黎作鳳

（湘陰縣人民政府 岳陽市 414600）

水情是湖區(qū)縣最大的縣情，水患是湖區(qū)縣最大的隱患，也是影響湖區(qū)縣發(fā)展的共同難題。2010年4月1日入汛以來，湘陰遭受強(qiáng)降雨和高洪水位襲擊，降雨強(qiáng)度大，汛情來勢猛，持續(xù)時(shí)間長。特別是6月19日特大暴雨，12小時(shí)城區(qū)降水達(dá)178mm，是湘陰縣有氣象資料記錄以來的單日最大降雨量，湘水先后出現(xiàn)三次洪峰，遭遇建國以來的第二大洪水。在省市黨委、政府和各有關(guān)部門的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，全縣上下同心同德，團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)，取得了迎戰(zhàn)湘江第三次洪峰即建國以來湘水第二大洪水的勝利，沒有潰一堤一垸一庫一壩，沒有死傷一人，群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，災(zāi)害損失降到最低程度。但在這個(gè)過程中也暴露出許多問題及主客觀方面諸多的不適應(yīng)。有必要認(rèn)真總結(jié)分析，并就如何應(yīng)對防汛抗洪工作中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行深入思考。

1 防汛減災(zāi)始終是湖區(qū)面臨的重大課題

湖河交織，堤垸縱橫，雨量充沛，四水交匯，決定了防汛抗洪是與湖區(qū)縣共始終的一項(xiàng)長期歷史任務(wù)。同時(shí)，防汛抗洪工作的高消耗、大投入、超負(fù)荷，也成為湖區(qū)縣的一個(gè)沉重包袱。

（1）防汛壓力大。湖區(qū)縣普遍堤線長、堤垸多，防汛抗洪任務(wù)繁重。湘陰全縣有萬畝以上堤垸12個(gè)，防洪大堤總長402km，受堤垸保護(hù)人口達(dá)51.1萬人，占全縣總?cè)丝诘?0%，是全省防汛抗洪任務(wù)最重的3個(gè)縣之一。防汛抗洪稍有差池，就會(huì)危及成千上萬甚至數(shù)十萬群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，責(zé)任重大，壓力巨大。而受日益頻繁的極端氣候影響，今后雨情水情汛情還會(huì)出現(xiàn)更多不可預(yù)測的因素，防汛抗洪仍將是湖區(qū)一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

（2）人力投入多。與山區(qū)防洪抗災(zāi)工作強(qiáng)調(diào)預(yù)警不同，湖區(qū)防汛抗洪最大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防死守，人力資源投入巨大。從湘陰縣防汛抗洪情況看，全縣如啟動(dòng)防汛抗洪救災(zāi)Ⅱ級響應(yīng)，需直接上堤巡查防守和搶險(xiǎn)勞動(dòng)力7763人，全面啟動(dòng)Ⅰ級響應(yīng)后，需投入一線勞動(dòng)力21637人，這還不包括干部、預(yù)備隊(duì)員和后勤保障服務(wù)人員。2010年迎戰(zhàn)湘水第三次洪峰，全縣投入干部群眾2.6萬多人。而在1998年防汛抗洪中，全縣共投入12萬多人，占當(dāng)時(shí)湘陰總?cè)丝诘慕?/5。巨大的人力投入，既需要大量的物資資金作保障，同時(shí)也是對我們組織動(dòng)員能力的一次巨大考驗(yàn)。

（3）財(cái)物消耗大。防汛抗洪是一場持久戰(zhàn)、消耗戰(zhàn)。防汛物資平時(shí)有備才能無患。按省、市防汛物資儲(chǔ)備定額標(biāo)準(zhǔn)，湘陰縣平時(shí)需儲(chǔ)備塊石5.92萬m3、砂卵石20.19萬m3、編織袋150萬條、彩條布22.3萬m2，總價(jià)值1500萬元以上。而防汛抗洪一旦開始，物資消耗巨大。如1998年抗洪，湘陰縣共消耗砂卵石35.5萬t、編織袋330萬條、木材2000多m3、彩條布100萬m2，物質(zhì)消耗在4000萬元以上，相當(dāng)于湘陰縣當(dāng)年財(cái)政收入的40%。對一個(gè)財(cái)力并不寬裕的湖區(qū)縣來講，確實(shí)難堪重負(fù)。

（4）建管任務(wù)重。搞好堤防等防洪基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理維護(hù)，是做好防汛抗洪工作的重要前提基礎(chǔ)。防汛大縣都是水利建設(shè)大縣。盡管近年來國家加大了對湖區(qū)堤防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足防汛抗洪需求。從湘陰縣情況看，全縣共有一線防洪大堤271km，二線大堤131km，而國家只將5個(gè)重點(diǎn)確保垸的117km一線堤防建設(shè)納入了洞庭湖二期綜合治理工程，僅占全縣堤防總長的29%。所有二線堤防和其它一般垸、蓄洪垸的一線堤防仍靠自籌資金進(jìn)行建設(shè)管理和維護(hù)，成為湖區(qū)縣的沉重負(fù)擔(dān)。

2 當(dāng)前湖區(qū)防汛減災(zāi)面臨諸多新情況新問題

中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展轉(zhuǎn)型，也給湖區(qū)防汛帶來一系列新情況、新問題：工業(yè)化城市化引發(fā)的人口流動(dòng)轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村勞動(dòng)力縮減，動(dòng)員組織困難；農(nóng)村稅費(fèi)改革后新的利益格局和機(jī)制形成，勞動(dòng)力調(diào)動(dòng)成本大幅增加；縣鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)務(wù)體制約束，防汛資金籌措調(diào)度困難增加等等，使湖區(qū)防汛抗洪工作的難度更大、壓力更重。加之不少干部群眾認(rèn)為，三峽工程建成后對長江洪水的調(diào)蓄能力大為增強(qiáng)，即使有1996年、1998年那樣的大水，江湖防洪大堤也普遍加固加高了，也不會(huì)有什么大問題，因而造成防汛意識淡薄，防汛準(zhǔn)備不足，防汛組織困難，防汛指揮不暢，防汛工作被動(dòng)。

（1）群眾組織發(fā)動(dòng)更困難。防汛抗洪重在發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”（防汛工、秋冬修勞動(dòng)積累工）之后，村民群眾的防汛意識淡化，缺少“防汛就是保家園，搶險(xiǎn)就是救自己”的意識，在上堤防汛上討價(jià)還價(jià)，出工就要工資；有的思想麻痹，認(rèn)為大堤加高了，隱患治理了，不會(huì)出什么大問題，防汛抗洪的積極性不高。而取消“兩工”和防汛糧后，群眾在防汛上既不投勞也不投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但沒有制約手段，更因失去防汛經(jīng)費(fèi)的主要來源，沒有組織群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于經(jīng)費(fèi)壓力不想也不敢廣泛發(fā)動(dòng)群眾。如湘陰縣嶺北垸有23.6km一線大堤，按一級響應(yīng)預(yù)案要求，在2010年的防汛過程中要上勞力2000多人，每天每個(gè)勞力需支付工資60元、伙食費(fèi)20元，日需支出16萬多元，一個(gè)星期下來就需支付大堤巡查人員工資等費(fèi)用100多萬元。正因經(jīng)費(fèi)上的顧慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)動(dòng)組織勞力上往往持等待觀望態(tài)度，能少上一人就少上一人，經(jīng)費(fèi)能省一分就省一分。再加之農(nóng)村青壯年大多在外打工，也為迅速組織勞動(dòng)力上堤防汛增加了難度。

（2）防汛隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)能力差。從干部隊(duì)伍看，從1998～ 2009年的11年中，洞庭湖區(qū)沒有發(fā)生大的水情汛情，現(xiàn)在的干部大多沒有經(jīng)過防大汛抗大洪鍛煉，防汛經(jīng)驗(yàn)少，對防汛的思想認(rèn)識不足，對堤情、工情、險(xiǎn)情熟悉不夠，對組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的難度沒有充分估計(jì)，大汛當(dāng)前往往措手不及。如2010年湘陰縣參與迎戰(zhàn)湘水第三次洪峰的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的32名黨政一把手中，指揮過1996年、1998年防汛的沒有1人，參與過的只有6人，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有防汛實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在洪水迅猛上漲時(shí)倉促應(yīng)戰(zhàn)，在組織指揮協(xié)調(diào)方面顯得比較被動(dòng)。從技術(shù)隊(duì)伍看，也因“兩工”取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)緊張，搶險(xiǎn)技術(shù)隊(duì)員待遇偏低，原有隊(duì)伍難穩(wěn)定，新鮮力量難補(bǔ)充，隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化，實(shí)戰(zhàn)能力退化。如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按預(yù)案要求成立了搶險(xiǎn)技術(shù)隊(duì)，但有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的年齡基本上都在50歲以上，而新補(bǔ)充的技術(shù)人員大都只經(jīng)過了業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，沒有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，很難適應(yīng)防大汛、搶大險(xiǎn)的需要。

（3）防汛經(jīng)費(fèi)保障難到位。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，基層防汛經(jīng)費(fèi)主要靠群眾投資投勞，渠道較穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)有保障。取消“兩工”后，基層防汛經(jīng)費(fèi)沒有來源，保障難以到位。以湘陰縣農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的1998年為例，農(nóng)民每年每人需繳防汛糧折合人民幣20元，投入“兩工”折合人民幣100元，共計(jì)120元，全縣每年可籌措防汛經(jīng)費(fèi)5700多萬元。從2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央和省級財(cái)政每年安排湘陰縣水管體制改革轉(zhuǎn)移支付資金1814萬元，主要用于排澇、堤防管護(hù)和水管體制改革后的人員工資。前后對比，防汛經(jīng)費(fèi)相差3900多萬元，在大汛大災(zāi)之年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足防汛抗洪支出需要。

（4）基層指揮體系不健全。1998年、1999年，一垸區(qū)一般有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)減少，原來幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防汛任務(wù)現(xiàn)在都集中在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，防守戰(zhàn)線長、組織發(fā)動(dòng)群眾任務(wù)重。同時(shí)，原來每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所等派駐機(jī)構(gòu)，改革后機(jī)構(gòu)精簡，干部分流，企業(yè)改制，職工身份置換，基層防汛可以調(diào)配的干部較以前大為減少，指揮調(diào)度壓力空前加大。如在1998年防汛時(shí)，湘陰5大垸區(qū)設(shè)有5個(gè)水利工委、27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干部職工近3000人，而現(xiàn)在上述5垸只設(shè)有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干部職工僅1500多人，可調(diào)配的干部減少近50%，防守要求和指令難以在短時(shí)間內(nèi)迅速執(zhí)行到位。

（5）水利基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱。近年來，各地?fù)屪抑匾曀ㄔO(shè)的機(jī)遇，積極爭取項(xiàng)目和資金，加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，防汛抗洪能力有了很大提升。但由于湖區(qū)堤線長、底子薄、欠賬多，防洪保安能力依然比較脆弱。目前，湘陰縣一線臨洪堤堤頂高程低于歷史最高水位的堤線還有80多km，當(dāng)沖當(dāng)浪堤89.62km，兩水夾堤堤段30多km，管涌易發(fā)地段80多km，131km二線防洪大堤堤頂高程僅35.0m左右，嚴(yán)重影響整個(gè)堤垸防洪安全。另外，全縣100處排漬機(jī)埠還有87處沒有更新改造，這些電排機(jī)埠大都修建于20世紀(jì)60、70年代，個(gè)別建于50年代，年久失修，設(shè)備落后，線路老化；71座中小型水庫除2座中型水庫和部分?。á瘢┬退畮爝M(jìn)行了除險(xiǎn)加固外，其他都不同程度存在壩基壩身滲漏、涵管老化、溢洪設(shè)施及配套渠系不完善等問題，防洪能力差。一旦發(fā)生險(xiǎn)情，后果不堪設(shè)想。

3 今后防汛抗災(zāi)工作的對策

做好防汛工作，既要把過去多年行之有效的一些好辦法、硬措施如提高防汛意識、備足防汛物資、嚴(yán)格防汛紀(jì)律、強(qiáng)化防汛責(zé)任等執(zhí)行好、落實(shí)好，又要適應(yīng)新的形勢，針對當(dāng)前湖區(qū)防汛工作中出現(xiàn)的新情況新問題，探索采取新的對策措施。

（1）群眾組織發(fā)動(dòng)要實(shí)行戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員與常年性宣傳相結(jié)合。群眾是防汛的主力軍，防汛抗洪必須充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾。要切實(shí)改變過來“大汛大宣傳、小汛小宣傳、無汛不宣傳”的狀況，既重戰(zhàn)前動(dòng)員，也重常年性教育，始終做到防汛抗洪警鐘長鳴。每年汛期來臨之前，縣鄉(xiāng)兩級都要召開防汛抗災(zāi)動(dòng)員會(huì)，垸區(qū)召開垸民代表大會(huì)，村組召開群眾動(dòng)員會(huì)，層層宣傳發(fā)動(dòng)到村、到組、到人，廣泛動(dòng)員群眾主動(dòng)投身防汛抗洪斗爭。平時(shí)要加強(qiáng)防汛抗洪法律法規(guī)的宣傳，使群眾認(rèn)識到防汛抗洪是全民義務(wù)，形成“抗洪搶險(xiǎn)個(gè)個(gè)參與、保垸安民人人有責(zé)”的共識。同時(shí)，縣鄉(xiāng)兩級要定期舉辦防汛知識培訓(xùn)，聘請專家講座，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部、技術(shù)隊(duì)員參加學(xué)習(xí)，既強(qiáng)化防汛抗洪意識，又提高防汛搶險(xiǎn)技能。汛時(shí)，要廣泛發(fā)動(dòng)宣傳媒體全方位、多角度宣傳報(bào)道抗洪工作，營造濃厚氛圍，強(qiáng)化輿論導(dǎo)向，凝聚防汛合力，牢牢把握防汛減災(zāi)的主動(dòng)權(quán)。

（2）查險(xiǎn)處險(xiǎn)要實(shí)行群防群治與專業(yè)處險(xiǎn)相結(jié)合。專業(yè)化的搶險(xiǎn)技術(shù)隊(duì)是防汛搶險(xiǎn)的中堅(jiān)力量，是建立新時(shí)期科學(xué)防汛體系的必然要求。在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)上要實(shí)行“三?！保阂皇菍Ｈ耍x拔一批責(zé)任心強(qiáng)、紀(jì)律性強(qiáng)、年紀(jì)較輕的村組群眾，與其簽訂合同，購買好人身保險(xiǎn)，汛時(shí)定額發(fā)放工資補(bǔ)助，平時(shí)安排小型水利工程業(yè)務(wù)，確保隊(duì)伍穩(wěn)定；二是專業(yè)培訓(xùn)，定期組織業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實(shí)戰(zhàn)演練，切實(shí)提高其業(yè)務(wù)技能；三是專業(yè)裝備，配備潛水服、打樁機(jī)、救生衣等必要裝備，確保戰(zhàn)時(shí)召之即來，來之能戰(zhàn)。同時(shí)，要從退休、退線水利干部中抽調(diào)老專家、老骨干組成技術(shù)顧問班子，服務(wù)指揮決策，指導(dǎo)查險(xiǎn)處險(xiǎn)；各村組建立巡查守護(hù)隊(duì)，將人員打樁定位到責(zé)任堤段和重點(diǎn)守護(hù)部位，形成全員參與、專群結(jié)合的防汛搶險(xiǎn)力量體系。

（3）防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)要實(shí)行穩(wěn)定保障與應(yīng)急籌措相結(jié)合。湖區(qū)防汛工作的經(jīng)常性長期性，需要經(jīng)費(fèi)保障的經(jīng)常化制度化。湖區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府要積極探索建立防汛抗災(zāi)基金，財(cái)政每年安排專項(xiàng)預(yù)算，并整合防洪保安資金、水資源管理費(fèi)、河道管理規(guī)費(fèi)等水利資金，積極爭取上級補(bǔ)助充實(shí)基金，實(shí)行專戶專賬、?？顚Ｓ谩⒂嘟Y(jié)轉(zhuǎn)，以無汛之年補(bǔ)有汛之年，以小災(zāi)之年補(bǔ)大災(zāi)之年，逐步建立穩(wěn)定的防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。特別是省市要出臺防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)征收政策，可比照城市防洪保安基金征收辦法，向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民開征防洪保安基金；或者按照 “誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，將防汛抗洪納入“一事一議”范圍，每年由村民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)年雨情、水情、汛情情況，確定籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)，按人田各半原則分?jǐn)偸杖。越鉀Q基層防汛抗災(zāi)經(jīng)費(fèi)不足問題。

（4）防汛物資器材要實(shí)行政府儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合。嚴(yán)格按照防汛物資儲(chǔ)備定額標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)分級儲(chǔ)備責(zé)任，加強(qiáng)政府儲(chǔ)備。同時(shí)積極探索建立商業(yè)儲(chǔ)備機(jī)制，對木材、彩條布、編織袋等易損物資器材，確定定點(diǎn)供應(yīng)商，與之簽訂儲(chǔ)備合同，參照糧食儲(chǔ)備管理辦法，給予供應(yīng)商必要的保管費(fèi)用和損耗補(bǔ)貼，最大限度地減少政府在防汛物資器材儲(chǔ)備上的直接資金投入，以最少的資金發(fā)揮最大的效益。

（5）防洪基礎(chǔ)設(shè)施要實(shí)行加強(qiáng)建設(shè)與重視管護(hù)相結(jié)合。針對防汛基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱的情況，湖區(qū)縣市要不等不靠、突出重點(diǎn)、整合資金、捆綁項(xiàng)目，加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。對新發(fā)生的險(xiǎn)工、兩水夾堤、圬工結(jié)構(gòu)的河管涵閘、病險(xiǎn)水庫、排漬機(jī)埠、垸內(nèi)渠系和二線堤防治理，要做好規(guī)劃，加快治理。同時(shí)，省、市要進(jìn)一步加大對防汛大縣的項(xiàng)目支持力度，盡快啟動(dòng)蓄洪安全建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中小流域治理，加快水庫除險(xiǎn)加固、大型排澇泵站更新改造、堤防工程建設(shè)等水利項(xiàng)目建設(shè)。特別是在二線防洪大堤建設(shè)上，要比照一線防洪大堤標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加大投入，加快改造。要特別重視對水利設(shè)施的日常管護(hù)，做到大堤清基掃障常年化、設(shè)備維修維護(hù)及時(shí)化、重點(diǎn)部位監(jiān)管經(jīng)?；?。