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        迎戰(zhàn)湘江第三次洪峰后的反思與前瞻

        2010-04-09 02:46:40黎作鳳
        湖南水利水電 2010年6期
        關(guān)鍵詞:湘陰縣抗洪湖區(qū)

        黎作鳳

        (湘陰縣人民政府 岳陽市 414600)

        水情是湖區(qū)縣最大的縣情,水患是湖區(qū)縣最大的隱患,也是影響湖區(qū)縣發(fā)展的共同難題。2010年4月1日入汛以來,湘陰遭受強(qiáng)降雨和高洪水位襲擊,降雨強(qiáng)度大,汛情來勢猛,持續(xù)時(shí)間長。特別是6月19日特大暴雨,12小時(shí)城區(qū)降水達(dá)178mm,是湘陰縣有氣象資料記錄以來的單日最大降雨量,湘水先后出現(xiàn)三次洪峰,遭遇建國以來的第二大洪水。在省市黨委、政府和各有關(guān)部門的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下,全縣上下同心同德,團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn),取得了迎戰(zhàn)湘江第三次洪峰即建國以來湘水第二大洪水的勝利,沒有潰一堤一垸一庫一壩,沒有死傷一人,群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,災(zāi)害損失降到最低程度。但在這個(gè)過程中也暴露出許多問題及主客觀方面諸多的不適應(yīng)。有必要認(rèn)真總結(jié)分析,并就如何應(yīng)對防汛抗洪工作中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行深入思考。

        1 防汛減災(zāi)始終是湖區(qū)面臨的重大課題

        湖河交織,堤垸縱橫,雨量充沛,四水交匯,決定了防汛抗洪是與湖區(qū)縣共始終的一項(xiàng)長期歷史任務(wù)。同時(shí),防汛抗洪工作的高消耗、大投入、超負(fù)荷,也成為湖區(qū)縣的一個(gè)沉重包袱。

        (1)防汛壓力大。湖區(qū)縣普遍堤線長、堤垸多,防汛抗洪任務(wù)繁重。湘陰全縣有萬畝以上堤垸12個(gè),防洪大堤總長402km,受堤垸保護(hù)人口達(dá)51.1萬人,占全縣總?cè)丝诘?0%,是全省防汛抗洪任務(wù)最重的3個(gè)縣之一。防汛抗洪稍有差池,就會(huì)危及成千上萬甚至數(shù)十萬群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,責(zé)任重大,壓力巨大。而受日益頻繁的極端氣候影響,今后雨情水情汛情還會(huì)出現(xiàn)更多不可預(yù)測的因素,防汛抗洪仍將是湖區(qū)一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

        (2)人力投入多。與山區(qū)防洪抗災(zāi)工作強(qiáng)調(diào)預(yù)警不同,湖區(qū)防汛抗洪最大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防死守,人力資源投入巨大。從湘陰縣防汛抗洪情況看,全縣如啟動(dòng)防汛抗洪救災(zāi)Ⅱ級響應(yīng),需直接上堤巡查防守和搶險(xiǎn)勞動(dòng)力7763人,全面啟動(dòng)Ⅰ級響應(yīng)后,需投入一線勞動(dòng)力21637人,這還不包括干部、預(yù)備隊(duì)員和后勤保障服務(wù)人員。2010年迎戰(zhàn)湘水第三次洪峰,全縣投入干部群眾2.6萬多人。而在1998年防汛抗洪中,全縣共投入12萬多人,占當(dāng)時(shí)湘陰總?cè)丝诘慕?/5。巨大的人力投入,既需要大量的物資資金作保障,同時(shí)也是對我們組織動(dòng)員能力的一次巨大考驗(yàn)。

        (3)財(cái)物消耗大。防汛抗洪是一場持久戰(zhàn)、消耗戰(zhàn)。防汛物資平時(shí)有備才能無患。按省、市防汛物資儲(chǔ)備定額標(biāo)準(zhǔn),湘陰縣平時(shí)需儲(chǔ)備塊石5.92萬m3、砂卵石20.19萬m3、編織袋150萬條、彩條布22.3萬m2,總價(jià)值1500萬元以上。而防汛抗洪一旦開始,物資消耗巨大。如1998年抗洪,湘陰縣共消耗砂卵石35.5萬t、編織袋330萬條、木材2000多m3、彩條布100萬m2,物質(zhì)消耗在4000萬元以上,相當(dāng)于湘陰縣當(dāng)年財(cái)政收入的40%。對一個(gè)財(cái)力并不寬裕的湖區(qū)縣來講,確實(shí)難堪重負(fù)。

        (4)建管任務(wù)重。搞好堤防等防洪基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理維護(hù),是做好防汛抗洪工作的重要前提基礎(chǔ)。防汛大縣都是水利建設(shè)大縣。盡管近年來國家加大了對湖區(qū)堤防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足防汛抗洪需求。從湘陰縣情況看,全縣共有一線防洪大堤271km,二線大堤131km,而國家只將5個(gè)重點(diǎn)確保垸的117km一線堤防建設(shè)納入了洞庭湖二期綜合治理工程,僅占全縣堤防總長的29%。所有二線堤防和其它一般垸、蓄洪垸的一線堤防仍靠自籌資金進(jìn)行建設(shè)管理和維護(hù),成為湖區(qū)縣的沉重負(fù)擔(dān)。

        2 當(dāng)前湖區(qū)防汛減災(zāi)面臨諸多新情況新問題

        中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展轉(zhuǎn)型,也給湖區(qū)防汛帶來一系列新情況、新問題:工業(yè)化城市化引發(fā)的人口流動(dòng)轉(zhuǎn)移,造成農(nóng)村勞動(dòng)力縮減,動(dòng)員組織困難;農(nóng)村稅費(fèi)改革后新的利益格局和機(jī)制形成,勞動(dòng)力調(diào)動(dòng)成本大幅增加;縣鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)務(wù)體制約束,防汛資金籌措調(diào)度困難增加等等,使湖區(qū)防汛抗洪工作的難度更大、壓力更重。加之不少干部群眾認(rèn)為,三峽工程建成后對長江洪水的調(diào)蓄能力大為增強(qiáng),即使有1996年、1998年那樣的大水,江湖防洪大堤也普遍加固加高了,也不會(huì)有什么大問題,因而造成防汛意識淡薄,防汛準(zhǔn)備不足,防汛組織困難,防汛指揮不暢,防汛工作被動(dòng)。

        (1)群眾組織發(fā)動(dòng)更困難。防汛抗洪重在發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”(防汛工、秋冬修勞動(dòng)積累工)之后,村民群眾的防汛意識淡化,缺少“防汛就是保家園,搶險(xiǎn)就是救自己”的意識,在上堤防汛上討價(jià)還價(jià),出工就要工資;有的思想麻痹,認(rèn)為大堤加高了,隱患治理了,不會(huì)出什么大問題,防汛抗洪的積極性不高。而取消“兩工”和防汛糧后,群眾在防汛上既不投勞也不投資,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但沒有制約手段,更因失去防汛經(jīng)費(fèi)的主要來源,沒有組織群眾的物質(zhì)基礎(chǔ),一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于經(jīng)費(fèi)壓力不想也不敢廣泛發(fā)動(dòng)群眾。如湘陰縣嶺北垸有23.6km一線大堤,按一級響應(yīng)預(yù)案要求,在2010年的防汛過程中要上勞力2000多人,每天每個(gè)勞力需支付工資60元、伙食費(fèi)20元,日需支出16萬多元,一個(gè)星期下來就需支付大堤巡查人員工資等費(fèi)用100多萬元。正因經(jīng)費(fèi)上的顧慮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)動(dòng)組織勞力上往往持等待觀望態(tài)度,能少上一人就少上一人,經(jīng)費(fèi)能省一分就省一分。再加之農(nóng)村青壯年大多在外打工,也為迅速組織勞動(dòng)力上堤防汛增加了難度。

        (2)防汛隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)能力差。從干部隊(duì)伍看,從1998~ 2009年的11年中,洞庭湖區(qū)沒有發(fā)生大的水情汛情,現(xiàn)在的干部大多沒有經(jīng)過防大汛抗大洪鍛煉,防汛經(jīng)驗(yàn)少,對防汛的思想認(rèn)識不足,對堤情、工情、險(xiǎn)情熟悉不夠,對組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的難度沒有充分估計(jì),大汛當(dāng)前往往措手不及。如2010年湘陰縣參與迎戰(zhàn)湘水第三次洪峰的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的32名黨政一把手中,指揮過1996年、1998年防汛的沒有1人,參與過的只有6人,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有防汛實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),在洪水迅猛上漲時(shí)倉促應(yīng)戰(zhàn),在組織指揮協(xié)調(diào)方面顯得比較被動(dòng)。從技術(shù)隊(duì)伍看,也因“兩工”取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)緊張,搶險(xiǎn)技術(shù)隊(duì)員待遇偏低,原有隊(duì)伍難穩(wěn)定,新鮮力量難補(bǔ)充,隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化,實(shí)戰(zhàn)能力退化。如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按預(yù)案要求成立了搶險(xiǎn)技術(shù)隊(duì),但有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的年齡基本上都在50歲以上,而新補(bǔ)充的技術(shù)人員大都只經(jīng)過了業(yè)務(wù)知識培訓(xùn),沒有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),很難適應(yīng)防大汛、搶大險(xiǎn)的需要。

        (3)防汛經(jīng)費(fèi)保障難到位。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,基層防汛經(jīng)費(fèi)主要靠群眾投資投勞,渠道較穩(wěn)定,經(jīng)費(fèi)有保障。取消“兩工”后,基層防汛經(jīng)費(fèi)沒有來源,保障難以到位。以湘陰縣農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的1998年為例,農(nóng)民每年每人需繳防汛糧折合人民幣20元,投入“兩工”折合人民幣100元,共計(jì)120元,全縣每年可籌措防汛經(jīng)費(fèi)5700多萬元。從2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革后,中央和省級財(cái)政每年安排湘陰縣水管體制改革轉(zhuǎn)移支付資金1814萬元,主要用于排澇、堤防管護(hù)和水管體制改革后的人員工資。前后對比,防汛經(jīng)費(fèi)相差3900多萬元,在大汛大災(zāi)之年,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足防汛抗洪支出需要。

        (4)基層指揮體系不健全。1998年、1999年,一垸區(qū)一般有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后,湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)減少,原來幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防汛任務(wù)現(xiàn)在都集中在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),防守戰(zhàn)線長、組織發(fā)動(dòng)群眾任務(wù)重。同時(shí),原來每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所等派駐機(jī)構(gòu),改革后機(jī)構(gòu)精簡,干部分流,企業(yè)改制,職工身份置換,基層防汛可以調(diào)配的干部較以前大為減少,指揮調(diào)度壓力空前加大。如在1998年防汛時(shí),湘陰5大垸區(qū)設(shè)有5個(gè)水利工委、27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),干部職工近3000人,而現(xiàn)在上述5垸只設(shè)有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),干部職工僅1500多人,可調(diào)配的干部減少近50%,防守要求和指令難以在短時(shí)間內(nèi)迅速執(zhí)行到位。

        (5)水利基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱。近年來,各地?fù)屪抑匾曀ㄔO(shè)的機(jī)遇,積極爭取項(xiàng)目和資金,加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,防汛抗洪能力有了很大提升。但由于湖區(qū)堤線長、底子薄、欠賬多,防洪保安能力依然比較脆弱。目前,湘陰縣一線臨洪堤堤頂高程低于歷史最高水位的堤線還有80多km,當(dāng)沖當(dāng)浪堤89.62km,兩水夾堤堤段30多km,管涌易發(fā)地段80多km,131km二線防洪大堤堤頂高程僅35.0m左右,嚴(yán)重影響整個(gè)堤垸防洪安全。另外,全縣100處排漬機(jī)埠還有87處沒有更新改造,這些電排機(jī)埠大都修建于20世紀(jì)60、70年代,個(gè)別建于50年代,年久失修,設(shè)備落后,線路老化;71座中小型水庫除2座中型水庫和部分?。á瘢┬退畮爝M(jìn)行了除險(xiǎn)加固外,其他都不同程度存在壩基壩身滲漏、涵管老化、溢洪設(shè)施及配套渠系不完善等問題,防洪能力差。一旦發(fā)生險(xiǎn)情,后果不堪設(shè)想。

        3 今后防汛抗災(zāi)工作的對策

        做好防汛工作,既要把過去多年行之有效的一些好辦法、硬措施如提高防汛意識、備足防汛物資、嚴(yán)格防汛紀(jì)律、強(qiáng)化防汛責(zé)任等執(zhí)行好、落實(shí)好,又要適應(yīng)新的形勢,針對當(dāng)前湖區(qū)防汛工作中出現(xiàn)的新情況新問題,探索采取新的對策措施。

        (1)群眾組織發(fā)動(dòng)要實(shí)行戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員與常年性宣傳相結(jié)合。群眾是防汛的主力軍,防汛抗洪必須充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾。要切實(shí)改變過來“大汛大宣傳、小汛小宣傳、無汛不宣傳”的狀況,既重戰(zhàn)前動(dòng)員,也重常年性教育,始終做到防汛抗洪警鐘長鳴。每年汛期來臨之前,縣鄉(xiāng)兩級都要召開防汛抗災(zāi)動(dòng)員會(huì),垸區(qū)召開垸民代表大會(huì),村組召開群眾動(dòng)員會(huì),層層宣傳發(fā)動(dòng)到村、到組、到人,廣泛動(dòng)員群眾主動(dòng)投身防汛抗洪斗爭。平時(shí)要加強(qiáng)防汛抗洪法律法規(guī)的宣傳,使群眾認(rèn)識到防汛抗洪是全民義務(wù),形成“抗洪搶險(xiǎn)個(gè)個(gè)參與、保垸安民人人有責(zé)”的共識。同時(shí),縣鄉(xiāng)兩級要定期舉辦防汛知識培訓(xùn),聘請專家講座,組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部、技術(shù)隊(duì)員參加學(xué)習(xí),既強(qiáng)化防汛抗洪意識,又提高防汛搶險(xiǎn)技能。汛時(shí),要廣泛發(fā)動(dòng)宣傳媒體全方位、多角度宣傳報(bào)道抗洪工作,營造濃厚氛圍,強(qiáng)化輿論導(dǎo)向,凝聚防汛合力,牢牢把握防汛減災(zāi)的主動(dòng)權(quán)。

        (2)查險(xiǎn)處險(xiǎn)要實(shí)行群防群治與專業(yè)處險(xiǎn)相結(jié)合。專業(yè)化的搶險(xiǎn)技術(shù)隊(duì)是防汛搶險(xiǎn)的中堅(jiān)力量,是建立新時(shí)期科學(xué)防汛體系的必然要求。在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)上要實(shí)行“三?!保阂皇菍H耍x拔一批責(zé)任心強(qiáng)、紀(jì)律性強(qiáng)、年紀(jì)較輕的村組群眾,與其簽訂合同,購買好人身保險(xiǎn),汛時(shí)定額發(fā)放工資補(bǔ)助,平時(shí)安排小型水利工程業(yè)務(wù),確保隊(duì)伍穩(wěn)定;二是專業(yè)培訓(xùn),定期組織業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實(shí)戰(zhàn)演練,切實(shí)提高其業(yè)務(wù)技能;三是專業(yè)裝備,配備潛水服、打樁機(jī)、救生衣等必要裝備,確保戰(zhàn)時(shí)召之即來,來之能戰(zhàn)。同時(shí),要從退休、退線水利干部中抽調(diào)老專家、老骨干組成技術(shù)顧問班子,服務(wù)指揮決策,指導(dǎo)查險(xiǎn)處險(xiǎn);各村組建立巡查守護(hù)隊(duì),將人員打樁定位到責(zé)任堤段和重點(diǎn)守護(hù)部位,形成全員參與、專群結(jié)合的防汛搶險(xiǎn)力量體系。

        (3)防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)要實(shí)行穩(wěn)定保障與應(yīng)急籌措相結(jié)合。湖區(qū)防汛工作的經(jīng)常性長期性,需要經(jīng)費(fèi)保障的經(jīng)常化制度化。湖區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府要積極探索建立防汛抗災(zāi)基金,財(cái)政每年安排專項(xiàng)預(yù)算,并整合防洪保安資金、水資源管理費(fèi)、河道管理規(guī)費(fèi)等水利資金,積極爭取上級補(bǔ)助充實(shí)基金,實(shí)行專戶專賬、??顚S谩⒂嘟Y(jié)轉(zhuǎn),以無汛之年補(bǔ)有汛之年,以小災(zāi)之年補(bǔ)大災(zāi)之年,逐步建立穩(wěn)定的防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。特別是省市要出臺防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)征收政策,可比照城市防洪保安基金征收辦法,向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民開征防洪保安基金;或者按照 “誰受益,誰負(fù)擔(dān)”的原則,將防汛抗洪納入“一事一議”范圍,每年由村民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)年雨情、水情、汛情情況,確定籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn),按人田各半原則分?jǐn)偸杖。越鉀Q基層防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)不足問題。

        (4)防汛物資器材要實(shí)行政府儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合。嚴(yán)格按照防汛物資儲(chǔ)備定額標(biāo)準(zhǔn),落實(shí)分級儲(chǔ)備責(zé)任,加強(qiáng)政府儲(chǔ)備。同時(shí)積極探索建立商業(yè)儲(chǔ)備機(jī)制,對木材、彩條布、編織袋等易損物資器材,確定定點(diǎn)供應(yīng)商,與之簽訂儲(chǔ)備合同,參照糧食儲(chǔ)備管理辦法,給予供應(yīng)商必要的保管費(fèi)用和損耗補(bǔ)貼,最大限度地減少政府在防汛物資器材儲(chǔ)備上的直接資金投入,以最少的資金發(fā)揮最大的效益。

        (5)防洪基礎(chǔ)設(shè)施要實(shí)行加強(qiáng)建設(shè)與重視管護(hù)相結(jié)合。針對防汛基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱的情況,湖區(qū)縣市要不等不靠、突出重點(diǎn)、整合資金、捆綁項(xiàng)目,加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。對新發(fā)生的險(xiǎn)工、兩水夾堤、圬工結(jié)構(gòu)的河管涵閘、病險(xiǎn)水庫、排漬機(jī)埠、垸內(nèi)渠系和二線堤防治理,要做好規(guī)劃,加快治理。同時(shí),省、市要進(jìn)一步加大對防汛大縣的項(xiàng)目支持力度,盡快啟動(dòng)蓄洪安全建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中小流域治理,加快水庫除險(xiǎn)加固、大型排澇泵站更新改造、堤防工程建設(shè)等水利項(xiàng)目建設(shè)。特別是在二線防洪大堤建設(shè)上,要比照一線防洪大堤標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)加大投入,加快改造。要特別重視對水利設(shè)施的日常管護(hù),做到大堤清基掃障常年化、設(shè)備維修維護(hù)及時(shí)化、重點(diǎn)部位監(jiān)管經(jīng)?;?。

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