■辛宇罡 宋志艷

論食品安全監(jiān)管中刑事司法與行政執(zhí)法的對(duì)接

■辛宇罡 宋志艷

食品安全問題是關(guān)系社會(huì)民生的重大問題。食品安全監(jiān)管需要行政、司法的共同配合。我國于2009年通過了 《中華人民共和國食品安全法》，對(duì)食品安全違法行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，以及相關(guān)對(duì)接制度進(jìn)行了規(guī)定。但在執(zhí)法實(shí)踐中，由于執(zhí)法機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致食品安全刑事司法與行政執(zhí)法往往難以實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，從而制約了食品安全監(jiān)管的力度和效果。對(duì)此，本文提出應(yīng)當(dāng)調(diào)整行政執(zhí)法程序和刑事程序的優(yōu)先順序，強(qiáng)化食品安全違法行為案件的司法備案機(jī)制，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)在食品安全監(jiān)管體系中的地位和作用。

食品安全 刑事司法 行政執(zhí)法

食品安全問題是關(guān)系社會(huì)民生的重大問題。近年來，我國食品安全事故頻發(fā)引起社會(huì)極大關(guān)注。食品安全違法行為不僅觸犯了食品安全行政管理要求，嚴(yán)重的也可能同時(shí)構(gòu)成犯罪行為。因此，保障人民的食品安全，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管和違法制裁是行政執(zhí)法和刑事司法面臨的共同問題。只有依靠行政執(zhí)法與刑事司法的有效對(duì)接才能更有力地打擊違法行為、預(yù)防違法行為、維護(hù)食品安全秩序，這就需要在立法上為二者的對(duì)接提供科學(xué)有效的制度安排和程序安排。

從一則食品安全監(jiān)管案例引發(fā)的思考

食品是百姓日常生活的必需品和常用品，在工業(yè)化大生產(chǎn)條件下，食品制作的工業(yè)化含量越來越高。隨著科技進(jìn)步，食品添加劑的研究和使用越來越普遍。這造成當(dāng)代食品衛(wèi)生安全的許多重大隱患，控制食品添加劑的使用成為各國食品安全監(jiān)管中一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

2008年6月28日，蘭州市的解放軍第一醫(yī)院收治了一例患 “腎結(jié)石”病癥的幼兒，根據(jù)家長(zhǎng)們反映，孩子從出生起就一直食用河北省三鹿集團(tuán)所產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉。7月中旬，甘肅省衛(wèi)生廳接到醫(yī)院嬰兒泌尿結(jié)石病例報(bào)告后，隨即展開了調(diào)查，隨后短短兩個(gè)多月，該醫(yī)院收治的患嬰人數(shù)擴(kuò)大到14名。除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類似病例被發(fā)現(xiàn)。9月11日，衛(wèi)生部對(duì)這一系列病例及媒體的相關(guān)報(bào)道作出回應(yīng)，近期甘肅等地報(bào)告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石病例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經(jīng)相關(guān)部門調(diào)查，高度懷疑石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。這一系列病例揭開了三鹿集團(tuán)乳品安全問題的序幕，不僅如此，三鹿集團(tuán)乳品含有三聚氰胺成分并非一個(gè)特例，隨后國家對(duì)多家乳品企業(yè)的拉網(wǎng)式檢查表明，絕大多數(shù)知名乳品企業(yè)的配方奶粉中都或多或少地被檢出三聚氰胺成分，一時(shí)間廣大消費(fèi)者談奶色變。鑒于三鹿集團(tuán)嬰幼兒配方奶粉含有三聚氰胺事件所造成的嚴(yán)重社會(huì)影響，案件被移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?009年1月22日，三鹿系列刑事案件，分別在河北省石家莊市中級(jí)人民法院和無極縣人民法院等4個(gè)基層法院一審宣判。田文華被判生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處罰金人民幣2468.7411萬元。另悉，這批宣判的三鹿系列刑事案件中，生產(chǎn)、銷售含有三聚氰胺的 “蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪被判處死緩，被告人張彥章、薛建忠以同樣罪名被判處無期徒刑。其他15名被告人各獲二年至十五年不等的有期徒刑。

三鹿集團(tuán)本來是河北省的一家明星企業(yè)，又是中國與新西蘭合資的中外合資企業(yè)。為什么會(huì)發(fā)生三鹿奶粉事件？我們從法治的角度來看，不能簡(jiǎn)單地把三鹿奶粉事件說成是不法分子大膽妄為，該事件所暴露的是我國食品安全監(jiān)管制度的嚴(yán)重缺陷。三鹿集團(tuán)用以生產(chǎn)奶粉的原料是牛奶，奶牛是由眾多分散的農(nóng)戶所飼養(yǎng)，奶農(nóng)收集牛奶后，由當(dāng)?shù)啬陶臼召?。奶站或者代理三鹿收購，或自行收購后轉(zhuǎn)售給三鹿集團(tuán)。在從奶牛飼養(yǎng)到奶品加工的一系列中間環(huán)節(jié)中，三聚氰胺都有可能被摻雜其中。而這一系列環(huán)節(jié)，又歸屬于不同的行政主管部門管轄，在缺乏統(tǒng)一執(zhí)法體制的前提下，問題到底出在哪個(gè)環(huán)節(jié)是很難調(diào)查清楚的。而作為擁有司法調(diào)查權(quán)的公安機(jī)關(guān)，在得到明確的犯罪證據(jù)之前，并不能介入對(duì)食品安全事件的調(diào)查。法律程序的碎片化在三鹿奶粉事件歷經(jīng)數(shù)年的發(fā)展過程中難辭其咎。三鹿奶粉事件敲響了中國食品安全的警鐘，也成為中華人民共和國食品安全法誕生的催生劑。2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的 《中華人民共和國食品安全法》 （以下簡(jiǎn)稱 《食品安全法》），力圖克服我國食品安全執(zhí)法體制的碎片化狀態(tài)，但在食品安全監(jiān)管中，刑事司法與行政執(zhí)法的對(duì)接問題卻未受到足夠的關(guān)注，在我國食品安全監(jiān)管中，刑事司法與行政執(zhí)法的對(duì)接存在裂口，削弱了法律對(duì)食品安全違法犯罪行為的震懾力，解決這一問題有著緊迫的現(xiàn)實(shí)意義，本文略述淺見。

關(guān)于刑事處罰與行政處罰的一般關(guān)系

作為性質(zhì)迥異的兩種法律制裁方法，刑事處罰與行政處罰在食品安全法律體系中均占有重要地位。從法理學(xué)的角度來看，刑事處罰是指因?yàn)檫`反刑事法律而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定的不利后果。刑事處罰是最嚴(yán)厲的法律制裁形式。行政處罰是指因?yàn)檫`反行政法律或因行政法規(guī)定的事由而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定不利后果。一個(gè)不法行為，如果其社會(huì)危害性已經(jīng)嚴(yán)重到需要追究刑事責(zé)任的程度時(shí)，就應(yīng)當(dāng)劃入刑罰的范圍；反之，如果其違法行為情形比較輕微，則應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處以行政處罰。區(qū)分刑事處分與行政處罰主要考慮以下三個(gè)因素：

第一、違法情節(jié)輕重。違法情節(jié)反映了違法行為的社會(huì)危害性，因此，它是區(qū)分刑事處罰與行政處罰的重要標(biāo)準(zhǔn)。如 《食品安全法》第84條規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。我國 《刑法》第140條規(guī)定，生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額五萬元以上不滿二十萬元的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額二十萬元以上不滿五十萬元的，處二年以上七年以下有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額五十萬元以上不滿二百萬元的，處七年以上有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額二百萬元以上的，處十五年有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。我國 《刑法》第144條規(guī)定，在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；致人死亡或者對(duì)人體健康造成特別嚴(yán)重危害的，依照刑法第一百四十一條處罰（第一百四十一條為生產(chǎn)銷售假藥罪處罰，其最高刑事責(zé)任為死刑并處沒收財(cái)產(chǎn)）。

第二、違法數(shù)額多少。在涉及食品安全的違法行為中，違法數(shù)額是衡量違法行為社會(huì)危害性的一個(gè)重要指標(biāo)，對(duì)于區(qū)分行政處罰與刑事處罰具有重要意義。 《食品安全法》第85條規(guī)定，有用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。

第三、危害后果大小。危害后果大小對(duì)區(qū)分刑事處罰與行政處罰的具有重要意義。任何不法行為，只要危害后果達(dá)到了一定的嚴(yán)重程度，都將轉(zhuǎn)化為刑事犯罪而最終落實(shí)到刑罰處罰， 《食品安全法》第98條規(guī)定，違反本法，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 《刑法》分則第二章第115條，以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪中規(guī)定投毒或者以其他危險(xiǎn)方法致人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。

完善食品安全領(lǐng)域刑事司法與行政執(zhí)法對(duì)接機(jī)制的建議

區(qū)分刑事責(zé)任還是行政責(zé)任，實(shí)際上是一個(gè)區(qū)分罪與非罪的問題。從法理上講，公安司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的行為采取刑事偵查措施并提起公訴，最終判斷是否構(gòu)成犯罪的機(jī)關(guān)為人民法院。除公安司法機(jī)關(guān)外，任何其他機(jī)關(guān)都不得進(jìn)行刑事偵查，更不得定罪量刑。也就是說，公安司法機(jī)關(guān)掌握著罪與非罪的預(yù)先判斷標(biāo)準(zhǔn)。但公安司法機(jī)關(guān)通常沒有行政監(jiān)督檢查權(quán)，對(duì)食品衛(wèi)生安全的行政監(jiān)督檢查權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)手中，在這種二元體制下，司法程序和行政監(jiān)督程序如何銜接就成了一個(gè)不容回避的問題。我國立法通常的做法是，首先對(duì)行政監(jiān)督程序予以規(guī)定，然后規(guī)定對(duì)于涉嫌犯罪的違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)。例如 《食品安全法》第81條的規(guī)定，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限和程序履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)；對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者的同一違法行為，不得給予二次以上罰款的行政處罰；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法向公安機(jī)關(guān)移送。上述立法模式蘊(yùn)含了一個(gè)基本假設(shè)前提——行政機(jī)關(guān)完全有能力判斷罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，這一假設(shè)前提是不真實(shí)的，因?yàn)樽锱c非罪的標(biāo)準(zhǔn)并非總是絕對(duì)清晰，法律條款的模糊性總是不可避免。刑事政策對(duì)于澄清法律標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而刑事政策由司法機(jī)關(guān)所掌握，通常行政機(jī)關(guān)對(duì)刑事政策了解不足。如果行政機(jī)關(guān)無法判斷行政違法行為是否構(gòu)成犯罪，或者判斷錯(cuò)誤，把構(gòu)成犯罪的案件認(rèn)定為不構(gòu)成犯罪，必將削弱對(duì)食品安全犯罪的打擊力度，為我國的食品安全埋下巨大隱患。在“三鹿”奶粉事件中，盡管質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、食品藥品監(jiān)管等行政部門均負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但這些行政機(jī)關(guān)或者沒有盡到監(jiān)管職責(zé)，或者沒有能夠及時(shí)將違法行為線索移送司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，結(jié)果導(dǎo)致了三鹿奶粉事件長(zhǎng)期發(fā)展，受害區(qū)域擴(kuò)大，受害人數(shù)增加。

雖然許多涉嫌犯罪案件本應(yīng)在行政執(zhí)法過程中被發(fā)現(xiàn)，但是由于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)條塊分割、各自獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)通常是對(duì)所發(fā)現(xiàn)的案件線索予以行政處罰了事，并不移送司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，這使得本已構(gòu)成犯罪的案件難以得到及時(shí)有效懲治。司法程序和行政執(zhí)法程序存在明顯的對(duì)接裂口，這一現(xiàn)象不僅存在于食品安全領(lǐng)域，而是普遍存在于各行各業(yè)。如何實(shí)現(xiàn)刑事司法程序與行政執(zhí)法程序的無縫對(duì)接，避免法律實(shí)施中出現(xiàn)重行政執(zhí)法而輕刑事程序的不良后果，是一個(gè)亟待解決的問題。

本文認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)鍵在于調(diào)整行政執(zhí)法程序和刑事程序的優(yōu)先順序，目前，我國的部門和行業(yè)立法都以行政執(zhí)法程序優(yōu)先，行政執(zhí)法部門對(duì)所發(fā)現(xiàn)的案件線索自行判斷是否涉嫌構(gòu)成犯罪，而忽略了司法機(jī)關(guān)在判斷罪與非罪標(biāo)準(zhǔn)上的專業(yè)性?！妒称钒踩ā返诎耸粭l的規(guī)定僅是這一普遍做法中的一例。建議立法機(jī)關(guān)對(duì)于部門和行業(yè)立法中所廣泛存在的 “移送司法機(jī)關(guān)”的條款進(jìn)行修改，行政執(zhí)法部門所發(fā)現(xiàn)的一切違法案件線索均應(yīng)當(dāng)報(bào)送公安司法機(jī)關(guān)備案，由公安司法機(jī)關(guān)判斷是否構(gòu)成犯罪；經(jīng)公安司法機(jī)關(guān)判斷構(gòu)成犯罪的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)終止行政處罰程序；經(jīng)公安司法機(jī)關(guān)判斷，不夠成犯罪的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的行政處罰。

參考資料

1.理查德·A·波斯納，蔣兆康譯.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京：中國大百科全書出版社1997.

2.陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系 [J].中國法學(xué)1992，（4）.

辛宇罡，天津公安警官職業(yè)學(xué)院；宋志艷，天津市南開區(qū)委黨校）

劉桂素