郭漸強，劉 薇

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

實現(xiàn)政府公共性的倫理思考

郭漸強，劉 薇

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

公共性是公共倫理的核心價值觀。公共性要求政府以維護與實現(xiàn)公共利益作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿，運用公共倫理為公共活動提供倫理規(guī)范和評價標準。目前我國尚存在較為嚴重的政府公共性流失現(xiàn)象，例如尋租行為、部門利益化、地方保護主義、公物私用等等。實現(xiàn)政府公共性是構建服務型政府的客觀要求，是時代賦予我們的使命。要從倫理角度對政府公共性流失的問題進行深入剖析，并在行政文化、公共政策、公共倫理制度和行政主體的層面上找出治理政府公共性流失對策，從而彰顯政府公共性，維護公共利益。

公共倫理；政府公共性；公共利益

公共行政并不是一個純技術的過程，任何行政管理都蘊含著一種倫理觀、價值觀。長期以來，在工具理性的指導下，行政管理學界存在著重視效率、忽視倫理的傾向，“將公共行政管理的功能僅僅局限于執(zhí)行法律和實施政策，缺乏對公共行政管理的基本價值、目的和目的的合理性的探討與反思?！保?］這種傾向顯然不符合我國構建服務型政府的發(fā)展趨勢，在這個背景下，研究公共性問題就具有了重要的現(xiàn)實意義。從倫理角度對政府公共性流失的問題進行深入剖析并找出治理公共性流失對策的過程，就是公共倫理與行政管理活動充分整合的過程。

一、公共倫理與政府公共性

公共倫理是指一定的社會階級、階層、群體或組織在處理社會公共事務過程中所表現(xiàn)出來的道德心理意識和活動以及所應當遵循的道德原則和規(guī)范的總和。公共倫理要求政府致力于增進和實現(xiàn)公共利益，政府行為是公共倫理的主要研究對象?！霸趥€人利益、團體利益與公共利益的緊張關系中，規(guī)范公共權力的運行，使之始終按照公共意志的命令行事，就成為公共倫理規(guī)范的主要內容?！保?］公共性是公共倫理中不可缺少的核心價值，識別、提煉、維護公共性是構建公共倫理體系和制度的關鍵環(huán)節(jié)。

哈貝馬斯考察了公共性的起源，在他的理論體系中，公共性或公共領域是指一種建立在私人領域基礎上帶有批判功能的獨特概念。“在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性”，［3］（P32）并把公共性喪失的原因歸于公共領域與私人領域的相互滲透。實際上，學界現(xiàn)在更偏向于將公共性當作一個描述現(xiàn)代政府活動基本性質和行為歸宿的分析工具。所謂政府公共性，就是指政府產生、存在的目的是為了維護公共利益，實現(xiàn)公共目標，履行公共服務職能以及為自身和社會創(chuàng)造以公益精神為核心的意識形態(tài)。公共利益是公共性的根本立足點，公共利益至上是公共性的顯著特征，公共性有關理論認為，公共利益是公共部門一切活動的最終目的。

政府之所以必須具備公共性，首先，公共性是政府實體性存在的合法性依據(jù)。政府的權力來自于人民，就要求政府必須作為公共利益的代表，為公眾提供高質量的公共產品和公共服務。政府公共性主要體現(xiàn)在維護社會正義和提供公共產品的職能上。“公共行政天然地涵攝了其內在的倫理屬性——公共性?！保?］其次，政府要依靠公共性作為保證其運行的工具。公共性對于政府的行政制度、體系、行政活動全過程及其行為主體和行為方式，都發(fā)揮著規(guī)范的作用，貫穿于政府管理的全過程，一旦形成固定的行為范式，就能保證政府機關和社會事務的正常運行，維持社會的穩(wěn)定發(fā)展。政府公共性流失會引起各種社會問題，造成社會的不和諧。最后，實現(xiàn)政府公共性是我國構建服務型政府的客觀要求。我國現(xiàn)在所致力于構建的服務型政府，是與以往不同的管理模式。服務型的治理模式要求政府必須以維護與實現(xiàn)公共利益作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿，其制度的設計和安排要以道德為基礎和依據(jù)，并運用公共倫理為公共活動提供倫理規(guī)范和評價標準。從這個意義上說，構建服務型政府，首先應當加大力度治理政府公共性流失問題，實現(xiàn)政府公共性。

二、政府公共性流失的表現(xiàn)

我國政府目前尚處在職能轉型期，有許多公共性流失問題亟待解決。

1.尋租行為嚴重

尋租是人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉移的活動，表現(xiàn)在政府公務人員利用職位之便，向企業(yè)或個人“出租”權力，并從中謀取高額回扣的行為。為了彌補市場失靈的缺陷，政府往往要運用各種規(guī)制手段對市場經濟進行調控和干預，在規(guī)制過程中，很有可能引起被管制資源的短缺，使其價格偏離市場價格，這樣就給一些市場投機者提供了租金，尋租行為就這樣在被政府保護的制度環(huán)境中發(fā)生。尋租往往使政府的決策或運作受利益集團或個人的擺布，使本應運用于實現(xiàn)公共利益的公共權力，成為少數(shù)人或個別組織謀取私利的工具，對政府公共性造成了極大損害。在現(xiàn)代社會中，尋租行為的表現(xiàn)開始多樣化起來，例如行政官員的親屬以及其他與其有密切關系的人，利用行政官員的職權和社會地位所形成的便利條件為自己謀利，雖然尋租人本身不具有公共權力，但是卻變相地將公共權力“出租”給個人，這是腐敗的一種特殊表現(xiàn)形式。

2.部門利益化傾向

行政人員的職業(yè)化易導致公務員混淆公共利益和部門利益的區(qū)別，認為公共機構本身的利益就是公共利益。社會學家孫立平先生認為，政府部門利益化的實質，是政府的公共權力被具有私利的主體所分解。政府本應是公共利益的代表、公共性的維護者，而在部門利益化傾向中，公共性被政府自身具有私利的部門所侵害，形成政府部門與民爭利的可怕局面。例如，在政府預算方面，有些政府機構認為預算的多少代表著機構所處的地位高低以及所能發(fā)揮的作用大小，將擴大本部門當年的預算視為榮耀，而提高行政效率、節(jié)省開支的行為只能削減下一年度的預算，故棄之不理。這種將部門利益置于公共利益之上的行為損害了政府的公共性。

3.公物私用現(xiàn)象普遍

公款吃喝、公款旅游和公車私用的現(xiàn)象一直以來廣為人們所詬病。一些政府工作人員，利用職務之便，將公共物資挪為私人使用，使本應實現(xiàn)政府機構正常運轉、創(chuàng)造公共利益的物資為占有權力的個人提供了便利，政府的公共資產被私人隱形侵占，這是公共資源流失、公共利益被私人利益侵占的典型表現(xiàn)。公車私用、公款吃喝、公費旅游、建造豪華辦公大樓的情況屢禁不止，是導致我國行政成本長年居高不下的重要原因之一。擠占了政府本應用于公共服務事業(yè)的資金，更加重了人民群眾的稅費負擔，直接損害了公眾的利益。

4.地方保護主義存在

有些地方政府為了增強地方綜合實力、增加稅收，利用地方行政權力分割市場，建立各種名義的壁壘和屏障，以非市場化的手段對區(qū)域內資源、人才、技術和商品的流通進行控制，謀求地方利益的最大化。這種破壞政府公共性的行為阻礙了整個社會和諧發(fā)展的進程，最終損害了公共利益。

除此之外，政府公共性的流失還表現(xiàn)為官員的政治冷漠、缺乏正義感的官僚主義作風、“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象、行政效率低下、腐敗問題等等。這種公共性的困境導致了公眾對政府公共性的質疑，影響到社會的和諧與穩(wěn)定。

三、倫理視角下政府公共性流失的原因

1.傳統(tǒng)文化中公共性的缺乏

我國是以儒家文化作為主流思想，但儒家思想中的公共性相當缺乏，這是造成我國傳統(tǒng)文化中公共性不足的重要原因。儒家文化立足于血緣關系，在儒家經典故事中，舜父殺人可逃脫法律制裁，而防風氏沒有親近關系，當他赴諸侯會議遲到時就被誅殺。在國家利益與家族利益沖突時，謀取家族利益，正是在謀取私利，這是與公共利益相背的。這種基于血緣關系的道德倫理，使得人與人之間關系不平等，造成了傳統(tǒng)文化中公共性的先天不足。

此外，傳統(tǒng)的“官本位”思想也造成了公共性的流失。自秦代開始，我國經歷了兩千多年的中央集權制度，形成了等級森嚴的封建官僚組織體系。特權政治導致了許多人都想通過從政來謀取高官厚祿，等級的森嚴又激發(fā)了人們不斷向上爭取權力以獲得更高社會地位的渴望，這種對權力的崇拜滲透到了現(xiàn)今人們的思想中，形成濃厚的“官本位”等級制的官僚文化，給現(xiàn)代社會遺留了許多負面影響。

2.政府自利性的存在

政府自利性是政府部門利益化、公物私用和公務員尋租行為等公共性流失現(xiàn)象發(fā)生的重要因素之一。它是指政府除了具有管理公共事務、維護公共利益的本質屬性外，還存在著自身的利益，還需要為個人和自身組織的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。公共部門和政府工作人員有公共活動和私人生活的雙重屬性，若私人利益介入公共活動，政府的公共性就會被自利性所侵蝕。雖然政府本身并不應該存在私利，可政府是由人組成的，公共選擇理論認為，這些人都是“理性經濟人”，這些操縱并組成政府的人和組織都有自己的利益，追求利益的最大化，并會借用具有強制性的公共權力來實現(xiàn)自身的利益。“政府的公共性在理性經濟人有害的自利性中流失和異化?！保?］

3.公共倫理規(guī)范有待制度化

古語有云“修身齊家治天下”，若要“治天下”，首先必須提高自身修養(yǎng)。我國對政府公務員的考核包括“德、能、勤、績、廉”五個方面的內容，并將“德”放在首位，可見我國歷來都十分重視行政官員自身修養(yǎng)的培養(yǎng)和職業(yè)道德的提高。政府工作人員的個人道德修養(yǎng)是其行為的基礎，但是這種“自律”是一種軟約束，要有效地遏制某些政府工作人員作出違反倫理道德、違背公共利益的行為，需要通過具有強制性和權威性的“他律”來推動和保障公共性在公共管理活動中的實現(xiàn)，這種“他律”要求將公共倫理的規(guī)范制度化，對違背公共性要求的官員給予強制性的懲罰措施，從而更好地監(jiān)督政府及其工作人員處理公共事務活動，實現(xiàn)政府公共性。

4.行政主體道德性不足

行政主體的道德包括行政組織道德和行政人員道德兩個維度，行政組織的道德性要求政府在行使公共權力、履行公共職能時必須符合道德規(guī)范的要求；行政人員的道德性則要求公務員在運用公共權力時要有對公眾的責任感，一切以公共利益為重。從行政組織道德的維度看，早期行政學研究的效率中心主義迫使政府以效率為中心，忽視公正價值的追求，這是行政主體道德性缺失的重要原因。行政學的創(chuàng)始人威爾遜就認為政府要加強執(zhí)行，提高行政效率?！盀榱诵?，應當適當犧牲民主?！保?］可是實踐證明，過分追求效率的工具理性必會侵蝕以公正為核心的價值理性，效率雖然較之以往有了很大的提高，但隨之而來的是價值的弱化和道德性的喪失。從行政人員道德的維度看，傳統(tǒng)官僚制的影響給行政人員的道德性帶來許多負面效應。馬克斯·韋伯的官僚制理論促使了人事行政制度的變革，政府工作人員職業(yè)化提高了行政效率，卻弱化了行政人員的道德性。職業(yè)化要求公務員價值中立，公務員以接受上級的領導和命令為道德標準，不用考慮上級的命令是否有利于實現(xiàn)公共利益，行政人員實際上就是履行政府職能的工具，沒有自己的價值判斷標準，道德性自然無從談起。此外，傳統(tǒng)官僚制所帶來的官僚主義、文牘主義、形式主義的作風，也拉遠了政府工作人員與民眾之間的距離，行政人員難以感受到社會的實際需求，漠視公眾的利益，喪失了維護公共利益的社會責任感，這些都造成了政府公共性的流失。除了效率中心主義和傳統(tǒng)官僚制以外，政府績效考核標準的偏差以及公務員個人素質的不足都會導致行政主體道德性的缺失。

四、實現(xiàn)政府公共性的對策

1.塑造服務型行政文化

要從根本上治理政府公共性流失問題，首先要克服傳統(tǒng)行政文化中的消極因素對政府公共性的負面影響，塑造一種有利于鞏固和發(fā)展公共性的文化形態(tài)，這種文化形態(tài)應當是與服務型政府概念相對應的服務型行政文化。它與過去統(tǒng)治型行政文化和管理型行政文化有著本質不同，統(tǒng)治型行政文化是以中央集權的封建行政體制為基礎，君權至上，公民與政府是一種臣屬關系；而管理型行政文化則是建立在官僚制基礎上，崇尚專業(yè)化，追求效率，政府與公民是一種管理者和被管理者的關系；服務型行政文化以服務為核心價值觀，要求行政主體樹立公共利益至上的價值標準，以維護和實現(xiàn)公共利益作為政策制定和實施的出發(fā)點和最終目標，以服務社會和公眾作為政府的主要職能。構建以公共性為本質特征、以管理為手段、以服務為目的的服務型行政文化，為實現(xiàn)政府公共性提供良好的文化氛圍。

首先，政府要樹立服務理念。政府將自己定位為服務者的角色，圍繞公眾的利益和需要展開行政活動、提供公共服務、履行公共職能。其次，還要將服務理念付諸實踐，在具體的實施過程中，一方面應進一步擴大公民參與和決策，以提高政府服務的有效性；另一方面應建立起科學的績效管理和績效評估體系，自覺地建立起政府服務的評判尺度。在社會治理方式上，盡量不采用強制性的行政干預方式，而是通過經濟和法律方式對社會事務進行管理。再次，政府要將行政職能設置、運行機制、行為方式都納入法治軌道，法律面前人人平等。最后，服務型行政文化的培育不僅是政府對自身行政觀念的揚棄，還應是整個社會層面觀念的革新。政府應通過立法、宣傳、教育等手段，推動民眾和整個社會逐漸形成對服務行政文化的認可、支持，乃至主動要求政府秉承服務型理念，履行公共服務職能，最終實現(xiàn)政府和社會在塑造服務型行政文化方面的雙向推動和良性循環(huán)。

2.樹立公共利益至上的政策價值標準

要充分維護公共利益，克服政府的自利性，還必須“從公共倫理的角度為公共事務的活動提供價值合理性的基礎，它要求政府的各項公共政策要立足于公共利益?！保?］具體來說，就是要樹立公共利益至上的政策價值標準，將公共性貫穿于公共政策運行的全過程，并作為公共政策的基本分析工具及其效果的衡量標準。

一是公共問題的確定要以公共利益作為基本價值取向。只有當社會問題涉及到整個社會秩序的運行，反映了社會成員的總體性利益要求，且只有通過政府的力量才能加以解決時，才能成為公共政策問題而被提上政府的議事日程進入政策程序。二是公共政策制定要以實現(xiàn)公共性為標準和目的。任何私人利益和小團體利益都不應成為公共政策制定的主導因素。三是公共政策的執(zhí)行過程要秉承公共性原則。政府部門和公務員要將公共性和公共利益作為政策執(zhí)行的出發(fā)點和自由裁量行為的指導精神。四是政策評估應以公共性的實現(xiàn)與否作為重要標準。通過建立一套科學可行的政策評估標準來實現(xiàn)政府公共性，其中以民眾滿意程度和公共利益的實現(xiàn)程度為主要參考指標，政策的延續(xù)、修改和廢止應以評估結果為準，而不是所謂的政府權威、行政習慣、官員政績等。

3.加強公共倫理制度建設

完備的公共倫理制度建設是政府公共性的有力保障，它要求建立一套符合倫理道德要求的制度體系，即實現(xiàn)公共倫理的制度化。公共倫理制度旨在運用倫理道德規(guī)范政府及其行政人員的行為，將政府權力約束在合法范圍內運行，從而限制政府作為理性經濟人追逐自身利益最大化的任意行為和機會主義行為。

一是要限定政府權力的行動邊界。政府權力來自于人民，應公共需要產生，就應將其限制在公共領域之中。要求政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，從制度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，縮小政府規(guī)模，降低行政成本。政府規(guī)模限制和職能轉變要以能夠有效提供公共產品為下限，把不該由政府管理的事項轉移出去。二是要建立完備的公共倫理制度體系。完善政務信息公開制度、公民信訪制度、網絡參與制度、公職人員財產申報制度以及政府自身的監(jiān)督機制、符合公共性要求的績效評估機制等。制度體系通過積極防御和消極防御雙管齊下，強化政府公共性。積極防御通過激勵措施激發(fā)公務人員有益的自利性，以提高政府提供公共產品和公共服務的數(shù)量和質量，消極防御則懲罰公務人員背離政府公共性的行為，制止有害的自利性。三是設置公共倫理制度建設的專門機構。要強化公共倫理規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督，就需要設置專門的機構負責對行政主體的行政行為進行監(jiān)督，判斷其是否符合公共倫理制度的要求，并對違反制度的行政行為進行懲處，通過強制性的懲罰手段確保公共倫理制度的權威性。與此同時，還可承擔對公務員的道德教育工作，通過培訓、積極的宣導，提高公務員的行政道德修養(yǎng)，使公共性的倫理規(guī)范深入人心。

4.增強行政主體的道德性

政府公共性的實現(xiàn)還有待于行政主體職業(yè)道德修養(yǎng)的提高。首先，構建服務型行政文化需要將服務理念輸入行政主體的觀念意識中，行政主體隨即在行政活動中自覺運用服務理念指導實踐行為。因此，行政主體的道德水平與服務型行政文化踐行效果的好壞休戚相關。其次，行政主體只有具備合乎社會倫理和道德要求的職業(yè)觀和道德觀，堅持公共利益至上的價值標準，才能保證其在公共政策的制定和執(zhí)行過程中維護公平與正義，并秉持公共性原則合理協(xié)調社會利益沖突、分配社會資源。最后，我國的公共倫理制度建設處在初級階段，且法規(guī)制度本身具有滯后性，其有效性受到客觀環(huán)境的限制，而行政主體存在較為廣泛的自由裁量權，這就需要行政主體提高自身的職業(yè)道德水平，在處理公共事務的過程中始終堅持公共性的職業(yè)信念，才能為政府公共性的實現(xiàn)提供有力保障?？傊?，行政主體的道德水平是實現(xiàn)政府公共性的倫理基礎。

要增強行政主體的道德性，應當做到以下幾點：一是樹立正確的效率觀。從理論上看，公正和效率在本質上是統(tǒng)一的。行政效率應被定義為以最快的、投入最少但收益最多的方式實現(xiàn)公正。公平是效率的前提和目標，效率是實現(xiàn)公平的工具和手段。行政主體應當將維護公共利益作為首要任務，與此同時提高行政效率，在更高的水平上實現(xiàn)政府公共性。二是強化行政主體的責任意識。具有公共性的政府應當是責任政府，行政主體要體現(xiàn)出高度的社會責任感。行政主體行使公共權力，就應當承擔相應行政活動導致的社會責任，對于公眾的需求應當積極處理，對于自己的錯誤則應當勇于負責，從而增強行政系統(tǒng)回應社會需求的靈敏度，提高政府公信力。三是培養(yǎng)公務員的公正感。在傳統(tǒng)官僚體制中，公務員惟上級命令是從，以追求效率為己任，自身缺乏價值判斷，在機械地完成任務的過程中，逐漸喪失公正感。公務員要培養(yǎng)和加強公正感，當上級的命令明顯與公共利益相背離時，勇于提出自己的意見，依據(jù)倫理道德而不是個人的主觀意志進行價值判斷，進而決定自己是否接受和執(zhí)行上級的命令。

［1］ 郭愛君.公共行政管理的倫理基礎［J］.甘肅教育學院學報（社會科學版），2002，（2）：30.

［2］ 王家峰.公共利益：公共倫理的價值基礎［J］.倫理學研究，2006，（3）：81.

［3］ 哈貝馬斯.公共領域的結構轉型（曹衛(wèi)東譯）［M］.學林出版社，1999.

［4］ 陸 昱.分離狀態(tài)下的公共行政與公共倫理之整合［J］.云南行政學院學報，2009，（2）：82.

［5］ 張洪武.政府公共性的流失與條件依存［J］.公共行政（人大復印資料），2009，（3）：105.

［6］ 張國慶.行政管理概論［M］.北京：北京大學出版社，2000.

［7］ 何歷宇.論我國公共倫理研究的三個向度及其基本范式［J］.道德與文明，2009，（2）：52.

Ethical Reflection on Realizing the Publicity of the Government

GUO Jian-qiang，LIU Wei
（School of Politics and Public Administration，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China）

Publicity is the core values of public ethics.It has required the government to take public interest as the fundamental starting point and destination of all work，to use public ethics as the code of ethics and evaluating criteria for public activities.At present，China is still puzzled by the serious loss of the publicity of the the government.This phenomenon includes rent-seeking behavior，departmental profit，local protectionism，public property for personal use and so on.Realizing the publicity of the goverment is not only the objective requirements of building service-oriented government，but also the mission of the times entrusted to us.We should analyze the loss of publicity of the government from the ethical view，and find measures to cope with the problem which has been mentioned from the following four points of view：the administrative culture，public policy，public ethics system and the administrative body.To realize the publicity of the government and protect public interest.

public ethics；the publicity of the government；public interest

D630

A

1000-2529（2010）02-0037-04

（責任編校：文 一）

2010-01-05

郭漸強（1962-），男，湖南茶陵人，湖南大學政治與公共管理學院教授；

劉 薇（1987-），女，江西宜春人，湖南大學政治與公共管理學院碩士研究生。