馮俐麗，朱先文，孫淑麗

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河南省生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理模式探討

馮俐麗1，朱先文1，孫淑麗2

（1.河南省退耕還林和天然林保護(hù)管理中心，鄭州 450003；2.河南省遙感測(cè)繪院）

總結(jié)了河南省生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)狀，針對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)和管護(hù)中存在的問(wèn)題，提出新的經(jīng)營(yíng)對(duì)策，即分類經(jīng)營(yíng)，分類管理；制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；健全管護(hù)機(jī)制，提高管護(hù)成效。

生態(tài)公益林；經(jīng)營(yíng)管理；生態(tài)效益補(bǔ)償

隨著林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)，生態(tài)公益林的區(qū)劃界定和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度實(shí)施，河南省建立了一整套的生態(tài)公益林管護(hù)制度，規(guī)范了資源管理和保護(hù)。但還存在著經(jīng)營(yíng)理念落后、管理模式單一的問(wèn)題。

1 生態(tài)公益林現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃界定情況

河南省區(qū)劃界定公益林面積158.萬(wàn) hm2，占全省林業(yè)用地面積的34.6%。涉及16個(gè)省轄市、85個(gè)縣級(jí)單位。按事權(quán)等級(jí)分：國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)公益林面積126萬(wàn) hm2，省級(jí)生態(tài)公益林面積32萬(wàn) hm2，按權(quán)屬分：非國(guó)有林118萬(wàn) hm2（其中集體權(quán)屬86萬(wàn) hm2，個(gè)體權(quán)屬32萬(wàn) hm2），占公益林總面積的75％。國(guó)有林40萬(wàn) hm2，只占公益林總面積的25%。

1.2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償情況

從2004年開(kāi)始，河南省的國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林逐步得到了補(bǔ)償，目前補(bǔ)償面積已達(dá)121萬(wàn)hm2（其中國(guó)家級(jí)公益林89萬(wàn)hm2，省級(jí)公益林32萬(wàn)hm2）。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：中央財(cái)政對(duì)集體和個(gè)人權(quán)屬的公益林150元/ hm2·a，國(guó)有林75元/ hm2··a；省級(jí)財(cái)政不分國(guó)有林和集體林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/ hm2·a。

1.3 生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管護(hù)情況

目前，我省生態(tài)公益林主要以保護(hù)為主。對(duì)所有類型的生態(tài)公益林都采取統(tǒng)一的禁伐和限伐保護(hù)措施。

生態(tài)公益林的管護(hù)形式以選聘護(hù)林員管護(hù)為主,目前國(guó)有和集體權(quán)屬的公益林主要采取聘請(qǐng)護(hù)林員進(jìn)行集中管護(hù)，管護(hù)人員按45~60元/ hm2·a補(bǔ)助。個(gè)體權(quán)屬的公益林主要采取以下3種管護(hù)形式。

一是分戶管護(hù)。即由林農(nóng)個(gè)人承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，71.25元/hm2·a的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金全部發(fā)放給林農(nóng)個(gè)人。二是集中管護(hù)。對(duì)個(gè)體公益林全部實(shí)行護(hù)林員集中管護(hù)。71.25元/hm2·a補(bǔ)償資金中的3元用作專職護(hù)林員的勞務(wù)報(bào)酬，其余作為森林防火、病蟲(chóng)害防治費(fèi)用由縣、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用。三是集中管護(hù)與分戶管護(hù)相結(jié)合的管護(hù)形式。對(duì)個(gè)體公益林實(shí)行護(hù)林員集中管護(hù)和林農(nóng)個(gè)人承包管護(hù)相結(jié)合。在71.25元/hm2·a的補(bǔ)償資金中，1元用作專職護(hù)林員的管護(hù)報(bào)酬，3元用作林農(nóng)個(gè)人的補(bǔ)償。

2 存在問(wèn)題

2.1 經(jīng)營(yíng)管理模式單一

目前， 我省對(duì)生態(tài)公益林的認(rèn)識(shí)廣泛停留在傳統(tǒng)保護(hù)意識(shí)上的“只予不取”，不分類別一律采取嚴(yán)格的限伐和保護(hù)措施，忽視了適度經(jīng)營(yíng)利用而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益[1]，導(dǎo)致現(xiàn)有生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理模式單一。在補(bǔ)助資金有限，林農(nóng)得不到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，對(duì)生態(tài)公益林設(shè)置絕對(duì)的采伐限制容易引起林農(nóng)的不滿情緒，直接影響了生態(tài)公益林建設(shè)的區(qū)劃界定，從而影響生態(tài)公益林體系的建設(shè)步伐。

2.2 生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)懸殊較大

河南省生態(tài)公益林補(bǔ)償基金使用政策采取的是“分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，即納入國(guó)家級(jí)公益林的由中央財(cái)政補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)有林75元/ hm2·a，集體和個(gè)人的150元/ hm2·a；而省級(jí)公益林由省財(cái)政補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/ hm2·a。由于兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)了同一地相鄰兩片的生態(tài)公益林得到的補(bǔ)償資金懸殊較大的情況。

2.3 生態(tài)公益林補(bǔ)償資金分配不夠靈活

對(duì)于個(gè)體公益林，《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》要求將補(bǔ)償性支出全部?jī)冬F(xiàn)給林農(nóng)，但辦法對(duì)林農(nóng)能否擔(dān)負(fù)好管護(hù)責(zé)任約束不大，難以保障管護(hù)措施的落實(shí)[2]。而在具體工作中，一些縣、鄉(xiāng)林業(yè)主管部門(mén)為了落實(shí)管護(hù)措施，往往會(huì)從補(bǔ)償性支出中提取一定比例的資金用作護(hù)林員的管護(hù)報(bào)酬。集體林權(quán)制度改革后，個(gè)體公益林面積急劇增加，生態(tài)補(bǔ)償支出與管護(hù)報(bào)酬沖突的矛盾將更加突出，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)報(bào)酬兼顧，既能激勵(lì)林權(quán)所有人營(yíng)造林的積極性，又能提高管護(hù)效果也是亟需研究解決的問(wèn)題。

2.4 管護(hù)機(jī)制有待完善

對(duì)公益林實(shí)施有效管護(hù)是保障公益林生態(tài)效益穩(wěn)步提高的有效手段，也是林權(quán)所有者應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。伴隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，86萬(wàn) hm2集體權(quán)屬的公益林將被承包到千家萬(wàn)戶，使個(gè)體權(quán)屬的公益林猛增到118萬(wàn) hm2。分戶管護(hù)由于林農(nóng)個(gè)人公益林面積較小，又存在著面積分散、地塊交錯(cuò)等問(wèn)題，管護(hù)成本普遍較高。使得管護(hù)積極性下降，管護(hù)力度不足；另外，分戶管護(hù)形式缺乏明確的約束機(jī)制，對(duì)由于管護(hù)不力造成的生態(tài)公益林損失沒(méi)有更有力的懲罰措施。

3 生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理模式探討

3.1 制定合理的分類經(jīng)營(yíng)區(qū)

由于生態(tài)公益林所處的生態(tài)區(qū)位和所承擔(dān)的主導(dǎo)功能不同，根據(jù)我省生態(tài)公益林所處的生態(tài)區(qū)位及立地條件，將其分為以下經(jīng)營(yíng)模式：

3.1.1 純生態(tài)型（禁伐型）將水土流失嚴(yán)重區(qū)、山體坡度36度以上等生態(tài)極其脆弱，采伐后難更新的生態(tài)林區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，全面封山，禁止一切性質(zhì)的采伐。

3.1.2 綜合效益型（限伐型）對(duì)于除禁伐區(qū)以外,郁閉度0.8以上的近過(guò)熟林和中幼林可進(jìn)行撫育，合理經(jīng)營(yíng)利用；對(duì)于地形、地貌、地勢(shì)及森林景觀較好且動(dòng)植物物種資源豐富的公益林，允許開(kāi)展森林旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.1.3 生態(tài)經(jīng)濟(jì)型適宜于生態(tài)公益林中光、熱資源、交通條件相對(duì)較好的林地。如豫南的油茶、板栗等公益林中的兼用型林，對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)采取一定的限制性措施和生態(tài)保護(hù)措施。如限制經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度，不能進(jìn)行強(qiáng)度開(kāi)墾、撫育、注重保護(hù)林地的植被。

3.2 健全管護(hù)機(jī)制，切實(shí)提高管護(hù)成效

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，由于單一的分戶管護(hù)難以達(dá)到管護(hù)效果，單一的集中管護(hù)又往往難以達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，因此?yīng)進(jìn)一步健全管護(hù)機(jī)制。一是縣鄉(xiāng)林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)積極向林農(nóng)宣傳公益林管護(hù)的重要意義、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)制度及考核制度，征求林農(nóng)的意見(jiàn)，凡是林農(nóng)有能力且又自愿承擔(dān)管護(hù)責(zé)任的，要與林農(nóng)簽訂《河南省重點(diǎn)（省級(jí)）公益林林農(nóng)個(gè)人護(hù)林合同》，若林農(nóng)不愿或無(wú)力承擔(dān)管護(hù)責(zé)任的，應(yīng)將其公益林納入集中管護(hù)范圍；二是加強(qiáng)對(duì)林農(nóng)個(gè)人管護(hù)效果的考核，即將分戶管護(hù)的林農(nóng)個(gè)人也納入護(hù)林員考核的范圍，若林農(nóng)個(gè)人未盡管護(hù)責(zé)任、管護(hù)效果不合格的，雖然其擁有對(duì)公益林的處置權(quán)及收益權(quán)，但因不能完成《河南省重點(diǎn)（省級(jí)）公益林林農(nóng)個(gè)人護(hù)林合同》中規(guī)定的管護(hù)責(zé)任，管護(hù)單位可聘請(qǐng)護(hù)林員對(duì)其所屬的公益林實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)；三是規(guī)范護(hù)林員的選拔程序，縣鄉(xiāng)林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)《河南省重點(diǎn)公益林護(hù)林員管理辦法》的要求選聘合格的護(hù)林員，對(duì)公益林實(shí)行集中管護(hù)。逐步建立起集中管護(hù)和分戶管護(hù)相結(jié)合的管護(hù)機(jī)制。

3.3 完善補(bǔ)償基金管理辦法，解決管護(hù)報(bào)酬

建立生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度是生態(tài)公益林培育和保護(hù)的關(guān)鍵措施[3]，從2010年起，個(gè)體公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將提高到150元/ hm2·a，河南省在出臺(tái)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法時(shí)，應(yīng)在150元/ hm2·a的生態(tài)補(bǔ)償資金中，根據(jù)公益林管護(hù)難易程度，從中列出1~3元作為護(hù)林勞務(wù)報(bào)酬，用于聘請(qǐng)護(hù)林員對(duì)個(gè)體公益林實(shí)行集中管護(hù)，其余資金作為補(bǔ)償支出直接兌現(xiàn)給林農(nóng)。如此，既可激勵(lì)林農(nóng)營(yíng)造林的積極性，又能為公益林的有效管護(hù)提供保障。

3.４ 科學(xué)評(píng)定生態(tài)公益林價(jià)值，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

森林生態(tài)效益補(bǔ)償金基金是對(duì)生態(tài)公益林投資者的一種補(bǔ)償，是對(duì)其付出和產(chǎn)生投資效益的確認(rèn)。因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按公益林的經(jīng)營(yíng)成本（即山價(jià)、造林成本、管護(hù)和管理成本）和公益價(jià)值來(lái)確定。生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行５年一定，對(duì)公益林的綜合效益進(jìn)行評(píng)估，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象實(shí)行同質(zhì)同價(jià)。

[1]趙衛(wèi)平.江西省生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理若干問(wèn)題的探討[J].江西林業(yè)科技，2005（6）：46.

[2]唐林峰.廣西融水縣重點(diǎn)集體生態(tài)公益林管護(hù)模式初探[J].廣西林業(yè)科學(xué)，2006，35（1）：49.

[3]廖艷林.永定縣生態(tài)公益林的現(xiàn)狀分析及發(fā)展對(duì)策[J].福建林業(yè)科技，2004，3（1）：50.

2010-09-06

馮俐麗（1962- ），女，河南鄭州人，高級(jí)工程師，主要從事林業(yè)資源調(diào)查和公益林管理工作。

F326.2

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1003-2630（2010）03-0057

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）