評價指標(biāo)的權(quán)重。

若Kji=max［Kj（xi）］，（j=1，2，…，n），則待評對象第i指標(biāo)屬于土地整理項目績效標(biāo)準(zhǔn)等級j；若Kjx=max［Kj（Nx）］，（j=1，2，…，n），則待評對象 Nx屬于土地整理項目績效標(biāo)準(zhǔn)等級 j。

關(guān)聯(lián)度數(shù)值K（x）在實數(shù)軸上的大小表征了待評對象隸屬于土地整理項目績效某一標(biāo)準(zhǔn)級別的程度，物元模型的關(guān)聯(lián)度將邏輯值從模糊數(shù)學(xué)的［0，1］閉區(qū)間拓展到（-∞，+∞）實數(shù)軸后，比模糊數(shù)學(xué)的隸屬度所代表的內(nèi)涵更為豐富，能揭示更多的分異信息。當(dāng)K（x）≥1.0時，表示待評價對象超過標(biāo)準(zhǔn)等級水平，數(shù)值愈大，超標(biāo)準(zhǔn)程度愈大；當(dāng)0≤K（x）＜1時，表示待評價對象符合標(biāo)準(zhǔn)等級水平，數(shù)值愈大，愈接近標(biāo)準(zhǔn)等級上限；當(dāng)-1.0≤K（x）＜0時,表示待評價對象不符合標(biāo)準(zhǔn)等級水平，但具備轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)等級的條件，且值愈大，愈易轉(zhuǎn)化，也可近似判斷其符合標(biāo)準(zhǔn)等級；當(dāng)K（x）＜-1.0時，表示待評價對象不符合標(biāo)準(zhǔn)對象要求，且又不具備轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)等級的條件。

2.2 土地整理項目績效評價經(jīng)典域的確定

經(jīng)典域（評價等級的取值區(qū)間）的確定是物元評價的基礎(chǔ)。本研究依據(jù)土地整理項目績效的可拓性，將其劃分為4個等級，即N01→N04，定性描述為：優(yōu)秀→良好→一般→較差。由于中國土地整理項目績效評價尚未開展，評價標(biāo)準(zhǔn)沒有確立，因此，本研究選擇研究所在區(qū)域內(nèi)的20個項目指標(biāo)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并且結(jié)合專家意見確定評價經(jīng)典域，其中部分指標(biāo)的等級取值區(qū)間參考已有研究，具體取值區(qū)間見表2。

3 實證研究

3.1 項目區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

浙江省杭州市余杭鎮(zhèn)北片土地整理項目是2003年度國家投資的重點項目，2008年4月29日通過省國土部門竣工驗收。該項目位于余杭區(qū)的西南部，范圍涵蓋10個行政村，建設(shè)規(guī)模為1461.33 hm2，實際累計投入資金約2694.01萬元。項目區(qū)屬亞熱帶溫潤農(nóng)業(yè)氣候區(qū)，年平均氣溫15.8℃，平均降雨量為1150—1550 mm。整個項目區(qū)土地肥沃，光、熱、水條件好，適宜多種農(nóng)作物生長，是余杭區(qū)主要的產(chǎn)糧區(qū)。

本文評價指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來源于杭州市余杭鎮(zhèn)北片土地整理項目竣工驗收資料，其中指標(biāo)x3—x4、x7—x12和x13—x15這11個指標(biāo)數(shù)據(jù)來自《項目竣工報告》，x1、x2來自《項目財務(wù)決算與審計報告》，x6來自《項目工程監(jiān)理總結(jié)報告》，x3、x5、x14在《項目竣工報告》等材料基礎(chǔ)上由專家給出。

3.2 評價結(jié)果及分析

將評價指標(biāo)數(shù)據(jù)組成的待評物元①待評物元即項目績效指標(biāo)及指標(biāo)景值，由于篇幅有限，這里省略。代入計量模型，即可得出指標(biāo)關(guān)聯(lián)度、綜合關(guān)聯(lián)度的運算結(jié)果（表3）。

表3中Kj（xi）（i=1，2，…15）即第i個指標(biāo)對應(yīng)各評價等級的關(guān)聯(lián)度。以指標(biāo)單位面積投資額（x1）為例，可知，其對應(yīng)4個評價等級的關(guān)聯(lián)系數(shù)分別為K1（x1）=0.0313、K2（x1）=-0.0156、K3（x1）=-0.0656、K4（x1）=-0.0771，因此可以判定該指標(biāo)屬于級別N01，即“優(yōu)秀”。同樣的道理，可以得到其他指標(biāo)評價結(jié)果。

Kj（I）是指多指標(biāo)加權(quán)求和的綜合等級關(guān)聯(lián)系數(shù)，K1（I）=0.0273、K2（I）=-0.1383、K3（I）=-0.7274、K4（I）=-0.8809?？梢耘卸ㄔ撏恋卣眄椖靠冃н_到等級N01水平，即為“優(yōu)秀”。這一評價結(jié)果與實際情況基本相符，該項目被評為“浙江省2009年度土地開發(fā)整理十佳示范項目”。

雖然項目綜合績效達到了“優(yōu)秀”水平，但K1（I）=0.0273說明該項目等級關(guān)聯(lián)度還比較弱，剛好達到“優(yōu)秀”等級的“門檻線”，究其原因主要是由某些指標(biāo)還沒有達到“優(yōu)秀”水平所導(dǎo)致。

從單個指標(biāo)績效評價結(jié)果來看，杭州市余杭鎮(zhèn)北片土地整理項目績效指標(biāo)中有10個指標(biāo)績效水平達到“優(yōu)秀”，分別是單位面積投資額（x1）、預(yù)算執(zhí)行偏差率（x2）、按期竣工率（x4）、公眾參與度（x5）、工程質(zhì)量優(yōu)良率（x6）、機耕面積增加率（x8）、灌溉面積增加率（x9）、田間路網(wǎng)密度（x10）、公眾滿意率（x13）和植被覆蓋率（x15）；4 個指標(biāo)達到“良好”，分別是管理規(guī)章健全度（x3）、耕地面積增加率（x7）、糧食產(chǎn)能提高量（x12）、景觀改善度（x14）。此外，農(nóng)地年收入增加量（x11）指標(biāo)只達到“一般”水平。單指標(biāo)評價結(jié)果表明“農(nóng)地年收入增加量”指標(biāo)成為阻礙該項目績效等級關(guān)聯(lián)度提高的主要因素。

表2 土地整理項目績效指標(biāo)經(jīng)典域的取值區(qū)間Tab.2 Valuing range on the classic field of the performance indices of LCPs

表3 杭州市余杭鎮(zhèn)北片土地整理項目績效水平的測度及評價結(jié)果Tab.3 Calculation and assessment results of performance level of LCPs in the north part of Yuhang Town of Hangzhou City

4 結(jié)論與討論

（1）績效不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量。已有土地整理項目效益評價只注重對項目實施結(jié)果的評價，對“績效”概念的理解過于狹隘和片面。土地整理項目績效應(yīng)該是項目的結(jié)果績效和行為績效的綜合，明確界定績效概念并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建評價指標(biāo)體系有利于保障土地整理項目績效評價的全面性、科學(xué)性。（2）實證結(jié)果顯示，杭州市余杭鎮(zhèn)北片土地整理項目績效水平為“優(yōu)秀”，評價結(jié)果與實際情況基本相符。雖然如此，K1（I）表明該項目績效等級關(guān)聯(lián)度比較弱，“農(nóng)地年收入增加量”指標(biāo)成為阻礙該項目績效等級關(guān)聯(lián)度提高的主要因素，因此，該項目區(qū)應(yīng)該在現(xiàn)有的項目平臺上，通過進一步實施農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等手段來提高農(nóng)地年收入，繼續(xù)增強該項目在“優(yōu)秀”績效等級的關(guān)聯(lián)度。（3）研究結(jié)果表明，物元評價法適合用于土地整理項目績效評價。不僅如此，其單指標(biāo)評價信息可以揭示出土地整理項目存在的績效問題，有利于促進土地整理項目績效的進一步提升和改善。

由于中國土地整理事業(yè)發(fā)展尚不完善，土地整理項目績效評價工作尚未開展，可資借鑒的研究成果以及相關(guān)數(shù)據(jù)資料都非常有限，因此，本文的績效評價指標(biāo)選擇和評價等級標(biāo)準(zhǔn)確定都是探討性的，還有待進一步檢驗和深入研究。

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Performance Evaluation of Land Consolidation Projects Based on the Matter-Element Method Under“Process Logic”Framework

LUO Wen-bin1,WU Ci-fang2,YANG Jian2
（1.Department of Land Management,College of Public Administration,Zhejiang University,Hangzhou 310029,China；2.Land Consolidation and Rehabilitation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper are firstly to compensate for the defects in the defined concept of“performance”and the used methods in the efficiency assessment of land consolidation projects（LCPs）,secondly to define the connotation of performances of LCPs,and thirdly to establish performance assessment index system for LCPs with an empirical study.Methods of matter-element analysis,analytic hierarchy process（AHP）and empirical approach are employed.The results indicate that:（1）the performances of LCPs should combine the“result performance”with the“behavior performance”.Basing on the combination,the performance assessment index system of LCPs can be then established under the“process logic”framework;（2）according to the results of empirical assessment,the performance level of LCP in the north part of Yuhang Town in Hangzhou City,is ranked as“outstanding”,which is basically in accordance with the reality.However,the indicators ofK1（I）,which equal to 0.0273,indicates that the coefficient of the correlation of the assessed rank is relatively weaker,which means that the performance of the LCP project is just abovethe threshold of"outstanding"level.It is concluded that scientific definition of"performance"is conducive to enhance the comprehensiveness and scientificity of the performance assessment of LCPs.The matter-element model is suitable for the performance assessment of LCPs because more specific problems existing in LCPs can be discovered from the single index assessment information,and it is helpful to accelerate the improvement and upgrade of the performances of LCPs.Basing on current project-platform,several methods should be implemented in the empirically studied area may implement some methods,such as farmland management in larger scale and readjustment of agricultural structures,in order to increase the annual income from farmland,which is good for the continually remaining and even enhancing of the correlation of the LCPs with the“outstanding”level.

land consolidation;land consolidation projects（LCPs）;performance assessment;matter-element model

F301.2

A

1001-8158（2010）04-0055-07

2010-02-03

2010-03-14

國家科技支撐計劃課題資助（2006BAJ11B03）。

羅文斌（1982-），男，湖南衡南人，博士研究生。主要研究方向為土地資源管理、土地整理評價與城市生態(tài)。E-mail:luojie82610@126.com