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        迎戰(zhàn)湘江第三次洪峰后的反思與前瞻

        2010-04-09 02:46:40黎作鳳
        湖南水利水電 2010年6期
        關鍵詞:湘陰縣抗洪湖區(qū)

        黎作鳳

        (湘陰縣人民政府 岳陽市 414600)

        水情是湖區(qū)縣最大的縣情,水患是湖區(qū)縣最大的隱患,也是影響湖區(qū)縣發(fā)展的共同難題。2010年4月1日入汛以來,湘陰遭受強降雨和高洪水位襲擊,降雨強度大,汛情來勢猛,持續(xù)時間長。特別是6月19日特大暴雨,12小時城區(qū)降水達178mm,是湘陰縣有氣象資料記錄以來的單日最大降雨量,湘水先后出現(xiàn)三次洪峰,遭遇建國以來的第二大洪水。在省市黨委、政府和各有關部門的正確領導和大力支持下,全縣上下同心同德,團結奮戰(zhàn),取得了迎戰(zhàn)湘江第三次洪峰即建國以來湘水第二大洪水的勝利,沒有潰一堤一垸一庫一壩,沒有死傷一人,群眾生命財產(chǎn)安全,災害損失降到最低程度。但在這個過程中也暴露出許多問題及主客觀方面諸多的不適應。有必要認真總結分析,并就如何應對防汛抗洪工作中出現(xiàn)的新情況、新問題進行深入思考。

        1 防汛減災始終是湖區(qū)面臨的重大課題

        湖河交織,堤垸縱橫,雨量充沛,四水交匯,決定了防汛抗洪是與湖區(qū)縣共始終的一項長期歷史任務。同時,防汛抗洪工作的高消耗、大投入、超負荷,也成為湖區(qū)縣的一個沉重包袱。

        (1)防汛壓力大。湖區(qū)縣普遍堤線長、堤垸多,防汛抗洪任務繁重。湘陰全縣有萬畝以上堤垸12個,防洪大堤總長402km,受堤垸保護人口達51.1萬人,占全縣總人口的70%,是全省防汛抗洪任務最重的3個縣之一。防汛抗洪稍有差池,就會危及成千上萬甚至數(shù)十萬群眾的生命財產(chǎn)安全,責任重大,壓力巨大。而受日益頻繁的極端氣候影響,今后雨情水情汛情還會出現(xiàn)更多不可預測的因素,防汛抗洪仍將是湖區(qū)一項長期而艱巨的任務。

        (2)人力投入多。與山區(qū)防洪抗災工作強調預警不同,湖區(qū)防汛抗洪最大的特點是強調嚴防死守,人力資源投入巨大。從湘陰縣防汛抗洪情況看,全縣如啟動防汛抗洪救災Ⅱ級響應,需直接上堤巡查防守和搶險勞動力7763人,全面啟動Ⅰ級響應后,需投入一線勞動力21637人,這還不包括干部、預備隊員和后勤保障服務人員。2010年迎戰(zhàn)湘水第三次洪峰,全縣投入干部群眾2.6萬多人。而在1998年防汛抗洪中,全縣共投入12萬多人,占當時湘陰總人口的近1/5。巨大的人力投入,既需要大量的物資資金作保障,同時也是對我們組織動員能力的一次巨大考驗。

        (3)財物消耗大。防汛抗洪是一場持久戰(zhàn)、消耗戰(zhàn)。防汛物資平時有備才能無患。按省、市防汛物資儲備定額標準,湘陰縣平時需儲備塊石5.92萬m3、砂卵石20.19萬m3、編織袋150萬條、彩條布22.3萬m2,總價值1500萬元以上。而防汛抗洪一旦開始,物資消耗巨大。如1998年抗洪,湘陰縣共消耗砂卵石35.5萬t、編織袋330萬條、木材2000多m3、彩條布100萬m2,物質消耗在4000萬元以上,相當于湘陰縣當年財政收入的40%。對一個財力并不寬裕的湖區(qū)縣來講,確實難堪重負。

        (4)建管任務重。搞好堤防等防洪基礎設施的建設和管理維護,是做好防汛抗洪工作的重要前提基礎。防汛大縣都是水利建設大縣。盡管近年來國家加大了對湖區(qū)堤防等基礎設施建設的投入,但遠遠難以滿足防汛抗洪需求。從湘陰縣情況看,全縣共有一線防洪大堤271km,二線大堤131km,而國家只將5個重點確保垸的117km一線堤防建設納入了洞庭湖二期綜合治理工程,僅占全縣堤防總長的29%。所有二線堤防和其它一般垸、蓄洪垸的一線堤防仍靠自籌資金進行建設管理和維護,成為湖區(qū)縣的沉重負擔。

        2 當前湖區(qū)防汛減災面臨諸多新情況新問題

        中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展轉型,也給湖區(qū)防汛帶來一系列新情況、新問題:工業(yè)化城市化引發(fā)的人口流動轉移,造成農(nóng)村勞動力縮減,動員組織困難;農(nóng)村稅費改革后新的利益格局和機制形成,勞動力調動成本大幅增加;縣鄉(xiāng)村財政財務體制約束,防汛資金籌措調度困難增加等等,使湖區(qū)防汛抗洪工作的難度更大、壓力更重。加之不少干部群眾認為,三峽工程建成后對長江洪水的調蓄能力大為增強,即使有1996年、1998年那樣的大水,江湖防洪大堤也普遍加固加高了,也不會有什么大問題,因而造成防汛意識淡薄,防汛準備不足,防汛組織困難,防汛指揮不暢,防汛工作被動。

        (1)群眾組織發(fā)動更困難。防汛抗洪重在發(fā)動群眾、依靠群眾。農(nóng)村稅費改革取消“兩工”(防汛工、秋冬修勞動積累工)之后,村民群眾的防汛意識淡化,缺少“防汛就是保家園,搶險就是救自己”的意識,在上堤防汛上討價還價,出工就要工資;有的思想麻痹,認為大堤加高了,隱患治理了,不會出什么大問題,防汛抗洪的積極性不高。而取消“兩工”和防汛糧后,群眾在防汛上既不投勞也不投資,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但沒有制約手段,更因失去防汛經(jīng)費的主要來源,沒有組織群眾的物質基礎,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于經(jīng)費壓力不想也不敢廣泛發(fā)動群眾。如湘陰縣嶺北垸有23.6km一線大堤,按一級響應預案要求,在2010年的防汛過程中要上勞力2000多人,每天每個勞力需支付工資60元、伙食費20元,日需支出16萬多元,一個星期下來就需支付大堤巡查人員工資等費用100多萬元。正因經(jīng)費上的顧慮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)動組織勞力上往往持等待觀望態(tài)度,能少上一人就少上一人,經(jīng)費能省一分就省一分。再加之農(nóng)村青壯年大多在外打工,也為迅速組織勞動力上堤防汛增加了難度。

        (2)防汛隊伍實戰(zhàn)能力差。從干部隊伍看,從1998~ 2009年的11年中,洞庭湖區(qū)沒有發(fā)生大的水情汛情,現(xiàn)在的干部大多沒有經(jīng)過防大汛抗大洪鍛煉,防汛經(jīng)驗少,對防汛的思想認識不足,對堤情、工情、險情熟悉不夠,對組織群眾、發(fā)動群眾的難度沒有充分估計,大汛當前往往措手不及。如2010年湘陰縣參與迎戰(zhàn)湘水第三次洪峰的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的32名黨政一把手中,指揮過1996年、1998年防汛的沒有1人,參與過的只有6人,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有防汛實戰(zhàn)經(jīng)驗,在洪水迅猛上漲時倉促應戰(zhàn),在組織指揮協(xié)調方面顯得比較被動。從技術隊伍看,也因“兩工”取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費緊張,搶險技術隊員待遇偏低,原有隊伍難穩(wěn)定,新鮮力量難補充,隊伍年齡結構老化,實戰(zhàn)能力退化。如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按預案要求成立了搶險技術隊,但有實戰(zhàn)經(jīng)驗的年齡基本上都在50歲以上,而新補充的技術人員大都只經(jīng)過了業(yè)務知識培訓,沒有實戰(zhàn)經(jīng)驗,很難適應防大汛、搶大險的需要。

        (3)防汛經(jīng)費保障難到位。農(nóng)村稅費改革之前,基層防汛經(jīng)費主要靠群眾投資投勞,渠道較穩(wěn)定,經(jīng)費有保障。取消“兩工”后,基層防汛經(jīng)費沒有來源,保障難以到位。以湘陰縣農(nóng)村稅費改革之前的1998年為例,農(nóng)民每年每人需繳防汛糧折合人民幣20元,投入“兩工”折合人民幣100元,共計120元,全縣每年可籌措防汛經(jīng)費5700多萬元。從2004年農(nóng)村稅費改革后,中央和省級財政每年安排湘陰縣水管體制改革轉移支付資金1814萬元,主要用于排澇、堤防管護和水管體制改革后的人員工資。前后對比,防汛經(jīng)費相差3900多萬元,在大汛大災之年,遠遠不能滿足防汛抗洪支出需要。

        (4)基層指揮體系不健全。1998年、1999年,一垸區(qū)一般有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后,湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)減少,原來幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防汛任務現(xiàn)在都集中在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),防守戰(zhàn)線長、組織發(fā)動群眾任務重。同時,原來每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所等派駐機構,改革后機構精簡,干部分流,企業(yè)改制,職工身份置換,基層防汛可以調配的干部較以前大為減少,指揮調度壓力空前加大。如在1998年防汛時,湘陰5大垸區(qū)設有5個水利工委、27個鄉(xiāng)鎮(zhèn),干部職工近3000人,而現(xiàn)在上述5垸只設有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn),干部職工僅1500多人,可調配的干部減少近50%,防守要求和指令難以在短時間內迅速執(zhí)行到位。

        (5)水利基礎設施較薄弱。近年來,各地搶抓國家重視水利建設的機遇,積極爭取項目和資金,加大水利基礎設施建設力度,防汛抗洪能力有了很大提升。但由于湖區(qū)堤線長、底子薄、欠賬多,防洪保安能力依然比較脆弱。目前,湘陰縣一線臨洪堤堤頂高程低于歷史最高水位的堤線還有80多km,當沖當浪堤89.62km,兩水夾堤堤段30多km,管涌易發(fā)地段80多km,131km二線防洪大堤堤頂高程僅35.0m左右,嚴重影響整個堤垸防洪安全。另外,全縣100處排漬機埠還有87處沒有更新改造,這些電排機埠大都修建于20世紀60、70年代,個別建于50年代,年久失修,設備落后,線路老化;71座中小型水庫除2座中型水庫和部分小(Ⅰ)型水庫進行了除險加固外,其他都不同程度存在壩基壩身滲漏、涵管老化、溢洪設施及配套渠系不完善等問題,防洪能力差。一旦發(fā)生險情,后果不堪設想。

        3 今后防汛抗災工作的對策

        做好防汛工作,既要把過去多年行之有效的一些好辦法、硬措施如提高防汛意識、備足防汛物資、嚴格防汛紀律、強化防汛責任等執(zhí)行好、落實好,又要適應新的形勢,針對當前湖區(qū)防汛工作中出現(xiàn)的新情況新問題,探索采取新的對策措施。

        (1)群眾組織發(fā)動要實行戰(zhàn)時動員與常年性宣傳相結合。群眾是防汛的主力軍,防汛抗洪必須充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾。要切實改變過來“大汛大宣傳、小汛小宣傳、無汛不宣傳”的狀況,既重戰(zhàn)前動員,也重常年性教育,始終做到防汛抗洪警鐘長鳴。每年汛期來臨之前,縣鄉(xiāng)兩級都要召開防汛抗災動員會,垸區(qū)召開垸民代表大會,村組召開群眾動員會,層層宣傳發(fā)動到村、到組、到人,廣泛動員群眾主動投身防汛抗洪斗爭。平時要加強防汛抗洪法律法規(guī)的宣傳,使群眾認識到防汛抗洪是全民義務,形成“抗洪搶險個個參與、保垸安民人人有責”的共識。同時,縣鄉(xiāng)兩級要定期舉辦防汛知識培訓,聘請專家講座,組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部、技術隊員參加學習,既強化防汛抗洪意識,又提高防汛搶險技能。汛時,要廣泛發(fā)動宣傳媒體全方位、多角度宣傳報道抗洪工作,營造濃厚氛圍,強化輿論導向,凝聚防汛合力,牢牢把握防汛減災的主動權。

        (2)查險處險要實行群防群治與專業(yè)處險相結合。專業(yè)化的搶險技術隊是防汛搶險的中堅力量,是建立新時期科學防汛體系的必然要求。在專業(yè)隊伍建設上要實行“三?!保阂皇菍H?,選拔一批責任心強、紀律性強、年紀較輕的村組群眾,與其簽訂合同,購買好人身保險,汛時定額發(fā)放工資補助,平時安排小型水利工程業(yè)務,確保隊伍穩(wěn)定;二是專業(yè)培訓,定期組織業(yè)務知識培訓學習和實戰(zhàn)演練,切實提高其業(yè)務技能;三是專業(yè)裝備,配備潛水服、打樁機、救生衣等必要裝備,確保戰(zhàn)時召之即來,來之能戰(zhàn)。同時,要從退休、退線水利干部中抽調老專家、老骨干組成技術顧問班子,服務指揮決策,指導查險處險;各村組建立巡查守護隊,將人員打樁定位到責任堤段和重點守護部位,形成全員參與、專群結合的防汛搶險力量體系。

        (3)防汛抗災經(jīng)費要實行穩(wěn)定保障與應急籌措相結合。湖區(qū)防汛工作的經(jīng)常性長期性,需要經(jīng)費保障的經(jīng)?;贫然:^(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府要積極探索建立防汛抗災基金,財政每年安排專項預算,并整合防洪保安資金、水資源管理費、河道管理規(guī)費等水利資金,積極爭取上級補助充實基金,實行專戶專賬、??顚S谩⒂嘟Y轉,以無汛之年補有汛之年,以小災之年補大災之年,逐步建立穩(wěn)定的防汛抗災經(jīng)費保障機制。特別是省市要出臺防汛抗災經(jīng)費征收政策,可比照城市防洪保安基金征收辦法,向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民開征防洪保安基金;或者按照 “誰受益,誰負擔”的原則,將防汛抗洪納入“一事一議”范圍,每年由村民代表大會根據(jù)當年雨情、水情、汛情情況,確定籌資籌勞標準,按人田各半原則分攤收取,以解決基層防汛抗災經(jīng)費不足問題。

        (4)防汛物資器材要實行政府儲備與商業(yè)儲備相結合。嚴格按照防汛物資儲備定額標準,落實分級儲備責任,加強政府儲備。同時積極探索建立商業(yè)儲備機制,對木材、彩條布、編織袋等易損物資器材,確定定點供應商,與之簽訂儲備合同,參照糧食儲備管理辦法,給予供應商必要的保管費用和損耗補貼,最大限度地減少政府在防汛物資器材儲備上的直接資金投入,以最少的資金發(fā)揮最大的效益。

        (5)防洪基礎設施要實行加強建設與重視管護相結合。針對防汛基礎設施還比較薄弱的情況,湖區(qū)縣市要不等不靠、突出重點、整合資金、捆綁項目,加大水利基礎設施建設力度。對新發(fā)生的險工、兩水夾堤、圬工結構的河管涵閘、病險水庫、排漬機埠、垸內渠系和二線堤防治理,要做好規(guī)劃,加快治理。同時,省、市要進一步加大對防汛大縣的項目支持力度,盡快啟動蓄洪安全建設、農(nóng)田水利基礎設施建設和中小流域治理,加快水庫除險加固、大型排澇泵站更新改造、堤防工程建設等水利項目建設。特別是在二線防洪大堤建設上,要比照一線防洪大堤標準,切實加大投入,加快改造。要特別重視對水利設施的日常管護,做到大堤清基掃障常年化、設備維修維護及時化、重點部位監(jiān)管經(jīng)?;?/p>

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