梁國健

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

1 信息社會的概念

20世紀(jì)90年代以來，現(xiàn)代信息技術(shù)、通信技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各領(lǐng)域的普遍應(yīng)用，標(biāo)志著我們已經(jīng)進(jìn)入了一個新的時代——信息社會。信息社會是圍繞著知識組織起來的，其目的在于進(jìn)行社會管理和指導(dǎo)革新；這反過來又產(chǎn)生新的社會關(guān)系和新的結(jié)構(gòu)。[1]信息社會將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。它將對政府管理的理念、政府治理的結(jié)構(gòu)、政府工作流程、政府政策和政策制定都發(fā)生了較大的沖擊。政府通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)對外界提供服務(wù)和信息已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在這一趨勢過程中，網(wǎng)絡(luò)時代在為政府管理帶來前所未有的機(jī)遇的同時，也相應(yīng)地帶來許多挑戰(zhàn)和問題。各國政府，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都在作出相應(yīng)的對策來應(yīng)對信息時代。

最早提出“信息社會”概念的是日本未來學(xué)學(xué)者。從20世紀(jì)七、八十年代開始，西方學(xué)者針對新技術(shù)革命浪潮的到來，對未來社會的發(fā)展提出了各種各樣的預(yù)測。阿爾溫·托夫勒認(rèn)為社會的發(fā)展將會出現(xiàn)“超工業(yè)社會”，丹尼爾·貝爾稱之為“后工業(yè)社會”，奈斯比特稱作“信息社會”，布熱津斯基稱作“技術(shù)電子社會”等等，到80年代末趨于稱作“信息社會”。而1999年版《辭?！分卸x的“信息社會”，將其納入“后工業(yè)社會”中。本文認(rèn)為，所謂“信息社會”，就是以計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)而形成的新的生產(chǎn)方式和社會關(guān)系模式。

2 信息社會的特征

以計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的信息社會，其不同于傳統(tǒng)的工業(yè)社會主要表現(xiàn)為：

第一，信息技術(shù)提供了政治主體多元化和個人參與的現(xiàn)實可能性，成為現(xiàn)代公民社會崛起的低成本物質(zhì)平臺。信息技術(shù)提供了個人參與社會政治生活的現(xiàn)實條件。在傳統(tǒng)平面媒體盛行的時代，個人信息的傳播依賴于高投入的平臺和掌握描述事物狀態(tài)的文字轉(zhuǎn)換技巧的人。長久以來，掌握文字也就掌握了說明真相的權(quán)利，解釋真相成為文化人的特權(quán)；傳播信息成為資本和權(quán)力的特權(quán)?，F(xiàn)在，信息技術(shù)的低成本，徹底摧毀了傳統(tǒng)媒體的壟斷，在歷史上第一次提供了公民個人參與政治和社會事務(wù)，直接表達(dá)個人意愿的可能性。

第二，出現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)扁平化的傾向。已經(jīng)有學(xué)者指出商務(wù)活動中出現(xiàn)了扁平化的傾向。[2]然而，扁平化傾向在社會生活和政治生活中也開始出現(xiàn)，其突出的表現(xiàn)就是某些社會組織和個人不再依賴金字塔式的組織機(jī)構(gòu)，通過直接訴諸社會輿論或者組織基本成員，推動個人、組織意志的貫徹。

第三，信息的公開、透明和第一時間披露成為對政府越來越嚴(yán)格的要求。政府的公信力與信息透明度、信息披露及時性的聯(lián)系越來越密切。在信息披露的透明度方面，必須符合國際標(biāo)準(zhǔn)，不符合國際標(biāo)準(zhǔn)的政府行為，勢必遭到各方面的質(zhì)疑，甚至可能被指為故意隱瞞真相。

第四，權(quán)威性不斷被審視，政治權(quán)威的絕對優(yōu)勢被相對優(yōu)勢所取代，技術(shù)權(quán)威的地位上升。由于政府對信息的壟斷逐步喪失，技術(shù)專家的意見越來越容易獲得，政府和官僚的政治權(quán)威弱化，技術(shù)專家權(quán)威上升，但任何權(quán)威均須經(jīng)過多元審視。在關(guān)鍵時刻，政府和各相對人的主張都會受到嚴(yán)格的多角度、全方位的審視。由于政府仍然控制著主要的社會資源，特別是控制著關(guān)鍵的、有時是唯一的情報資源，它的特權(quán)地位使其受到特別的關(guān)注，因此必然受到更加嚴(yán)格的審視和檢驗，如果沒有認(rèn)真的準(zhǔn)備和全面的應(yīng)對之策，稍有不慎就更容易受到傷害和削弱。

3 信息社會政府治理的對策

政府治理的定義很多，本文采用世界銀行學(xué)院全球治理局長丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）的定義：政府治理是為了公共利益通過正式或非正式的傳統(tǒng)和制度來行使權(quán)力。其主要內(nèi)容有：選舉、監(jiān)督和替換政府；制定和實施穩(wěn)健的政策和提供公共服務(wù)的能力；公眾的敬重和政府治理經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系的機(jī)構(gòu)。[3]政府治理并非是政府單方面行使權(quán)力的過程，而是政府、社會、民眾、市場相互協(xié)力的過程。

信息化時代的政府最重要的內(nèi)涵有兩點(diǎn)：一是運(yùn)用信息及通信技術(shù)打破政府的界限，使得人們可以從多種渠道取用政府的信息和獲得政府的服務(wù)，而不是采用傳統(tǒng)的需要經(jīng)過層層關(guān)卡進(jìn)行書面審核的作業(yè)方式。二是政府相互之間和政府與社會之間通過各種電子化渠道進(jìn)行相互溝通，政府可以根據(jù)管理對象的需求、管理對象可以使用的形式、管理對象要求的時間和地點(diǎn)，向管理對象提供各種不同的服務(wù)選擇。[4]信息社會下的政府治理對策包括：

3.1 提升政府信息資源管理水平，構(gòu)建電子政務(wù)

傳統(tǒng)的信息單通道流動管理方式極容易導(dǎo)致信息失真、信息傳輸時效性差、信息超載以及小道消息泛濫等現(xiàn)象。構(gòu)建電子政務(wù)，政務(wù)信息的傳輸渠道將由單通道向混合型轉(zhuǎn)變，信息流動不再受限于行政隸屬關(guān)系的官方單一渠道，而是通過政務(wù)信息系統(tǒng)、政府信息庫、新聞媒介、民間信息機(jī)構(gòu)、相關(guān)社團(tuán)以及互聯(lián)網(wǎng)共同傳輸。這樣，信息結(jié)構(gòu)與等級結(jié)構(gòu)脫鉤，傳播速度更快，準(zhǔn)確性更高；組織與外界的信息交流更加開放互動，信息資源得到更好的利用；打破信息割據(jù)，信息的完整性和可靠性大大提高。

此外，在提升政府信息管理水平上，政府也將面臨信息安全的挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)絡(luò)自由性、互動性、虛幻性的特點(diǎn)，不法之徒可以利用網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行犯罪。政府網(wǎng)絡(luò)是一個龐大的網(wǎng)絡(luò)，由于使用人員眾多，技術(shù)水平和安全意識又千差萬別，安全漏洞很多，而且隨著高薪科技的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全隱患將日益增多。由于“電子政府”只認(rèn)數(shù)據(jù)不認(rèn)人，如果安全得不到保障，電腦罪犯就可能通過修改程序和規(guī)則在網(wǎng)上竊取到政府的部分權(quán)力，進(jìn)行政治和刑事犯罪活動，給國家?guī)碇卮蟮膿p害。雖然自1996年以來，我國政府已經(jīng)頒布和實施了一系列有關(guān)計算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)的法規(guī)和條例，如《中國公用計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等，但在已頒布實施的一些法律法規(guī)中，有一些條文已經(jīng)滯后，一些關(guān)于網(wǎng)絡(luò)行為的認(rèn)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。因此應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)立法的步伐，建立較為完善的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)，對網(wǎng)絡(luò)資源的管理，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容信息服務(wù)，電子商務(wù)，政府、組織和個人在網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)利及義務(wù)等作出規(guī)定，實施網(wǎng)絡(luò)法制，依法打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和利用互聯(lián)網(wǎng)從事非法活動者，維護(hù)正常的網(wǎng)絡(luò)秩序。

3.2 重建政府組織體系

扁平化是未來政府組織結(jié)構(gòu)變革的趨勢。傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)，權(quán)力集中在等級體系的上層，信息從一個層級向另一個層級，從一個部門向另一個部門有序地傳遞。這種等級鏈嚴(yán)格地規(guī)定著組織中人員和職能的關(guān)系，其特征是辦公體制等級化、工作任務(wù)專業(yè)化、工作程序系統(tǒng)化、人際關(guān)系非人格化、運(yùn)作資源內(nèi)部化。[5]信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用，打破了傳統(tǒng)官僚制的范式。加里斯·摩根認(rèn)為，信息技術(shù)的應(yīng)用足以改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，改變組織的產(chǎn)品與服務(wù)的性質(zhì)和生命周期。技術(shù)將我們帶入一個新時代，將出現(xiàn)完全新型的組織和新管理能力。[6]信息時代下，政府辦公電子化，實現(xiàn)電子政務(wù)，收集、處理、傳遞、溝通信息將更快捷、更經(jīng)濟(jì)，政府整體行政效率將大幅度提升。

信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅突破了信息傳遞和處理的瓶頸，而且使組織中每一成員都可能成為信息網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點(diǎn)，組織內(nèi)部信息為每個成員平等享有，成員間的信息交流不再需要通過等級制度的安排，越來越多的問題在較低的層級就可以得到解決，以上傳下達(dá)為主要工作內(nèi)容的中間管理層可以大大精簡。于是，管理的幅度增大了，管理的層級減少了，政府組織結(jié)構(gòu)由金字塔式逐漸向扁平化發(fā)展，政府組織的規(guī)模也將逐漸縮小。正如約翰·奈斯比特所說：“計算機(jī)將摧毀政治領(lǐng)域的金字塔?！薄拔覀兘⒌燃壣瓏?yán)的金字塔式的管理系統(tǒng)，是因為我們需要掌握下屬的去向以及他們完成任務(wù)的情況。而有了計算機(jī)幫助，我們可以采用平行聯(lián)系的方法重新設(shè)計我們的組織結(jié)構(gòu)?！盵7]不過，對扁平化組織的期待不能盲目樂觀。從當(dāng)前的運(yùn)行情況看，層級制仍舊是最穩(wěn)定、最有效率的組織形式之一。信息技術(shù)的應(yīng)用雖然必將帶來政府組織中間管理層減少、層級的降低，但絕不是無限度的。希望整個政府組織平面化是不現(xiàn)實的，而且也會帶來各種各樣的問題。

3.3 改進(jìn)行政決策方式

傳統(tǒng)決策中，信息不全、信息失真是造成決策失誤的主要原因。信息社會下電子政務(wù)的應(yīng)用，為政府全面準(zhǔn)確地獲取信息、了解公眾需求、指導(dǎo)決策提供了根本保障。首先，通過先進(jìn)的信息技術(shù)手段，規(guī)范了信息的采集和處理，政府獲得與決策相關(guān)的有效信息的能力得到提高；其次，公眾可以通過電子郵件、電子論壇和電子投訴系統(tǒng)等方式向政府反映問題，使政府決策能夠更加充分地反映民意；再次，由計算機(jī)技術(shù)決定的通信速度將對決策系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。過去很多管理者都會拖延決策，留出機(jī)動時間和回旋的空間，然而隨著電子通信速度的加快，以及信息技術(shù)在監(jiān)督記錄方面的強(qiáng)大功能，任何拖延都很容易被識破。在新技術(shù)的壓力下，管理者將被迫加快工作和決策速度。許多關(guān)鍵性的決策必須“即時”、“在線”做出。

3.4 再造政府業(yè)務(wù)流程

隨著后工業(yè)社會和信息社會到來，依據(jù)亞當(dāng)·斯密提出的“勞動分工原理”，泰勒提出的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn) 化、程序化等問題，法約爾提出的“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”的組織管理流程，韋伯提出的科層制行政組織模型而建立的政府傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程管理模式日益顯露出其弊端。隨著信息社會的到來，政府業(yè)務(wù)流程再造成為解決上述問題的首選方案。政府業(yè)務(wù)流程的再造可以分為三個環(huán)節(jié)，即精簡、重建和改進(jìn)。精簡，是從組織的目標(biāo)重新出發(fā)，從根本上對每一項流程的價值進(jìn)行重新思考，去除那些僵化、脫節(jié)、沖突的流程，使業(yè)務(wù)流程得到簡化。重建，即在顧客、競爭、變化原則指導(dǎo)下，根據(jù)新的業(yè)務(wù)要求，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段對業(yè)務(wù)流程重新設(shè)計，以提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率；重建要求對工作流程進(jìn)行徹底的重新設(shè)計，它與精簡不同，不是由于績效的提高而帶動的，而是為了獲得績效上質(zhì)的飛躍。改進(jìn)，就是在新流程運(yùn)轉(zhuǎn)中，根據(jù)變化的情況，逐步完善流程的設(shè)計，使其更加合理化和高效化。

3.5 優(yōu)化政府人才結(jié)構(gòu)

電子政務(wù)的出現(xiàn)，使公務(wù)員的行政能力得到了提升。然而，電子政務(wù)對公務(wù)員的素質(zhì)也提出了更高的要求。第一，要求公務(wù)員從事務(wù)操作型向知識智能型轉(zhuǎn)變。以往絕大多數(shù)公務(wù)員并不參與決策，只是負(fù)責(zé)執(zhí)行既定的政策，多屬事務(wù)型而非研究型，越到基層這一傾向越明顯。信息技術(shù)在政府中的滲透與運(yùn)用，將公務(wù)員從事務(wù)性工作中解放出來。第二，要求公務(wù)員提高政治鑒別力和抵御腐朽思想侵蝕能力。由于網(wǎng)絡(luò)自身的缺陷給政府管理帶來了許多問題，網(wǎng)上充斥著各種各樣的信息，這對公務(wù)員的道德修養(yǎng)和政治水平提出了更高的要求。第三，要求公務(wù)員提高信息能力，包括信息的識別能力、采集能力、加工能力、應(yīng)用能力和發(fā)布能力。信息能力是提高工作效率和工作質(zhì)量的一個決定性因素，也是信息時代衡量公務(wù)員能力的重要標(biāo)志之一。第四，要求公務(wù)員增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力。信息時代知識更新速度極快，要求行政人員不斷更新知識，改善知識結(jié)構(gòu)，增加知識存量。只有樹立終身學(xué)習(xí)的觀念，不斷提高綜合應(yīng)用能力，才能更好地適應(yīng)新的行政環(huán)境。

[1]丹尼斯·貝爾.后工業(yè)社會的來臨[M].北京：商務(wù)印書館，1984.

[2][美]托馬斯·弗里德曼，何帆等譯.世界是平的（第二版）[M].長沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2006.

[3]丹尼爾·考夫曼.政府治理的十字路口[DB/OL].http：//www.snweb.com/gb/market_daily，2003-08-30.

[4]吳愛明，董曉宇.信息社會政府管理方式的六大變化[J].中國行政管理，2003，（4）：31-34.

[5]藍(lán)志勇.行政官僚與現(xiàn)代社會[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

[6]加里斯·摩根．駕馭變革的浪潮：開發(fā)動蕩時代的管理潛能[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[7]趙暉·電子政府——廉潔、高效與民主相統(tǒng)一的政府組織形態(tài)[J].行政與法，2000，（2）.