陳建平

(福建教育學(xué)院 文科研修部， 福建 福州 350001)

二戰(zhàn)前后美國聯(lián)邦調(diào)查局職能的調(diào)整

陳建平

(福建教育學(xué)院 文科研修部， 福建 福州 350001)

二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限明顯擴(kuò)大，活動(dòng)范圍拓展到整個(gè)西半球。二戰(zhàn)結(jié)束后，局長埃德加·胡佛計(jì)劃把聯(lián)邦調(diào)查局改組為美國負(fù)責(zé)全球情報(bào)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，但杜魯門總統(tǒng)擔(dān)心聯(lián)邦調(diào)查局會(huì)成為“蓋世太保”式的機(jī)構(gòu),加之出于與拉美國家關(guān)系的外交考慮，拒絕了胡佛的建議。

二戰(zhàn)；聯(lián)邦調(diào)查局；杜魯門；調(diào)整

聯(lián)邦調(diào)查局作為負(fù)責(zé)美國國內(nèi)安全的機(jī)構(gòu)，成立于1908年，至今已有上百年的歷史。成立之初，聯(lián)邦調(diào)查局僅有34名雇員，國會(huì)授予它的權(quán)限是對美國國內(nèi)的犯罪行為進(jìn)行偵察和起訴。在第二次世界大戰(zhàn)期間，羅斯?？偨y(tǒng)為了彌補(bǔ)美國情報(bào)工作的不足，授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)西半球的情報(bào)工作，聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限得到極大的擴(kuò)大，人員也從1940年的2 400人膨脹到1944年的13 000多人[1]。聯(lián)邦調(diào)查局局長埃德加·胡佛因此躊躇滿志，計(jì)劃把聯(lián)邦調(diào)查局改組為美國負(fù)責(zé)全球情報(bào)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。但羅斯福逝世后，繼任總統(tǒng)杜魯門拒絕了胡佛的建議，把聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限局限在國內(nèi)，胡佛的希望破滅。本文擬就此問題作一初步探討。

一

由于長期奉行孤立主義的外交政策，美國政府上下對涉外情報(bào)工作一直不夠重視。只有在戰(zhàn)時(shí)或明顯感到戰(zhàn)爭威脅時(shí)才會(huì)采取一些應(yīng)急措施來搜集所需情報(bào)。第一次世界大戰(zhàn)后，美國在世界上的影響雖然日漸擴(kuò)大，但一些大戰(zhàn)時(shí)設(shè)立的情報(bào)機(jī)構(gòu)還是相繼被撤銷，就連第一次世界大戰(zhàn)期間曾立下赫赫戰(zhàn)功的密碼破譯機(jī)構(gòu)——“黑室”，也于1929年被解散。

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，美國政府各部門才紛紛把目光投向?qū)ν馇閳?bào)工作，但一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。到美國參戰(zhàn)前，插手對外情報(bào)工作的部門多達(dá)8個(gè)——陸軍情報(bào)局、海軍情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局、國務(wù)院、海關(guān)總署、安全勤務(wù)局、移民局和聯(lián)邦電訊局[2]232。但是，各個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)規(guī)模都不大，進(jìn)行情報(bào)收集的手段和方式也比較簡單。如成立于1882年的美國最早的對外情報(bào)機(jī)構(gòu)——海軍情報(bào)局，在1934年僅有24名軍官和18名事務(wù)員。而另一主要的對外情報(bào)機(jī)構(gòu)——陸軍情報(bào)局，在1936年也僅有66名人手[3]13-15。而且各情報(bào)部門之間為了競爭還常常相互封鎖消息，這就使美國情報(bào)工作遠(yuǎn)落后于形勢變化的需要，無法滿足美國日益增長的情報(bào)需求。隨著戰(zhàn)火在亞歐大陸的肆意蔓延，德國、日本等法西斯國家加強(qiáng)了在美國的間諜活動(dòng)。僅1938年一年，美國聯(lián)邦調(diào)查局就調(diào)查了634件間諜案，而此前年平均才35件。

面對日益嚴(yán)峻的國際形勢，為了加強(qiáng)情報(bào)工作，1939年6月26日，羅斯福簽署總統(tǒng)令，“要求所有關(guān)于間諜、反間諜和破壞活動(dòng)的調(diào)查事務(wù)都由司法部聯(lián)邦調(diào)查局、陸軍部陸軍情報(bào)局和海軍部海軍情報(bào)局負(fù)責(zé)與處理，由聯(lián)邦調(diào)查局局長、陸軍情報(bào)局局長和海軍情報(bào)局局長組成一個(gè)委員會(huì)協(xié)調(diào)相互之間的活動(dòng)”[4]。

1939年9月1日，德國法西斯對波蘭發(fā)動(dòng)了閃電戰(zhàn)，第二次世界大戰(zhàn)全面爆發(fā)。5天之后，即1939年9月6日，羅斯福對聯(lián)邦調(diào)查局的職能進(jìn)行調(diào)整，授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局全權(quán)負(fù)責(zé)“有關(guān)間諜、破壞及違反中立法事件的調(diào)查……以消除混亂和無人負(fù)責(zé)狀態(tài)。要求所有警察、地方執(zhí)法官及其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)的官員，立即將所得到的有關(guān)間諜、破壞及違反中立法的材料就近交給聯(lián)邦調(diào)查局的代表”[5]。

1940年5月，德國席卷西歐，局勢進(jìn)一步惡化。為了及時(shí)、充分地掌握歐洲、亞太等地區(qū)的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等方面情況，并對德國、日本為首的法西斯國家的動(dòng)向進(jìn)行科學(xué)的分析判斷，羅斯福再次對美國的對外情報(bào)工作進(jìn)行調(diào)整。1940年6月24日，羅斯福通過電話指示：“由聯(lián)邦調(diào)查局承擔(dān)西半球的對外情報(bào)工作，陸軍情報(bào)局和海軍情報(bào)局則在必要時(shí)對世界其他地區(qū)開展情報(bào)工作……并且，國務(wù)院在特定的情況下，也可以要求聯(lián)邦調(diào)查局在西半球外從事一些特別任務(wù)；除此以外，西半球以外的情報(bào)工作還應(yīng)由陸軍和海軍承擔(dān)。”[4]

根據(jù)羅斯福這一指示，胡佛在1940年7月1日前成立了負(fù)責(zé)南美情報(bào)事務(wù)的特別情報(bào)處，任命副局長珀西·?？怂刮炙篂榈谝蝗翁庨L。自此，聯(lián)邦調(diào)查局踏出國門，開始了在拉丁美洲地區(qū)的秘密行動(dòng)。

當(dāng)然，上述安排是羅斯福以電話指示做出的，嚴(yán)格說來并不具備法律依據(jù)。加上軍方原先在這一地區(qū)也有自己的情報(bào)系統(tǒng)，為了安撫軍方，羅斯福在電話指示中也以典型的政客口吻模棱兩可地提到“可以理解，聯(lián)邦調(diào)查局新承擔(dān)的工作不應(yīng)該取代任何(其他機(jī)構(gòu))現(xiàn)在正在進(jìn)行的情報(bào)工作”[4]。

1941年12月美國參戰(zhàn)后，胡佛擔(dān)心戰(zhàn)爭的突然爆發(fā)會(huì)引發(fā)情報(bào)工作的再次調(diào)配，聯(lián)邦調(diào)查局和新建的特別情報(bào)處會(huì)受到?jīng)_擊。為此，胡佛希望羅斯福明確1940年6月24日電話指示。應(yīng)胡佛的要求，1942年1月16日，羅斯福簽署了一份總統(tǒng)命令，正式承認(rèn)聯(lián)邦調(diào)查局特別情報(bào)處并重申其對西半球情報(bào)工作負(fù)責(zé)的權(quán)限[4]。

1942年6月，羅斯福成立以威廉·多諾萬為局長的戰(zhàn)略情報(bào)局，負(fù)責(zé)為參謀長聯(lián)席會(huì)議收集和分析戰(zhàn)略情報(bào)，根據(jù)參謀長聯(lián)席會(huì)議的要求策劃與執(zhí)行特別行動(dòng)。戰(zhàn)略情報(bào)局同聯(lián)邦調(diào)查局在職能、權(quán)限和活動(dòng)范圍等問題上產(chǎn)生了尖銳矛盾。針對雙方的這一矛盾，羅斯福再次重申西半球的情報(bào)工作只能由聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)(陸軍和海軍軍官以駐外武官身份從事情報(bào)收集活動(dòng)不受此限制)，戰(zhàn)略情報(bào)局因此被停止了在南美從事情報(bào)活動(dòng)的權(quán)限。[6]

1942年10月14日，軍方情報(bào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦調(diào)查局也簽署了一份詳細(xì)的協(xié)議，劃分了各自在西半球的情報(bào)職責(zé)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了協(xié)作的必要性。這份協(xié)議詳細(xì)說明了原有的陸軍情報(bào)局、海軍情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局的總體分工，即陸軍情報(bào)局和海軍情報(bào)局分別負(fù)責(zé)各自系統(tǒng)的情報(bào)搜集和調(diào)查，聯(lián)邦調(diào)查局則負(fù)責(zé)除此之外的美洲地區(qū)所有對外情報(bào)和反間諜活動(dòng)[4]。自此，聯(lián)邦調(diào)查局名正言順地取得了在拉丁美洲地區(qū)的行動(dòng)特權(quán)。

聯(lián)邦調(diào)查局在拉丁美洲的活動(dòng)大獲成功。自1940年7月1日到1945年12月31日，特別情報(bào)處鑒別出了832名軸心國間諜，抓獲了其中的336人，并最終對其中105人判處了合計(jì)達(dá)1 340年的監(jiān)禁；特別情報(bào)處還鑒別出222名在西半球“走私戰(zhàn)略物資”的走私分子，逮捕了其中的75名。此外，特別情報(bào)處還應(yīng)美國聯(lián)邦政府其他部門的請求進(jìn)行了641次調(diào)查，查獲并關(guān)閉了軸心國間諜的24個(gè)秘密電臺(tái)。[7]

二

大戰(zhàn)接近尾聲時(shí)，在戰(zhàn)后成立一個(gè)中央情報(bào)機(jī)構(gòu)的呼聲日益高漲。戰(zhàn)略情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局都希望由自己來主導(dǎo)未來的這個(gè)中央情報(bào)機(jī)構(gòu)。作為聯(lián)邦調(diào)查局長，胡佛建議戰(zhàn)后不必大費(fèi)周章成立新的情報(bào)機(jī)構(gòu)，只要將聯(lián)邦調(diào)查局的活動(dòng)權(quán)限從拉丁美洲擴(kuò)大至全球即可。

隨著戰(zhàn)爭的結(jié)束，情報(bào)機(jī)構(gòu)改組被提上議事日程。胡佛也不失時(shí)機(jī)為自己的方案造勢，多次致信司法部長湯姆·克拉克，陳述自己的主張。1945年8月29日，日本正式宣布投降不過兩周，胡佛就向克拉克提交了一份備忘錄，建議戰(zhàn)后由聯(lián)邦調(diào)查局依據(jù)戰(zhàn)時(shí)在拉丁美洲從事情報(bào)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，負(fù)責(zé)建立一個(gè)“世界范圍的情報(bào)體制”。

胡佛在備忘錄中稱，“根據(jù)我們在大戰(zhàn)期間，甚至是戰(zhàn)前的經(jīng)驗(yàn)，我堅(jiān)信美國未來的安全要求有一個(gè)面向全世界的、且能高效率地開展活動(dòng)的情報(bào)機(jī)構(gòu)”。而建立一個(gè)面向全世界的情報(bào)機(jī)構(gòu)，最合理的方案就是將聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)在西半球成功運(yùn)作的這套體制擴(kuò)大到世界范圍。理由如下：1、聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)有了在西半球運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)?！八某煽兂鑫覀儺?dāng)初的預(yù)期，而且也沒有給我國同西半球國家的外交帶來任何摩擦。也從沒有發(fā)生過讓我國政府難堪的、被媒體曝光的事件?！?、不用再經(jīng)過立法程序，有利于保密工作。授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局開展面向全世界的情報(bào)活動(dòng)，就“不需要尋求通過法律或其他可被認(rèn)可的方式為開展這些情報(bào)活動(dòng)撥款”。相反，如果是采用戰(zhàn)略情報(bào)局提出的“多諾萬計(jì)劃”或是別的計(jì)劃，就必須經(jīng)過國會(huì)批準(zhǔn)，取得國會(huì)撥款。“撥款會(huì)被認(rèn)定為國際性間諜機(jī)構(gòu)提供活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。其結(jié)果必然是使(建立一個(gè)面向全世界的情報(bào)機(jī)構(gòu))這一措施曝光，而這又會(huì)極大地影響這一措施的效力。”[8]

在胡佛的一再要求下，克拉克也向杜魯門提交了一份備忘錄，提出了把聯(lián)邦調(diào)查局改造成一個(gè)世界性情報(bào)機(jī)構(gòu)的具體方案。

備忘錄首先強(qiáng)調(diào)在世界范圍內(nèi)開展秘密情報(bào)活動(dòng)是當(dāng)務(wù)之急，沒有時(shí)間訓(xùn)練和組織一個(gè)新機(jī)構(gòu)。而大戰(zhàn)期間聯(lián)邦調(diào)查局在西半球的情報(bào)體制非常成功，足以證明可以以之為基礎(chǔ)，把它擴(kuò)展到世界范圍。其次，提出了具體的建設(shè)方案：1、在世界上每個(gè)國家設(shè)一個(gè)情報(bào)聯(lián)席機(jī)構(gòu)，由陸軍情報(bào)局、海軍情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局各派一名成員組成，成員必須是各部門的專家，能夠密切協(xié)作而又不做重復(fù)勞動(dòng)，確保情報(bào)的覆蓋面。所得情報(bào)信息通過國務(wù)院渠道上報(bào)；2、由國務(wù)卿、陸軍部長、海軍部長和司法部長組成委員會(huì)負(fù)責(zé)制定基本政策；3、總統(tǒng)組建一個(gè)行動(dòng)委員會(huì)，由助理國務(wù)卿、陸軍情報(bào)局局長、海軍情報(bào)局局長和聯(lián)邦調(diào)查局局長組成；4、在國務(wù)院內(nèi)設(shè)立一個(gè)情報(bào)評估和分析部門，由陸軍情報(bào)局、海軍情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局為之提供情報(bào)資料；情報(bào)經(jīng)過適當(dāng)?shù)膹?fù)核、分析后，在處理國際事務(wù)中充分利用。[9]

但是，羅斯福病逝后繼任總統(tǒng)職位的杜魯門對胡佛的建議根本不予考慮。大戰(zhàn)一結(jié)束，杜魯門就取消了聯(lián)邦調(diào)查局在國外從事情報(bào)活動(dòng)的授權(quán)，將聯(lián)邦調(diào)查局權(quán)限局限在美國國內(nèi)。

杜魯門拒絕胡佛的建議，究其原因，大約有以下兩個(gè)方面。

首先，擔(dān)心聯(lián)邦調(diào)查局會(huì)成為“蓋世太?！笔降臋C(jī)構(gòu)。

胡佛為了操控政府要員和國會(huì)議員，利用職務(wù)之便大量搜集有關(guān)他們私生活的情報(bào)①。杜魯門對此非常不齒，認(rèn)為這些做法嚴(yán)重侵犯了公民的基本權(quán)利。出任總統(tǒng)僅一個(gè)月，杜魯門就在日記中寫道：“我們不需要蓋世太?；蛎孛芫?，聯(lián)邦調(diào)查局正在朝這個(gè)方向發(fā)展。他們熱衷于搞性丑聞和赤裸裸的訛詐……必須予以制止……”[10]367胡佛也意識(shí)到杜魯門沒有羅斯福那樣器重自己。為此，胡佛在聯(lián)邦調(diào)查局里物色了一位杜魯門的密蘇里州同鄉(xiāng)到白宮向杜魯門表忠心，結(jié)果卻碰了個(gè)釘子。杜魯門讓來人轉(zhuǎn)告胡佛：“美國總統(tǒng)想要聯(lián)邦調(diào)查局服務(wù)的時(shí)候，他的要求都將通過司法部長提出?！盵10]367

其次，出于外交上的考慮。聯(lián)邦調(diào)查局在拉丁美洲的情報(bào)活動(dòng)是公開的秘密，在戰(zhàn)爭期間這樣做有一定的合理性，但在和平時(shí)期就另當(dāng)別論了。

早在1945年5月4日，杜魯門就對聯(lián)邦調(diào)查局在拉丁美洲進(jìn)行秘密活動(dòng)表示擔(dān)憂。他說：“如果我們繼續(xù)以目前的這種立場對待拉美國家，那么，當(dāng)拉美國家如法炮制，也派情報(bào)人員到美國來從事間諜活動(dòng)的時(shí)候，我們將無言以對?！盵11]

1945年7月，鑒于大戰(zhàn)還未結(jié)束，杜魯門勉強(qiáng)批準(zhǔn)繼續(xù)為聯(lián)邦調(diào)查局在拉丁美洲的活動(dòng)提供6個(gè)月的經(jīng)費(fèi)。但是，他也特別強(qiáng)調(diào)“從友好邦交的立場考慮，他本人對聯(lián)邦調(diào)查局在南美的活動(dòng)存有很大的疑慮”[11]。

因此，盡管胡佛一直向杜魯門推銷把聯(lián)邦調(diào)查局改組為“世界范圍的情報(bào)機(jī)構(gòu)”的方案，杜魯門還是堅(jiān)決拒絕了。相反，杜魯門還取消了聯(lián)邦調(diào)查局在拉丁美洲的活動(dòng)權(quán)限，再次將聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限局限在美國國內(nèi)。

注 釋：

① 胡佛1917年進(jìn)司法部，1919年進(jìn)聯(lián)邦調(diào)查局，1924年任局長，從此牢牢把持這個(gè)職位達(dá)48年之久，直到1972年去世。聯(lián)邦調(diào)查局也因此長期被看作胡佛的獨(dú)立王國。

[1] FBI .THE FBI：A Centennial History, 1908—2008[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.fbi.gov/fbihistorybook.htm#chapter3.

[2] [英]羅德里·杰弗里斯·瓊斯.美國諜報(bào)史——從安全勤務(wù)局到中央情報(bào)局[M].北京：群眾出版社，1985.

[3] [美]托馬斯·F·特羅伊.歷史的回顧——美國中央情報(bào)局的由來和發(fā)展[M].北京：群眾出版社，1988.

[4] G. Gregg Webb .New Insights into J. Edgar Hoover's Role[DB/OL].(2009-09-10)[2010-04-05].https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol48no1/article05.html.

[5] Statement Placing the Federal Bureau of Investigation in Charge of Espionage Investigation[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=15804&st=&st1=.

[6] Foreign Relations of the United States 1945—1950[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/01_09.html.

[7] G Gregg Webb.Intelligence Liaison between the FBI and State, 1940-44 [DB/OL].(2009-09-20)[2010-04-05].https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol49no3/html_files/FBI_State_3.htm.

[8] Memorandum From the Director of the Federal Bureau of Investigation to Attorney General Clark Washington[DB/OL].(2009-09-23)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/01_09.html.

[9] Memorandum From Attorney General Clark to President Truman[DB/OL].(2009-10-15)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/15_24.html.

[10] David McCullough.Harry S Truman[M].New York：Simon and Schuster，1992.

[11] Foreign Relations of the United States 1945—1950[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/intro.html.

責(zé)任編輯：仇海燕

K712.54

A

1007-8444(2010)05-0642-04

2010-07-10

2009年度福建省教育廳社科基金項(xiàng)目(JBS09194)。

陳建平(1968-)，男，福建漳平人，副教授，博士，主要從事美國史、20世紀(jì)世界史研究。