袁慶東，張婷婷

（徐州師范大學(xué)圖書館，江蘇 徐州 221116）

1 營(yíng)運(yùn)規(guī)則制定存在的技術(shù)問(wèn)題

如果說(shuō) “立法技術(shù)是衡量一個(gè)國(guó)家法治文明水平的重要標(biāo)志與杠桿”，那么規(guī)則制定技術(shù)無(wú)疑將直接影響到圖書館服務(wù)的質(zhì)量。盡管規(guī)則制定技術(shù)對(duì)于圖書館服務(wù)質(zhì)量的高低具有如此重要的作用，但是在我國(guó)傳統(tǒng)的營(yíng)運(yùn)規(guī)則制定的實(shí)踐中，技術(shù)卻沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)?？傮w來(lái)說(shuō)，在規(guī)則制定技術(shù)的運(yùn)用方面顯得較為粗糙。主要體現(xiàn)為：第一，就宏觀層面技術(shù)而言，由于長(zhǎng)期受“宜粗不宜細(xì)”、“寧疏勿密”思維定式的影響,導(dǎo)致現(xiàn)有的營(yíng)運(yùn)規(guī)則有許多不明確、不具體的地方,很多規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象,或是模棱兩可、彈性過(guò)大,難以準(zhǔn)確適用。如南京某高校的圖書借閱規(guī)則僅以一表格規(guī)定，其粗略性、概括性可想而知。第二，就微觀技術(shù)層面而言，原有圖書館營(yíng)運(yùn)規(guī)則在制定技術(shù)方面存在的問(wèn)題比較多。在形式結(jié)構(gòu)上，由于無(wú)統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，分歧較大，有一、二、三、四……為序列者，有 1、2、3、4……為序列者，有兼以A、B、C、D……為序列者，但很難見(jiàn)以章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目為規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)者。在規(guī)則制定語(yǔ)言的運(yùn)用上，存在許多不合規(guī)范的問(wèn)題。主要有：詞語(yǔ)搭配不當(dāng)、邏輯不通、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)錯(cuò)誤、語(yǔ)言模糊不清，或者拖沓累贅及語(yǔ)體風(fēng)格不當(dāng)?shù)取?/p>

上述規(guī)則制定技術(shù)中存在的諸多問(wèn)題嚴(yán)重地影響了圖書館營(yíng)運(yùn)規(guī)則的質(zhì)量。這些質(zhì)量較低的規(guī)則對(duì)圖書館的營(yíng)運(yùn)起了消極作用，使得規(guī)則的實(shí)施難以取得實(shí)效。而欲提高規(guī)則制定質(zhì)量，必須遵守相關(guān)的技術(shù)規(guī)范。以下本文僅從規(guī)則的基本結(jié)構(gòu)及語(yǔ)言運(yùn)用這兩個(gè)規(guī)則制定技術(shù)中相對(duì)穩(wěn)定的方面進(jìn)行探討。

2 制定營(yíng)運(yùn)規(guī)則之技術(shù)探討

規(guī)則的起草，即草擬規(guī)則的草案，是制定規(guī)則過(guò)程中最具實(shí)質(zhì)性的工作之一，目的在于完成規(guī)則的構(gòu)造。一般而言，現(xiàn)代成文規(guī)則的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的要件：一是規(guī)則的名稱；二是規(guī)則的內(nèi)容；三是表現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容的符號(hào)，主要包括形式結(jié)構(gòu)和語(yǔ)言文字。這些要件在構(gòu)成規(guī)則的過(guò)程中發(fā)揮著各自的作用。

2.1 規(guī)則的結(jié)構(gòu)規(guī)范

規(guī)則的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在形式結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。相對(duì)于內(nèi)容結(jié)構(gòu)而言，形式結(jié)構(gòu)更易于規(guī)范化操作。

2.1.1 規(guī)則的形式結(jié)構(gòu)

（1）規(guī)則的名稱。規(guī)則的名稱作為規(guī)則內(nèi)部結(jié)構(gòu)的第一層次，是對(duì)規(guī)則內(nèi)容的高度概括，是每個(gè)規(guī)則所必備的最基本的要件。它的科學(xué)化、完善化，對(duì)制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則的科學(xué)化具有重要意義。具體而言，一個(gè)好的規(guī)則名稱不僅可以使規(guī)則制定者易于明確正在制定的規(guī)則的效力范圍、內(nèi)容和性質(zhì)，對(duì)于規(guī)則的執(zhí)行者和讀者而言亦然。在確定規(guī)則名稱時(shí)當(dāng)注意這樣幾個(gè)問(wèn)題。第一，規(guī)則名稱應(yīng)當(dāng)根據(jù)其內(nèi)容的主導(dǎo)性規(guī)范命名。一般以“某某規(guī)程”命名；規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守或遵照?qǐng)?zhí)行的事項(xiàng)者，當(dāng)以“某某規(guī)則”命名；規(guī)定某一規(guī)則的施行或就某一規(guī)則作補(bǔ)充解釋者，當(dāng)以“某某細(xì)則”謂之；規(guī)定處理某一事項(xiàng)的方法、時(shí)限或要領(lǐng)者，當(dāng)以“某某辦法”命名；規(guī)定處理事務(wù)的一般原則者，當(dāng)以“某某綱要”命名；規(guī)定設(shè)立某一事項(xiàng)的規(guī)格、條件，當(dāng)以“某某標(biāo)準(zhǔn)”謂之；規(guī)定處理某一事務(wù)的準(zhǔn)據(jù)、范式或程序，當(dāng)以“某某準(zhǔn)則”命名。第二，規(guī)則的名稱不宜過(guò)長(zhǎng)或過(guò)短。過(guò)長(zhǎng)則顯得太過(guò)繁瑣而失之精煉，且不便記憶和把握其含義；過(guò)短則可能無(wú)法讓人從名稱中把握規(guī)則的內(nèi)容及適用范圍。規(guī)則的名稱應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即規(guī)則的主要內(nèi)容和規(guī)則的適用范圍。因之，在確定規(guī)則名稱時(shí)只要從這兩個(gè)方面考慮，盡量做到簡(jiǎn)潔明了即可。第三，在名稱中盡量不要出現(xiàn)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，不使用“若干”、“某些”、“幾個(gè)”等不明確的詞匯，盡量做到規(guī)范性文件所要求的準(zhǔn)確、規(guī)范。另外，基于規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定性要求，名稱中最好不要使用 “試行”、“暫行”這樣的詞匯，以免讓人感到規(guī)則制定不成熟。第四，規(guī)則標(biāo)題的題注應(yīng)當(dāng)載明制定機(jī)關(guān)及通過(guò)時(shí)間，以明確其制定主體。

（2）規(guī)則的結(jié)構(gòu)單位規(guī)范。根據(jù)我國(guó)立法第五十四條之規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。”規(guī)則的制定和形式結(jié)構(gòu)在性質(zhì)上類似于法之制定和形式結(jié)構(gòu)，故得援用之。所謂規(guī)則的結(jié)構(gòu)單位即指正文中章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的設(shè)置與排列。要把規(guī)則結(jié)構(gòu)中的內(nèi)容組成具有內(nèi)在聯(lián)系、層次分明的有機(jī)整體，必須注意正確運(yùn)用這些要件或符號(hào)，否則，規(guī)則就會(huì)像一盤散沙或是像一般的文章、宣言之類，不便于執(zhí)行和遵守時(shí)援用。

編一般設(shè)置于重大的、篇幅長(zhǎng)、層次多、內(nèi)容復(fù)雜的法典和法律中，如刑法、刑訴法、民訴法、民法通則等，是我國(guó)目前立法實(shí)踐中使用的最高層次的單位。根據(jù)我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》第五條第二款的規(guī)定,行政法規(guī)最高層次的單位是章,因此,圖書館營(yíng)運(yùn)規(guī)則中不能用編。

章是次于編的結(jié)構(gòu)單位,使用頻率僅次于條和款。在一部規(guī)則中,各章之間應(yīng)有內(nèi)在的聯(lián)系,每章都應(yīng)有能概括本章內(nèi)容的名稱,各章間應(yīng)以序數(shù)形式排列。每章的篇幅根據(jù)內(nèi)容確定,可以大體一致,也可以有所差別。但一般而言，第一章應(yīng)集中說(shuō)明規(guī)則制定之目的、任務(wù)、根據(jù)、基本原則、適用范圍等；最后一章規(guī)定規(guī)則的施行時(shí)間、授權(quán)某機(jī)構(gòu)制定實(shí)施細(xì)則等內(nèi)容，對(duì)有關(guān)專門概念、術(shù)語(yǔ)作出解說(shuō)；其他各章規(guī)定具體的行為模式和后果。

節(jié)是低于章并隸屬于章的結(jié)構(gòu)單位。節(jié)只能在設(shè)有章的規(guī)則的結(jié)構(gòu)中出現(xiàn),但并非所有章中都必須設(shè)節(jié)。在章的內(nèi)部劃分節(jié),目的是使章的內(nèi)容乃至整個(gè)規(guī)則的內(nèi)容更加清晰,便于理解。每節(jié)均應(yīng)當(dāng)是一個(gè)內(nèi)容具有相對(duì)獨(dú)立性的條文和規(guī)范的結(jié)合體，并有一個(gè)切合反映自身內(nèi)容的標(biāo)題。同一章的各節(jié)之間也應(yīng)當(dāng)存有內(nèi)在的聯(lián)系,并按一定的邏輯按序數(shù)形式排列。而按照《規(guī)章制定程序條例》第七條第三款的規(guī)定,規(guī)章除內(nèi)容復(fù)雜的外,一般不分章、節(jié)。因此，圖書館營(yíng)運(yùn)規(guī)則一般可不設(shè)章、節(jié)。

條是規(guī)則的結(jié)構(gòu)中次于章或節(jié)的結(jié)構(gòu)單位，也是構(gòu)成規(guī)則的最重要、最常用的單位?！坝^察古今立法實(shí)踐，一個(gè)法，上沒(méi)有卷、編、章、節(jié)的設(shè)置，下沒(méi)有款、項(xiàng)、目的存在，這樣的情形不難發(fā)現(xiàn)，但一個(gè)法沒(méi)有條的設(shè)置卻殊為鮮見(jiàn)?！睏l對(duì)于規(guī)則同樣如此，一個(gè)規(guī)則可以不設(shè)編、章、節(jié),也可以不設(shè)款、項(xiàng)、目,但卻不能不設(shè)條,即所謂斷章斷節(jié)不斷條。每個(gè)條文的內(nèi)容，在規(guī)則的整體中均應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的獨(dú)立性和完整性。條在規(guī)則的結(jié)構(gòu)中通常應(yīng)以“第×條”的形式出現(xiàn)。

款是條文之下、隸屬于條文的一種規(guī)則的結(jié)構(gòu)單位，其重要性和使用頻率僅次于條。當(dāng)一個(gè)條文的內(nèi)容有兩層以上的意思需要表示時(shí)，便需要在條下設(shè)置款?？畹谋憩F(xiàn)形式多樣，有以“第×款”的形式出現(xiàn)，有以（1）、（2）……或（一）、（二）……等序數(shù)號(hào)的形式出現(xiàn)，有如我國(guó)立法法第五十四條第二款規(guī)定不編序號(hào)以自然段的形式出現(xiàn)的。筆者認(rèn)為第二種形式為好。圖書館規(guī)則的制定宜遵照我國(guó)立法法的相關(guān)規(guī)定。款的內(nèi)容多少、長(zhǎng)短及順序安排與條的規(guī)范要求基本相同。

項(xiàng)是規(guī)則的結(jié)構(gòu)中包含于款之中、隸屬于款的一個(gè)結(jié)構(gòu)單位。目則是包含于項(xiàng)之中、隸屬于項(xiàng)的一種結(jié)構(gòu)單位。在款的內(nèi)容有兩個(gè)以上層次時(shí)可在其下設(shè)項(xiàng)，項(xiàng)的內(nèi)容有兩個(gè)以上層次時(shí)可設(shè)目。依據(jù)我國(guó)立法第五十四條第二款的規(guī)定，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。項(xiàng)和目的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、長(zhǎng)短及順序安排亦與條的規(guī)范要求基本相同。

2.1.2 規(guī)則的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

一個(gè)規(guī)則，就其內(nèi)容的結(jié)構(gòu)和安排來(lái)說(shuō)，通常包括總則、分則和附則三個(gè)部分。

（1）總則?？倓t的內(nèi)容是貫穿整個(gè)規(guī)則的靈魂和精神，具有統(tǒng)領(lǐng)性作用，因此，其一般以明示的方式置于整個(gè)規(guī)則結(jié)構(gòu)的開端。它的內(nèi)容應(yīng)主要地包括制定規(guī)則的目的、依據(jù)、有關(guān)規(guī)則的基本制度和原則以及規(guī)則的效力和適用范圍等。由于總則規(guī)定的是一個(gè)規(guī)則的基本原則和制度,因此,其條文應(yīng)有高度的抽象性,文字要精練，既不能過(guò)簡(jiǎn)，也不能過(guò)繁，更不能把它當(dāng)作一個(gè)“雜物袋”，而只能把整個(gè)規(guī)則的綱領(lǐng)和事關(guān)規(guī)則全局的內(nèi)容，在總則中集中加以體現(xiàn)。

（2）分則。分則是使總則內(nèi)容得以具體化的那部分內(nèi)容，主要規(guī)定具體的行為規(guī)范，即對(duì)不同主體、客體、行為、結(jié)果分別作出規(guī)定。因此，分則不僅是整個(gè)規(guī)則中內(nèi)容最多的部分，也是最重要的部分，最需要運(yùn)用好規(guī)則制定技術(shù)。具體而言:第一，行為規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有普遍性。即規(guī)則的適用對(duì)象和適用范圍都應(yīng)當(dāng)具有普遍性。對(duì)于規(guī)則的制定者而言，明確規(guī)范的普遍性，就可以避免在規(guī)則中出現(xiàn)不具有普遍性而只針對(duì)個(gè)別人、個(gè)別事項(xiàng)的規(guī)定。盧梭言：“法律可以規(guī)定有各種特權(quán)，但是它卻絕不能指名把特權(quán)賦予某一人；法律可以把公民劃分為若干等級(jí)，甚至于規(guī)定取得各該等級(jí)的權(quán)利的種種資格，但是它卻不能指名把某某人列入某個(gè)等級(jí)之中；它可以確立一種王朝政府和一種世襲的繼承制，但是它卻不能選定一個(gè)國(guó)王，也不能指定一家王室；總之，一切有關(guān)個(gè)別對(duì)象的職能都絲毫不屬于立法權(quán)力。”意即如此。我國(guó)晚明大儒呂坤亦有言：國(guó)家懲一事之失，立不變之法；防一吏治奸，造非常之律，法之不良，無(wú)逾此者。法之如此，規(guī)則亦不例外。因此，圖書館營(yíng)運(yùn)規(guī)則大可把讀者劃分為若干等級(jí)，卻不可指名把某個(gè)讀者或某一類群讀者列入某個(gè)等級(jí)之中。第二，行為規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有明確性、肯定性。規(guī)范的另一個(gè)顯著特征在于它的明確性、肯定性。也就是說(shuō)，在起草圖書館營(yíng)運(yùn)規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)注意避免出現(xiàn)不明確、不肯定或含糊不清、伸縮性較大的規(guī)定。第三，行為規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有完整性。行為規(guī)范由假定(適用的條件)、處理(行為模式)、后果三個(gè)要素構(gòu)成。假定部分規(guī)定的是行為規(guī)范適用的條件,如果該條件不明確,行為規(guī)范就不可能正確適用。所以,在規(guī)則制定技術(shù)上對(duì)假定部分最主要的要求就是明確。另外,全面也是對(duì)假定部分的要求,我們?cè)诩俣ú糠值脑O(shè)計(jì)過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)將營(yíng)運(yùn)規(guī)則所調(diào)整的圖書館關(guān)系中可能出現(xiàn)的事實(shí)盡可能考慮周全,這樣才能更全面、有效地引導(dǎo)、規(guī)范館方和讀者的行為。行為模式是營(yíng)運(yùn)規(guī)則中規(guī)定行為準(zhǔn)則的重要內(nèi)容,是規(guī)則的主要組成部分,它規(guī)定人們?cè)谝欢ǖ臈l件具備的前提下,允許做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么。后果是對(duì)人們行為的評(píng)價(jià),包括對(duì)人們遵守規(guī)則行為的肯定和違反規(guī)則行為的制裁。一個(gè)行為規(guī)范除須具備以上三要素外，在一個(gè)規(guī)則整體中，與其他規(guī)范亦應(yīng)協(xié)調(diào)一致。

（3）附則。附則是在一個(gè)規(guī)則的整體中作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在的一個(gè)組成部分。其內(nèi)容主要地包括：關(guān)于名詞、術(shù)語(yǔ)的定義；關(guān)于規(guī)則解釋權(quán)的授權(quán)規(guī)定；關(guān)于規(guī)則的施行時(shí)間的規(guī)定等。在制定附則時(shí)，要注意體系和內(nèi)容的完整性，形式和表述的科學(xué)性。具體而言，首先，在給予名詞、術(shù)語(yǔ)定義時(shí)，要堅(jiān)持必要性原則，即只有存在對(duì)規(guī)則中的名詞、術(shù)語(yǔ)不予以定義，就可能引起歧義或不同的理解因而不便于執(zhí)行、適用和遵守的情況，才需要給這些名詞、術(shù)語(yǔ)予以定義，并力求準(zhǔn)確、簡(jiǎn)明，而不故弄玄虛。同時(shí)，為便于查閱，同一個(gè)規(guī)則中的定義要集中于同一條文或相連的幾個(gè)條文中，并置于附則的開頭部分。其次，關(guān)于規(guī)則解釋權(quán)的授權(quán)規(guī)定，必須注意授予解釋權(quán)之主體的適當(dāng)性。再者，關(guān)于規(guī)則的施行時(shí)間，應(yīng)以專條寫明規(guī)則施行的具體的年月日，置于整個(gè)規(guī)則的最后一條的位置。

2.2 規(guī)則的語(yǔ)言規(guī)范

梁?jiǎn)⒊壬f(shuō)：“法律之文辭有三要件:一曰明,二曰確,三曰彈力性。明確就法文之用語(yǔ)言之，彈力性就法文所含意義言之。”惟規(guī)則之性質(zhì)恰如法律，故其語(yǔ)言亦當(dāng)滿足明確的要求。

2.2.1 規(guī)則的語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確規(guī)范。首先，規(guī)則所涉及的概念用語(yǔ)要準(zhǔn)確無(wú)誤，同一概念要用同一用語(yǔ),避免同義詞的使用，不同的詞語(yǔ)之間不允許存有相關(guān)替代現(xiàn)象。其次，由于規(guī)則是要用準(zhǔn)確的語(yǔ)言,告訴人們?cè)谑裁辞闆r下,可以做什么、應(yīng)當(dāng)做什么，違反這些規(guī)定會(huì)承擔(dān)怎樣的后果，而同樣的句子由于標(biāo)點(diǎn)的不同均有可能會(huì)得出完全不同的理解，故規(guī)則表達(dá)的詞語(yǔ)句式、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)必須準(zhǔn)確規(guī)范。再者，規(guī)則用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)中性莊重，即使用一種精確的、道德上中性的詞匯,不宜使用帶有感情色彩的詞匯,不宜對(duì)規(guī)則中的用語(yǔ)加上各種無(wú)用的外表裝飾,也不應(yīng)使用文學(xué)上的夸張語(yǔ)言和比喻手法,應(yīng)摒棄帶有政治色彩和道德色彩的褒義詞和貶義詞。

2.2.2 規(guī)則的語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔易懂。規(guī)則是要起到為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)和指明方向的作用，因此要易于為人們理解和掌握，其語(yǔ)言文字就要簡(jiǎn)潔易懂。這就要求規(guī)則制定者，一方面在制定規(guī)則時(shí)要摒棄晦澀難懂、詰屈聱牙、故作深?yuàn)W的語(yǔ)言和文風(fēng)，避免使用口語(yǔ)、俗語(yǔ)或方言土語(yǔ),更不應(yīng)使用隱語(yǔ)、詼諧語(yǔ)和雙關(guān)語(yǔ)，應(yīng)重直接陳述，棄蜿蜒曲折。另一方面，規(guī)則制定者應(yīng)用簡(jiǎn)潔扼要的語(yǔ)言文字起草規(guī)則，避免冗長(zhǎng)繁瑣和無(wú)端的重復(fù)。

2.2.3 規(guī)則的語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)周密。嚴(yán)謹(jǐn)周密是指規(guī)則使用的語(yǔ)言文字應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密周詳而無(wú)疏漏，邏輯合理而無(wú)懈可擊。在一般情況下，規(guī)則制定者應(yīng)當(dāng)按照生活中通常所理解的含義來(lái)準(zhǔn)確地使用語(yǔ)言文字。在規(guī)則中的詞匯、概念的含義與實(shí)際生活中同樣之詞匯、概念的含義不同的情況下，應(yīng)嚴(yán)格界說(shuō)，避免產(chǎn)生歧義和糾葛。其次，規(guī)則使用的語(yǔ)言文字要做到嚴(yán)謹(jǐn)，還要做到同樣的詞匯、概念應(yīng)表達(dá)同樣的含義，不同的詞匯、概念應(yīng)表達(dá)不同的含義，以免造成觀念和意思的混淆。再者，在規(guī)則制定中常常會(huì)遇到一些有例外的情況,一般情況下是這樣,但特殊情況下是那樣,所以必要的限制不能忽略。即在必要的時(shí)候,對(duì)規(guī)則的適用作一定的限制，把例外情況排除,或者是區(qū)分各種情況分別予以規(guī)定。

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