張顯偉

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧 530006)

行政審判權(quán)基本屬性探析＊

張顯偉

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧 530006)

作為權(quán)力的行政審判權(quán)應(yīng)具有控制性、行動(dòng)性和受制約性;作為司法權(quán)的行政審判權(quán)應(yīng)具有中立性;作為裁斷行政糾紛的行政審判權(quán)應(yīng)具有有限性和社會(huì)本位性。

行政審判權(quán);權(quán)力;司法權(quán);行政糾紛

行政審判權(quán)的基本屬性所要回答的是行政審判權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中區(qū)別于其他權(quán)力的特殊本質(zhì)和特有屬性的問(wèn)題。行政審判權(quán)的基本屬性不僅決定著行政審判權(quán)的靜態(tài)特點(diǎn)和功能,是科學(xué)配置行政審判權(quán)的根據(jù),而且決定著行政審判權(quán)的動(dòng)態(tài)運(yùn)作,是充分發(fā)揮行政審判權(quán)功能作用的出發(fā)點(diǎn)。因此,對(duì)行政審判權(quán)基本屬性的正確認(rèn)識(shí),無(wú)論是在立法層面,還是在司法實(shí)務(wù)層面,抑或在理論研究層面,都具有特別重要的意義。

一、作為權(quán)力的行政審判權(quán)

行政審判權(quán),是指由法定的國(guó)家機(jī)關(guān) (在我國(guó)特指人民法院)站在中立的立場(chǎng),根據(jù)訴訟當(dāng)事人的請(qǐng)求并在雙方當(dāng)事人的參加下,依照訴訟程序?qū)徖怼⒉门行姓m紛的權(quán)力。①宋爐安:《論行政審判權(quán)》,載羅豪才主編《行政法論叢》(第一卷),法律出版社 1998年版,第 392頁(yè)。毫無(wú)疑問(wèn)行政審判權(quán)是一種權(quán)力,作為權(quán)力的行政審判權(quán)理應(yīng)具備權(quán)力的基本屬性。

(一)行政審判權(quán)的控制性

行政審判權(quán)的“控制性”表現(xiàn)在行政訴訟以法院為主體一方的訴訟法律關(guān)系中。在行政訴訟法律關(guān)系中,公民、法人或其他組織構(gòu)成原告方主體,行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織構(gòu)成被告方主體,不論是哪一方主體都必須受制于行政審判權(quán)行使的主體即法院,法院應(yīng)該有足夠的力量迫使他們聽(tīng)從法院的指揮、服從法院的意志,對(duì)于行政訴訟法律關(guān)系參與主體,不論是原告方和被告方等當(dāng)事人主體還是證人、鑒定人、翻譯人等其他訴訟參與人主體所實(shí)施的被法院認(rèn)為有礙訴訟正常進(jìn)行的行為,法院應(yīng)當(dāng)有制裁進(jìn)而徹底排除其妨礙的權(quán)力。對(duì)于自己作出的生效裁判,法院應(yīng)當(dāng)擁有完整的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),以使裁判徹底實(shí)現(xiàn)。在行政訴訟活動(dòng)中,一旦原告訴求于法院,法院就擁有了受案與否的權(quán)力,何時(shí)開(kāi)庭審理、是公開(kāi)還是不公開(kāi)審理完全由法院依法決定;對(duì)訴訟中的阻卻,比如延期審理、訴訟終止等,法院有作出決定的權(quán)力;對(duì)于當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)、回避申請(qǐng),法院有作出決斷的權(quán)力;法院擁有作出何種類(lèi)型裁判的權(quán)力;對(duì)自己受理并審理的行政糾紛案件,法院擁有決定使用何種訴訟程序 (普通程序還是簡(jiǎn)易程序)審理的權(quán)力。②向忠誠(chéng):《論行政判決既判力的效力范圍》,《政法論叢》2008年第 1期。

(二)行政審判權(quán)的行動(dòng)性

法院的行動(dòng)權(quán)在法庭上主要表現(xiàn)為對(duì)證據(jù)材料的審查判斷上。對(duì)雙方當(dāng)事人的證據(jù)收集行為,法院有權(quán)作出合法與否的評(píng)判,對(duì)經(jīng)過(guò)質(zhì)證的證據(jù)材料,法院有權(quán)決定予以認(rèn)證與否。法院除了擁有對(duì)證據(jù)材料的審查判斷權(quán)和對(duì)證據(jù)的認(rèn)證權(quán)以外,法院還擁有對(duì)證據(jù)調(diào)取的決定權(quán)?！缎姓V訟法》第 34條、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第 29條和《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第 22條都規(guī)定了法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)力,但把這種權(quán)力理解為一種決定權(quán)更為恰當(dāng),因?yàn)槿蠓晌募际褂玫氖欠ㄔ骸坝袡?quán)”調(diào)取的字眼,這就意味著法院對(duì)調(diào)取證據(jù)有決定的意義,也即是根據(jù)具體情況確有必要,法院也可以決定不調(diào)取證據(jù)。對(duì)證據(jù)專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題需要鑒定的,法院有權(quán)決定送交法定鑒定部門(mén)鑒定。法院需要調(diào)取的證據(jù)在異地的,有權(quán)委托證據(jù)所在地法院調(diào)取。發(fā)現(xiàn)當(dāng)庭認(rèn)證的證據(jù)有誤時(shí),法院有糾正的權(quán)力?？傊?在行政訴訟證據(jù)制度中,法院占據(jù)極為重要的地位,擁有主動(dòng)行為的權(quán)力。

(三)行政審判權(quán)的受制約性

行政審判權(quán)作為權(quán)力之一種,對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與制約是必不可少的,這是確保行政審判權(quán)公正有序而不腐敗恣意的制度設(shè)置。對(duì)行政審判權(quán)的監(jiān)督與制約應(yīng)采用何種機(jī)制?首先,從起源上看,行政審判權(quán)作為一種權(quán)力并不是法院固有的,而是法律授予的,行政審判權(quán)的行使理應(yīng)受制于國(guó)家的法律。在我國(guó),行政審判權(quán)的行使應(yīng)受制于憲法、人民法院組織法、法官法,尤其是行政訴訟法。作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)應(yīng)該完善行政審判權(quán)運(yùn)行的相關(guān)法律,增加其可操作性,確保行政審判權(quán)行使的各個(gè)環(huán)節(jié)、所有方面都置于代議機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督之下。其次,行政審判權(quán)的行使還需要接受上級(jí)法院的監(jiān)督。其理?yè)?jù)一是因?yàn)榉ㄔ合到y(tǒng)的層級(jí)設(shè)置,次是因?yàn)樯鲜龇傻囊?guī)定。當(dāng)然上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院行政審判權(quán)行使行為的監(jiān)督,不應(yīng)破壞司法權(quán)行使的特點(diǎn),即不應(yīng)是主動(dòng)的,而應(yīng)該是應(yīng)行政訴訟當(dāng)事人一方或雙方的申請(qǐng)而為,不應(yīng)該在訴訟程序進(jìn)行中,而應(yīng)該在程序完畢后。最后,行政審判權(quán)的行使必須接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。行政審判制度是一個(gè)國(guó)家民主與法治程度的標(biāo)志,民眾的監(jiān)督是不可或缺的,應(yīng)當(dāng)為民眾監(jiān)督行政審判權(quán)提供制度保障,讓行政審判權(quán)的運(yùn)行置于普照的陽(yáng)光之下。

二、作為司法權(quán)的行政審判權(quán)

中立性適用于所有的審判制度,行政審判權(quán)的中立性尤其值得強(qiáng)調(diào)。

首先,行政審判權(quán)中立是司法公正的必然要求。中立的不受外界干預(yù)或影響的法院與法官更可能作出公正的裁判。其次,現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力擴(kuò)張與濫用的可能性,要求作為司法權(quán)的行政審判權(quán)必須中立,一方面,司法中立本身可以避免權(quán)力一體行使 (如司法與行政合流)必然帶來(lái)的專(zhuān)斷弊端;另一方面,司法中立也可防止其他國(guó)家權(quán)力對(duì)司法可能進(jìn)行的干預(yù)或影響。最后,行政審判權(quán)中立也是確保法院權(quán)力公正運(yùn)作的重要措施,是法院獲得公眾認(rèn)同的制度保證。

為了確保行政審判權(quán)能夠成為一種中立性的權(quán)力,需在以下幾個(gè)層面逐一落實(shí):第一層面,通過(guò)行政訴訟回避制度的實(shí)施,確保與案件有一定利害關(guān)系的審判人員、陪審人員、記錄人員、翻譯人員、鑒定人員和審判委員會(huì)的成員被排斥于案件的處理與訴訟活動(dòng)之外,確保與案件的受理、審理有一定利害關(guān)系的法院被排斥于行政訴訟活動(dòng)之外。為此,行政訴訟法律中應(yīng)該確立管轄權(quán)異議及其處理制度,擴(kuò)大異地管轄的情形,提倡上級(jí)法院對(duì)行政訴訟案件提審和指定管轄,允許原告選擇原告和被告所在地以外的法院管轄,提升行政訴訟案件的管轄級(jí)別,凡是以政府為被告的,原告有權(quán)要求與被告上級(jí)政府同級(jí)的法院管轄該案,最好取消基層法院對(duì)行政訴訟案件的管轄權(quán)。第二層面,確保行使行政審判權(quán)的法院不受制于行政機(jī)關(guān),使法院的中立成為可能。學(xué)者們將我國(guó)現(xiàn)行的行政審判體制概括為黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大和上級(jí)法院監(jiān)督指導(dǎo)、政府管理人財(cái)物的法院體制,①賀衛(wèi)方:《司法的制度與理念》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 1998年版,第 52頁(yè)。在這種審判體制下,法院在人、財(cái)、物管理上沒(méi)有自主權(quán),審判權(quán)的中立性受到很大制約,基于此,我國(guó)現(xiàn)行行政審判體制的重構(gòu)應(yīng)是必要的。關(guān)于行政審判體制的改革,學(xué)界已進(jìn)行了持久而深入的分析研究。筆者認(rèn)為,不論將來(lái)設(shè)置何種模式的行政審判體制,無(wú)論訴訟途徑解決行政糾紛的機(jī)關(guān)是行政法院或是普通法院或是法律所創(chuàng)設(shè)的其他機(jī)構(gòu),不是問(wèn)題的關(guān)鍵,問(wèn)題的關(guān)鍵在于行使行政審判權(quán)的機(jī)關(guān)必須在人、財(cái)、物等諸方面超然中立于行政機(jī)關(guān)。

三、作為行政糾紛裁斷權(quán)力的行政審判權(quán)

行政審判權(quán)裁斷的是行政糾紛,這是行政審判權(quán)區(qū)別于民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)的根本屬性。因此,行政審判權(quán)的基本屬性應(yīng)當(dāng)受行政糾紛特殊性的影響。行政糾紛是代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在行使國(guó)家行政權(quán)力時(shí)與作為被管理方的公民、法人或其他組織之間產(chǎn)生糾紛。行政糾紛的特殊性,決定行政審判權(quán)具有有限性和社會(huì)本位性的屬性。

(一)行政審判權(quán)的有限性

從理論上而言,行政審判權(quán)具有司法權(quán)的特質(zhì),是一種完整的、獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)。然而行政糾紛的特殊性,決定了行政審判權(quán)只能是一種有限的司法權(quán)力。換句話說(shuō),在三大訴訟中,與民事審判權(quán)、刑事審判權(quán)相比,行政審判權(quán)是一種最受限制的權(quán)力形態(tài)。①胡 玉鴻:《論行政審判權(quán)的性質(zhì)——“行政訴訟權(quán)力關(guān)系”法理分析之一》,載陳光中、江偉主編:《訴訟法論叢》(第七卷),法律出版社2002年版 ,第 507頁(yè)。

為什么行政審判權(quán)是有限的?筆者認(rèn)為,這主要取決于以下幾個(gè)因素:一是行政具有獨(dú)立性。行政審判制度確立的前提是行政與司法的分離。從權(quán)力分離的角度看,行政行為仍為一個(gè)整體,其應(yīng)有自己自我負(fù)責(zé)的領(lǐng)域,不受司法的干涉。②翁岳生:《行政法》,翰蘆圖書(shū)出版有限公司 2000年版,第 287頁(yè)。行政與司法的分離及其分別具有的不同功能和代表的不同價(jià)值,決定了即使司法有權(quán)審查行政所作出的決定和判斷,但其不可能再重復(fù)行政過(guò)程的運(yùn)作,完全替代行政。行政與司法活動(dòng)的差異客觀上影響到法院對(duì)行政行為某一方面的審查能力,比如,在涉及社會(huì)政策的考慮和行政整體性問(wèn)題時(shí),司法作用會(huì)受到抑制。由于司法對(duì)行政的審查本身必須建立在行政與司法分離的基礎(chǔ)之上,所以,必須考慮到司法介入是否會(huì)破壞行政獨(dú)立存在的價(jià)值和意義。二是行政具有自主性。行政的法律從屬性和受法律拘束性,并不是要束縛行政機(jī)關(guān)的手腳,將行政執(zhí)法僵化為固定的、一成不變的機(jī)械法律適用過(guò)程,完全消除行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的意志作用,從而剝奪行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。行政的法律從屬性和受法律拘束性只要求行政機(jī)關(guān)在法律授予的權(quán)力范圍和法律規(guī)定的框架內(nèi)行使權(quán)力,在此范圍內(nèi)和框架中的行政活動(dòng)應(yīng)為法律允許的行政自治空間。承認(rèn)行政的自主性,意味著法院不能對(duì)行政自主事項(xiàng)進(jìn)行完全審查,而要對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的有關(guān)自主事項(xiàng)的認(rèn)定予以一定程度的尊重,采取有限制的審查態(tài)度。

(二)行政審判權(quán)的社會(huì)本位性

行政審判權(quán)的社會(huì)本位性是指行政審判權(quán)的啟動(dòng)、運(yùn)行及行政審判的結(jié)果均需以社會(huì)利益為重,考慮社會(huì)效果。

行政審判權(quán)作為一種解決行政糾紛的權(quán)力,決定了其啟動(dòng)只能是基于行政糾紛,基于作為行政相對(duì)方公民、法人或其他組織的起訴。若對(duì)某一行政糾紛的受理與審理可能產(chǎn)生不利于社會(huì)的后果,法院應(yīng)該拒絕受理,抑或受理后終止審理,當(dāng)然在這種情況下,法院應(yīng)該明示拒絕受理或終止審理的理由,做好相對(duì)方的勸說(shuō)工作。

行政糾紛的一方是代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān),另一方是公民、法人或其他組織,因此,行政糾紛實(shí)際上是國(guó)家權(quán)益和私人權(quán)益的紛爭(zhēng)。在現(xiàn)代社會(huì)背景下,我們不可持有國(guó)家權(quán)益永遠(yuǎn)、絕對(duì)重于私人權(quán)益的觀念。同時(shí),我們也決不可因人權(quán)訴求的張揚(yáng),而一味遷就私人權(quán)益,損減國(guó)家權(quán)益。③盧護(hù)鋒,王歡:《論行政糾紛的調(diào)解解決——以〈行政復(fù)議法實(shí)施條例〉第 50條為例》,《政法論叢》2008年第 1期。在行政審判活動(dòng)中,對(duì)兩種權(quán)益的沖突如何作出抉擇取舍?筆者認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)本位原則,即法院應(yīng)當(dāng)考慮沖突雙方所代表的權(quán)益哪一個(gè)更吻合社會(huì)權(quán)益,應(yīng)該以社會(huì)權(quán)益作為行政審判權(quán)行使的落腳點(diǎn)。社會(huì)權(quán)益不同于私人權(quán)益,同時(shí)社會(huì)權(quán)益也有別于國(guó)家權(quán)益,社會(huì)權(quán)益是維護(hù)整個(gè)社會(huì)共同體的祥和安寧所必須的,其直觀表征是和諧的社會(huì)秩序,而不是掌權(quán)階級(jí)、階層的政治、經(jīng)濟(jì)、文化訴求。④張顯偉:《行政審判權(quán)研究》,中國(guó)社會(huì)出版社 2009年版,第 69頁(yè)。正如學(xué)者所言,行政審判權(quán)行使的結(jié)果,應(yīng)當(dāng)講究社會(huì)效果,在具體個(gè)案的解決過(guò)程中,不僅要求關(guān)注法律文本的規(guī)定,還要考慮糾紛的實(shí)質(zhì)解決,考慮法律正義之外的因素,考慮案件判決的可接受性等等。行政審判權(quán)的行使需講求社會(huì)效果,考量社會(huì)穩(wěn)定、與政府關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾情緒、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素,而這些都是外生于法律規(guī)范的情景性因素,體現(xiàn)了行政審判權(quán)的社會(huì)本位性。

DF74

A

1003—4145[2010]10—0128—03

2010-08-21

張顯偉,廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生,研究方向:行政法與行政訴訟法。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)