王飏

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)與公共管理系，湖南 長沙 410205）

和諧社會(huì)視角下多中心治理理論的啟示

王飏

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)與公共管理系，湖南 長沙 410205）

多中心治理理論已成為有關(guān)政府改革的一個(gè)全球性話題。全球化推動(dòng)社會(huì)政治過程的模式正從統(tǒng)治走向治理，多中心治理成為理解和解釋當(dāng)代政治和經(jīng)濟(jì)生活中諸多現(xiàn)象的重要工具，但其也有內(nèi)在缺陷。構(gòu)建和諧社會(huì)是我國的戰(zhàn)略任務(wù)，治理理論與和諧社會(huì)的理念有一些共同之處，不過這一理論也只有在中國化的基礎(chǔ)上，才能對(duì)適合中國國情的公共管理模式的形成起借鑒作用。

和諧；多中心；政府治理；政府改革

2009年10月，瑞典皇家科學(xué)院將2009年度的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)授予美國著名政治學(xué)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和奧利弗·威廉姆森（Oliver Eillamson）。這是一個(gè)標(biāo)志性的事件，除了奧氏的女性身份（她是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)自設(shè)立以來的第一位獲獎(jiǎng)女性），而且她還是首位非經(jīng)濟(jì)學(xué)科班出身的政治學(xué)學(xué)者。她所提出的多中心治理理論（Polycentric Governance）顯示了在全球性金融危機(jī)背景之下制度分析學(xué)派的復(fù)興，并預(yù)示未來經(jīng)濟(jì)學(xué)將擺脫對(duì)于數(shù)量和模型的過度依賴，而把視野投向其他學(xué)科和領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)學(xué)科之間的整合。以埃莉諾為代表的多中心治理理論對(duì)于我國正在進(jìn)行的政治體制改革，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)不無啟示。

一、多中心治理理論的主要內(nèi)容

早在2000多年前亞里斯多德就指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人關(guān)注的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視其他公共的事物。對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！保?］由此可見公共事務(wù)治理之難。傳統(tǒng)政治學(xué)中解決公共事務(wù)的問題主要通過私有化和國有化二種方式來解決，而奧氏基于其深厚的政治學(xué)理論素養(yǎng)和豐富的實(shí)證分析經(jīng)驗(yàn)，提出了多中心治理理論，其核心認(rèn)為：在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式。作為社會(huì)和社區(qū)自組織的治理，是一種“沒有政府的治理”，既超越了國家和政府，也超越了市場(chǎng)。

“多中心”是奧氏學(xué)派的核心概念，表明了相對(duì)于單中心而言的一種新的價(jià)值理念和制度安排。此詞最早出現(xiàn)在麥克爾·波蘭尼（M.Polanyi）的文章中，波蘭尼區(qū)分了組織任務(wù)中存在的兩種秩序：一種是設(shè)計(jì)或指揮的秩序；另一種是自發(fā)的或多中心的秩序。前者是單中心或一元的，在這種秩序中通過終極威權(quán)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行控制；后者則是指系統(tǒng)中存在許多相互獨(dú)立的主體，同時(shí)又在一定的規(guī)則體系內(nèi)相互調(diào)適，每個(gè)主體決策者既可以自由追求其利益，同時(shí)受到一定規(guī)則的約束。多中心秩序的出現(xiàn)可以視為對(duì)源于單中心的指揮秩序缺陷的替代：除非終極權(quán)威被無所不知、無所不能的統(tǒng)治者所掌控，而且所有的下級(jí)都無條件地服從。當(dāng)所有的個(gè)人都只擁有有限的知識(shí)和有限的能力，中央決策者將嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，只得選擇機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和人員的增加來解決這一問題；而另一方面下級(jí)會(huì)選擇性地傳遞信息，以期望取悅于最高的終極權(quán)威。而信息的選擇性喪失和信息傳遞渠道的扭曲會(huì)導(dǎo)致局面偏離正常軌道，績效與期望之間產(chǎn)生差距，在這種情況下，多中心體系自然呼之欲出。

奧氏研究了世界很多地區(qū)在不同時(shí)期的社區(qū)對(duì)于公共事務(wù)（資源）的管理，也考察了這些管理模式防止社會(huì)資源枯竭的能力。她發(fā)現(xiàn)地方性的小社區(qū)其實(shí)不需要政府的幫助也能通過自下而上的自我管理來達(dá)到運(yùn)行良好的目的，它們采取的方法包括結(jié)成社團(tuán)、相互理解、協(xié)商、管制、信任等非正式的社會(huì)控制，而非國家強(qiáng)制。這一個(gè)個(gè)的小的社區(qū)就是社會(huì)治理生活中的有著不同利益訴求的主體，也即一個(gè)個(gè)的小“中心”。在奧氏的眼中，“多中心”一詞不僅僅是社會(huì)系統(tǒng)中公共物品的提供主體和公共事務(wù)的治理模式，更可體現(xiàn)為一種思維方式和價(jià)值觀念：

第一，在治理的主體上，多中心意味著公共產(chǎn)品的多個(gè)供給者和公共事務(wù)的多個(gè)處理者，也即存在一個(gè)由來自不同領(lǐng)域和階層的不同行為主體組成的錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)（這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包括中央政府單位，各級(jí)地方政府，各種政府派生實(shí)體，各種非政府組織，各種私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人等）。這種情形超越了企業(yè)治理的局限，也突破了單純政府的范圍?！岸嘀行摹敝卫碓噲D在保持公共事物處理有效性的前提下，通過公共產(chǎn)品不同提供者的多種選擇，打破傳統(tǒng)的壟斷局面來迫使各生產(chǎn)和治理主體的自我約束、相互溝通和協(xié)調(diào)，從而降低社會(huì)治理成本。

第二，在治理的基礎(chǔ)上，多中心的治理意味著在公共事物的處理和公共產(chǎn)品的供給上政府、社會(huì)的共同參與。傳統(tǒng)政治學(xué)中，對(duì)于公共產(chǎn)品的提供和公共事務(wù)的處理無外乎是政府的壟斷和市場(chǎng)提供兩種模式，它們都屬于單中心的治理思路，各有其弊病。單純的政府一統(tǒng)天下會(huì)造成公共物品的供給的單一，難以滿足各方面的需求，而且還有政府規(guī)模的擴(kuò)張、效率的低下以及因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督導(dǎo)致的權(quán)力尋租等一系列負(fù)面后果。而單純的市場(chǎng)方式由于其處理問題的思路是以“成本—效率”為模式的，從這一角度考慮，因?yàn)楣彩聞?wù)的處理和公共產(chǎn)品的提供費(fèi)時(shí)費(fèi)力，回報(bào)不高，顯然不是市場(chǎng)方式的最佳選擇，因此單純市場(chǎng)化的模式會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品公共性的缺乏和公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足。

第三，在治理的方式上，多中心意味著政府必須轉(zhuǎn)變其自身的角色與任務(wù)。它反對(duì)政府對(duì)于公共事務(wù)的壟斷，當(dāng)然這并不意味著它要使政府從這一領(lǐng)域中淡出，而是要求政府轉(zhuǎn)變角色、責(zé)任和與之相對(duì)應(yīng)的具體的治理方式，以適應(yīng)時(shí)代的變化，達(dá)到更好的治理成效。因此既要有正式的強(qiáng)制管理，也得有不同主體之間的協(xié)商、談判；既要遵循正式的法規(guī)條文，同時(shí)也接受所有行為參與主體都認(rèn)可的非正式約定的約束。［3］

二、多中心治理理論的內(nèi)在缺失

治理視角下的多中心可以被看做是一種結(jié)構(gòu)方式，這一結(jié)構(gòu)有以下一些特點(diǎn)：存在多個(gè)決策主體；每個(gè)決策主體都能作為相互獨(dú)立的要素行動(dòng)；它們之間的關(guān)系具有競(jìng)爭(zhēng)性、契約性和合作性的特點(diǎn)；這種結(jié)構(gòu)同時(shí)并不排斥中央權(quán)威的存在，反而當(dāng)多個(gè)決策主體之間發(fā)生沖突時(shí)，中央權(quán)威充當(dāng)中間人和調(diào)停者；它們共存于一個(gè)體系之中，這個(gè)體系內(nèi)存一般性規(guī)則，并受其約束。制度分析學(xué)派強(qiáng)調(diào)這種多中心的政治體制是權(quán)力分散和管轄交疊的基礎(chǔ)，它的優(yōu)勢(shì)在于其具有內(nèi)在的自我糾錯(cuò)和反思理性功能，可以通過多元主體之間的溝通、協(xié)調(diào)、對(duì)話和利益誘導(dǎo)來確立公共價(jià)值，通過相互信任達(dá)到雙贏，通過相互合作而減少非理性行為。［4］但這種看似縝密的體制也存在內(nèi)在缺失：

首先，多中心治理框架中的規(guī)則制定合法性的保證，這是一個(gè)理論前提。在多中心治理理論中，它坦然承認(rèn)社會(huì)多元價(jià)值主體的存在，并通過社會(huì)體系中“元治理”所提供的體現(xiàn)權(quán)利平等、程序公正的制度供應(yīng)來形成多中心體系內(nèi)部規(guī)則。但在這里遇到一個(gè)讓人困惑的命題，在法學(xué)家和政治學(xué)家的理想狀態(tài)的世界中一般先定規(guī)則，然后按規(guī)則實(shí)行?？稍诂F(xiàn)實(shí)世界中，能夠制定規(guī)則的人總是那些擁有眾多資源的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)。換而言之，當(dāng)理論的倡導(dǎo)者們描述多中心系統(tǒng)，談?wù)撝皩?duì)相互保證安全的廣泛協(xié)議和預(yù)期”時(shí)，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)往往已經(jīng)把持了社會(huì)自組織體系，并把自己利益貫穿于規(guī)則制定過程的始終。例如作為一貫積極倡導(dǎo)治理理論的世界銀行，它一向強(qiáng)調(diào)自身不介入主體國家內(nèi)部政治事物，可在實(shí)際操作中，卻讓治理理論染上了霸權(quán)主義色彩：它把這一理論作為是否對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行幫助的主導(dǎo)政策思想，使其成為發(fā)放貸款的主要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)倡導(dǎo)多中心治理理論的國際權(quán)威機(jī)構(gòu)以善治的名義實(shí)施著強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)，這可謂是一個(gè)悖論，也使得我們反思：如果真的存在依照治理理論出現(xiàn)的多中心體制，那怎樣防范強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)以社會(huì)的名義、公平正義的借口，在制定規(guī)則體系時(shí)把其集團(tuán)利益和政府利益巧地妙捆綁在一起，大大損害規(guī)則的公正性而導(dǎo)致社會(huì)道德的滑坡和社會(huì)不公的大范圍出現(xiàn)？［5］

其次，在實(shí)際操作層面上我們還得處理好這幾對(duì)關(guān)系：

第一，責(zé)任與效率的關(guān)系。在多中心治理中，巨大的網(wǎng)絡(luò)中并存眾多的自組織，一方面必須明確其責(zé)、權(quán)、利，這樣才能通過責(zé)任機(jī)制來激發(fā)行為者的積極性，并保證其忠于職守；但另一方面，責(zé)任歸屬的清晰界定，也可能妨礙高效率的合作、處理突發(fā)事件和達(dá)到共同目標(biāo)。

第二，開放與封閉之間的關(guān)系。多中心治理理論中的微觀個(gè)體——自組織，在保持自身系統(tǒng)相對(duì)封閉性的同時(shí)，須面對(duì)開放的外部系統(tǒng)。自組織在與其他組織發(fā)生聯(lián)系時(shí)，開放也會(huì)妨礙組織成員持有共同的長遠(yuǎn)觀點(diǎn)，遵守長期承諾，助長功利主義和機(jī)會(huì)主義；而反之封閉則可能壓抑組織活動(dòng)，降低組織的活力。

第三，遵循行政程序與降低行政成本間的關(guān)系。面對(duì)紛繁復(fù)雜的外界事務(wù)，多中心治理理論中的社會(huì)自組織是制定運(yùn)行規(guī)則并遵守程序從而減少復(fù)雜性，還是制定多種行動(dòng)的選擇，來避免在行動(dòng)過程中繁多程序耗費(fèi)較高成本來適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境，這也是需要權(quán)衡和思考的矛盾。［6］

三、對(duì)于我國和諧社會(huì)構(gòu)建的啟示

構(gòu)建和諧社會(huì)是我們黨和國家長期的戰(zhàn)略任務(wù)。我國是屬于政治經(jīng)濟(jì)生活中目前既保持著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理和參與，又初步建立了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展中國家。對(duì)此，多中心治理理論不無參考價(jià)值。同時(shí)，我們必須看到多中心治理理論是現(xiàn)代西方政治經(jīng)濟(jì)文化深刻變化的產(chǎn)物：發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、成熟的公民社會(huì)、對(duì)權(quán)利和契約的尊重是其產(chǎn)生的前提條件，而這些往往是發(fā)展中國家所不具備的。如果我們無視這些，而僅僅熱衷于把原本產(chǎn)生于西方的理論原封不動(dòng)地簡(jiǎn)單移植和應(yīng)用于發(fā)展中國家，在實(shí)踐過程中出現(xiàn)這樣和那樣的問題，也就不足為怪，這也是我們必須盡量避免的現(xiàn)象。因此，我們?cè)趯?shí)踐中必須把握好以下關(guān)系：

第一，由多中心治理轉(zhuǎn)向政府治理。多中心理論的核心是多元、平等、合作與共同協(xié)調(diào)，政府在治理框架中，不能凌駕于其他自組織之上，可這同時(shí)又出現(xiàn)了一個(gè)理論和實(shí)踐結(jié)合時(shí)的問題：政府以普通的身份怎么確保它制定和執(zhí)行規(guī)則的權(quán)威性和公正性？換句話說就是在治理的框架內(nèi)政府和其他自組織的地位一樣，而當(dāng)治理過程出現(xiàn)問題時(shí)又要其協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為，這樣就陷入兩難的境地。因此，在現(xiàn)代中國，比較可行的方法應(yīng)當(dāng)首選政府治理。它至少內(nèi)含了兩點(diǎn)要求：其一，政府應(yīng)按照現(xiàn)代政府的要求，完成職能和角色的轉(zhuǎn)化，對(duì)其自身進(jìn)行規(guī)范，保證其權(quán)責(zé)和運(yùn)行的正當(dāng)性，最終也是為了保證政府行政的合法性。其二，須在明確政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間權(quán)利界限的基礎(chǔ)上，在法律制約的框架內(nèi)與各社會(huì)組織進(jìn)行平等溝通與協(xié)商，完成其對(duì)于社會(huì)的有效治理。［7］

第二，民間組織與政府治理。改革開放以來依照高度集權(quán)計(jì)劃體制下的政治行政隸屬關(guān)系所建立起來的社會(huì)組織體系正在逐步走向解體，取而代之的是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之上的平等社會(huì)組織。非國家形態(tài)的民間組織正蓬勃興起，大量的第三部門（非政府組織）隨之出現(xiàn)。對(duì)于執(zhí)政黨而言，如何將它們納入到公共政策制定與執(zhí)行的范疇是一個(gè)有重大實(shí)踐意義的新課題。其前提除了加強(qiáng)對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督，執(zhí)政黨內(nèi)部的民主整合，也即完善黨內(nèi)民主和通過體制內(nèi)現(xiàn)有的民主政治不失為有效的途徑，通過人大、政協(xié)、政府和人民團(tuán)體的參與等來加強(qiáng)和推進(jìn)我國政治體制民主化的進(jìn)程。民主化為政府最終完成職能和角色的轉(zhuǎn)換提供的外部條件，也為政府治理的卓有成效提供了基礎(chǔ)。

第三，公民參與與政府治理。作為人類社會(huì)區(qū)別于其他動(dòng)物的組織形態(tài)，“社會(huì)”肯定大于市場(chǎng)，也比市場(chǎng)更具有本質(zhì)性和建設(shè)性，奧氏的多中心治理理論實(shí)質(zhì)是內(nèi)含了“社會(huì)建設(shè)”的社會(huì)治理，而這種治理質(zhì)量的高低取決于社會(huì)成員——公民的參與程度。公民對(duì)于自身權(quán)利的明確和維護(hù)是多中心治理的前提和基礎(chǔ)。我國近年來在社會(huì)管理體制、事業(yè)單位改革、城鄉(xiāng)基層自組織建設(shè)方面所作的諸多改革，無不屬于社會(huì)建設(shè)范疇，尤為需要廣大公民的積極參與。

第四，治理的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建設(shè)和諧社會(huì)。工業(yè)革命之后，社會(huì)分工越來越細(xì)致，部門之間的協(xié)調(diào)在所難免。當(dāng)人類進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，社會(huì)在整體上不協(xié)調(diào)的問題變得越來越突出。西方所謂“市場(chǎng)失靈”與“政府失職”的提法莫不指此。多中心的治理理論可以視為西方學(xué)界希望擺脫政治和經(jīng)濟(jì)困境而在理論和實(shí)踐上所做的大膽嘗試，但構(gòu)建和諧社會(huì)才是現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。所謂和諧社會(huì)，可以視作由于規(guī)范、秩序的健全而使得社會(huì)總體上處于穩(wěn)定的一種狀態(tài)。治理所要實(shí)現(xiàn)的正是社會(huì)系統(tǒng)各個(gè)部分、各種要素之間相互的和諧狀態(tài)。它高度關(guān)注“全球變暖”“沙漠化”“熱帶雨林的逐步消亡”等環(huán)境問題，格外珍視人與自然之間的和諧相處，所體現(xiàn)的正是一種和諧精神，這對(duì)于我們從制度層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展具有借鑒作用。治理的最終目標(biāo)也就是要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，人與社會(huì)的和諧發(fā)展，尤其是人與人、階層與階層之間的和諧發(fā)展，以最終達(dá)到社會(huì)各階層和各利益群體之間的和諧局面。［8］

［1］亞里斯多德.政治學(xué)（吳壽彭譯）［M］.北京：商務(wù)印書館，1983.

［2］劉 峰，孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示［J］.行政管理改革，2010，（1）：68-71.

［3］吳志成.西方治理理論述評(píng)［J］.教學(xué)與研究，2004，（6）：60-65.

［4］唐 娟.政府治理論［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006.

［5］周毅之.從韋伯關(guān)于官僚制的苦惱主義及治理理論——以非人格秩序神話背后的真實(shí)故事為觀察點(diǎn)［J］.江海學(xué)刊，2007，（5）：82-88.

［6］譚英俊.批判與反思：西方制理理論的內(nèi)在缺陷與多維困境［J］.天府新論，2008，（4）：85-88.

［7］吳家慶，王 毅.中國與西方治理理論之比較［J］.湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（2）：58-65.

［8］魏崇輝.治理理論有效適用與當(dāng)代中國民主政治發(fā)展［J］.政治與法律，2008，（11）：72-75.

The Inspiration of Polycentric Governance Theory from the Angle of Harmony

WANG Yang
（Hunan College of Finance and Economics，Changsha，Hunan 410205，China）

Polycentric governance theory has become a widely-discussed topic on the reform of government.Due to globalization the focus of social political process has changed from control to governance.So polycentric governance has become an important instrument to understand and interpret present political and social phenomenon.There are some common points between governance theory and the idea of harmonious society，but governance theory should be localized before it is applied to Chinese governance mode.

harmony；polycentric；governance；reform of government

D091.5

A

1000-2529（2010）05-0013-03

2010-05-05

王飏（1969-），女，湖南長沙人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)與公共管理系副教授，博士。

（責(zé)任編校：彭大成）