編者按：《國(guó)防動(dòng)員法》剛剛頒布，其中單列一章對(duì)國(guó)防動(dòng)員中民用資源的征用與補(bǔ)償問(wèn)題作了較為全面的規(guī)定，而且首次在法律文本中專門對(duì)民用資源免于征用的范圍作了規(guī)定，這些內(nèi)容對(duì)于一直以來(lái)存在較多爭(zhēng)議和模糊區(qū)域的民用資源征用問(wèn)題是一個(gè)重要補(bǔ)充，本刊在此謹(jǐn)借此文讓軍事愛好者對(duì)民用資源征用法律制度有一較為全面的認(rèn)識(shí)。

民用資源征用是指國(guó)家機(jī)關(guān)或組織為實(shí)現(xiàn)一定的國(guó)防利益，依照法律規(guī)定的條件和程序，強(qiáng)制取得公民或其他組織財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或個(gè)人勞務(wù)的國(guó)防行為。其原理在于借助法制手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家緊急處置權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)等權(quán)利之間在特殊國(guó)防需求下的配置與平衡。國(guó)家機(jī)關(guān)或組織可以而且只能為了國(guó)防利益必需的相關(guān)事項(xiàng)對(duì)民用資源進(jìn)行征用，即國(guó)家只能在軍事斗爭(zhēng)等軍事利益必需的前提下進(jìn)行征用，如果國(guó)家可以采取其他方法(如滿足一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行政征用)配置社會(huì)資源，則不得采用該征用手段。

一、民用資源征用的強(qiáng)制性

民用資源的征用屬于國(guó)家的一種單方行為，是不以征用義務(wù)人的同意為前提的。因?yàn)槊裼觅Y源的征用權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的特定形態(tài)，這種公共權(quán)力必須以征用國(guó)家稀缺資源為手段來(lái)滿足國(guó)防利益的特別需求，由此，必須強(qiáng)制排除因個(gè)人任性而妨礙國(guó)防利益實(shí)現(xiàn)的行為。也就是說(shuō)，強(qiáng)制性必然成為民用資源征用的根本屬性，此強(qiáng)制屬性根源于完成各項(xiàng)軍事任務(wù)和保障現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的需要?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)具有復(fù)雜多樣、預(yù)警時(shí)間短等顯著特點(diǎn)，這些特點(diǎn)直接催生了民用資源征用的強(qiáng)制性特征。而民用資源征用的這種強(qiáng)制性更明確體現(xiàn)為：如果征用遇到阻礙，國(guó)家有權(quán)行使直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，直接迫使義務(wù)人履行義務(wù)，一般會(huì)合棄其他間接強(qiáng)制執(zhí)行措施的運(yùn)用，如通過(guò)罰款等間接強(qiáng)制等措施達(dá)到義務(wù)人執(zhí)行征用決定的目的。如《國(guó)防動(dòng)員法》規(guī)定，公民或企事業(yè)單位有拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對(duì)被征用的民用資源進(jìn)行改造的情況，由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期改正；逾期不改的，強(qiáng)制其履行義務(wù)。

二、民用資源征用的合法性和合理性

民用資源的征用直接關(guān)系到國(guó)家國(guó)防利益的實(shí)現(xiàn)，所以國(guó)家必須通過(guò)立法手段預(yù)先設(shè)置系統(tǒng)、有效、科學(xué)的征用規(guī)范，國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施，這樣才能保障有力。同時(shí)，民用資源征用行為主要調(diào)整的是國(guó)家公權(quán)力與私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等私權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)代人權(quán)理論和法治思想，基礎(chǔ)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的根基，是受憲法保護(hù)的基本權(quán)利。作為基礎(chǔ)性人權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果受到任意侵害，是不符合現(xiàn)代法治思想和人權(quán)理念的。因此，民用資源征用必須依法進(jìn)行，這樣才能在保障國(guó)防利益的同時(shí)，兼顧私人主體的合法權(quán)益。也就是民用資源征用必須遵循合法性原則：民用資源征用主體和職權(quán)必須由憲法、法律設(shè)定并依法授予；民用資源征用行為要符合法律規(guī)定，民用資源征用必須遵循法定程序，違反征用法律規(guī)范的組織和個(gè)人依法追究法律責(zé)任。

另外，民用資源征用在依法實(shí)施的前提下，還必須保證在實(shí)現(xiàn)特定國(guó)防需要的前提下，符合合理性要求，即軍事征用的手段和預(yù)期軍事目的及結(jié)果要相稱，不能任意征用，如不得“小題大做”和“大題小做”等。也就是，民用資源征用必須盡量兼顧公益與私益，避免義務(wù)人不必要的損失。例如《國(guó)防動(dòng)員法》規(guī)定，下列民用資源免予征用：個(gè)人和家庭生活必需的物品和居住場(chǎng)所，托兒所、幼兒園和孤兒院、養(yǎng)老院、殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)、救助站等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，保障兒童、老人、殘疾人和救助對(duì)象生活必需的物品和居住場(chǎng)所；法律、行政法規(guī)規(guī)定免予征用的其他民用資源。此即是民用資源征用合理性要求的一個(gè)體現(xiàn)。

三、民用資源征用的補(bǔ)償性

民用資源征用是對(duì)社會(huì)資源的特殊支配與使用，被征用的財(cái)產(chǎn)是義務(wù)人的合法財(cái)產(chǎn)，如征用對(duì)義務(wù)人的合法權(quán)益造成損害的，理應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償。在推行憲政與民主的社會(huì)，崇尚“公平負(fù)擔(dān)、人人平等”原則，當(dāng)國(guó)家犧牲特定人的合法權(quán)益以滿足全體社會(huì)成員的利益需求時(shí)，就必須對(duì)受損害的特定成員給以公平合理的補(bǔ)償，以體現(xiàn)公平、正義原則。事實(shí)上，無(wú)論是理論上，還是法律規(guī)定，對(duì)被征用者進(jìn)行合理補(bǔ)償，已經(jīng)成為包括我國(guó)在內(nèi)的國(guó)際公認(rèn)的征用原則。這不僅是憲法精神的體現(xiàn)，也有著明確的法律依據(jù)，包括《國(guó)防法》、《國(guó)防動(dòng)員法》、《戒嚴(yán)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)防交通條例》等法律文件都對(duì)民用資源征用的補(bǔ)償作出了明確規(guī)定，尤其是《國(guó)防動(dòng)員法》專列“民用資源征用與補(bǔ)償”一章對(duì)國(guó)防動(dòng)員民用資源征用的補(bǔ)償問(wèn)題作了較為詳細(xì)的規(guī)定，彌補(bǔ)了一直以來(lái)民用資源征用補(bǔ)償相關(guān)問(wèn)題模糊不清的不足?！秶?guó)防動(dòng)員法》規(guī)定：被征用的民用資源使用完畢，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織返還；經(jīng)過(guò)改造的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原使用功能后返還；不能修復(fù)或者滅失的，以及因征用造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。

四、民用資源征用的程序性

民用資源征用程序是指民用資源征用行為必須遵循法定的方法、步驟和時(shí)限等形式。根據(jù)適用情況的不同，民用資源征用程序可以分為一般民用資源征用程序和簡(jiǎn)易民用資源征用程序。一般民用資源征用程序是在所需征用物資較多、征用范圍較大且涉及面較廣，必須通過(guò)必要的準(zhǔn)備才能夠取得征用物，而且資源使用時(shí)間并非極其緊迫的情況下所采取的征用程序。一般民用資源征用程序主要包括四個(gè)子程序，分別是：民用資源征用申請(qǐng)程序、民用資源征用審批程序、民用資源征用執(zhí)行程序和民用資源征用補(bǔ)償程序。這四個(gè)子程序的合法、有效性是一般民用資源征用程序合法、有效的必備要素，四者缺一不可。一般民用資源征用程序的四個(gè)子程序中的法定主體應(yīng)當(dāng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)遵循各自的步驟、方法、方式和時(shí)限要求執(zhí)法。簡(jiǎn)易民用資源征用程序又可稱為臨時(shí)民用資源征用程序，是在時(shí)間非常緊迫的情況下，采取的高效、簡(jiǎn)潔的民用資源征用程序。在特別緊急情況下，采取一般征用程序已經(jīng)無(wú)法滿足征用需要，所以，征用程序的申請(qǐng)和審批兩個(gè)環(huán)節(jié)可以依法省略，只剩下決定和執(zhí)行兩個(gè)關(guān)鍵步驟。如戒嚴(yán)法規(guī)定：根據(jù)執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的需要，戒嚴(yán)地區(qū)的縣級(jí)以上人民政府可以臨時(shí)征用國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人的房屋、場(chǎng)所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等。對(duì)于簡(jiǎn)易民用資源征用程序，法律規(guī)定較為概括，賦予特定主體的裁量權(quán)空間較大，這也是軍事需求特殊效率性的直接體現(xiàn)。綜上，一般民用資源征用程序是民用資源征用程序的常態(tài)程序；簡(jiǎn)易民用資源征用程序是一般民用資源征用程序的必要補(bǔ)充，是民用資源征用程序的特殊形態(tài)。一般情況下，只要是可以通過(guò)一般程序來(lái)完成的，不允許通過(guò)臨時(shí)程序征用，這樣才能最大限度地實(shí)現(xiàn)軍事利益并兼顧征用義務(wù)人的合法權(quán)益。

五、民用資源的征用是公民和組織的法定義務(wù)

民用資源的征用是公民和組織的法定義務(wù)，如果公民或組織一旦被確定為民用資源征用義務(wù)人，其必須依法全面履行，否則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，輕者給與行政處罰，重者必須承擔(dān)刑事責(zé)任。這是有著明確的法律依據(jù)的，如《憲法》規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！秶?guó)防法》規(guī)定：“保衛(wèi)祖國(guó)、抵抗侵略是中華人民共和國(guó)每一個(gè)公民的神圣職責(zé)。中華人民共和國(guó)公民應(yīng)當(dāng)依法履行國(guó)防義務(wù)?！秶?guó)防動(dòng)員法》規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

六、民用資源征用制度還須完善

民用資源征用主體及其權(quán)責(zé)還不夠清晰。根據(jù)《國(guó)防動(dòng)員法》的規(guī)定，民用資源征用可以由軍事機(jī)關(guān)或軍事組織申請(qǐng)，由地方政府審批。這里，地方政府究竟有沒有否決權(quán)?還是只要申請(qǐng)，就必須批準(zhǔn)?判斷是否需要民用資源征用的權(quán)力主體主要是政府還是軍隊(duì)?兩者是否有主有輔?立法并未十分明確。筆者認(rèn)為，以上這些問(wèn)題應(yīng)該區(qū)分平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)，分別作出不同規(guī)定。平時(shí)，應(yīng)先由軍隊(duì)提出征用要求，縣級(jí)以上政府作為征用決定和執(zhí)行主體；戰(zhàn)時(shí)則允許軍隊(duì)團(tuán)以上軍事機(jī)關(guān)在緊急情況下作為征用決策主體和執(zhí)行主體。以政府為常態(tài)下的民用資源征用主體，便于補(bǔ)償執(zhí)行，也可有效消解因強(qiáng)制力而產(chǎn)生的軍隊(duì)與征用相關(guān)人間的緊張關(guān)系。另外，關(guān)于國(guó)防動(dòng)員義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行主體在本法當(dāng)中，規(guī)定也不甚明確和科學(xué)。國(guó)防動(dòng)員法中，第六十八條規(guī)定，公民有下列違反國(guó)防法法定義務(wù)行為之一的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期改正；逾期不改的，強(qiáng)制其履行義務(wù)。這里的“強(qiáng)制其履行義務(wù)”的權(quán)力主體應(yīng)該理解成是“縣級(jí)以上人民政府”嗎?是否也應(yīng)該立法設(shè)定在特殊緊急情況下賦予軍事機(jī)關(guān)以直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?

民用資源征用法律救濟(jì)途徑的缺失。按照現(xiàn)有法律規(guī)定和法學(xué)理論，民用資源征用是以國(guó)家整體名義作出的，其行為具有高度的軍事性、政治性，屬于國(guó)家行為，因而具有不可訴性，民用資源征用的義務(wù)人不能因此而提起行政訴訟。這一原理就民用資源征用決定和執(zhí)行行為而言似乎比較合理，因?yàn)楫吘龟P(guān)系到國(guó)防利益。但就其后續(xù)的補(bǔ)償問(wèn)題來(lái)說(shuō)是否也應(yīng)該一律拒之于訴訟等救濟(jì)大門之外呢?似乎沒有任何道理。筆者認(rèn)為，民用資源征用補(bǔ)償爭(zhēng)議應(yīng)該納入到行政復(fù)議和行政訴訟的范圍中來(lái)，在實(shí)現(xiàn)對(duì)民用資源行政相對(duì)人權(quán)利保障的同時(shí)，彰顯社會(huì)之公平和正義。