楊根英

(懷化市林業(yè)局， 湖南 懷化 418000)

麗水市林權制度改革的經(jīng)驗及借鑒意義

楊根英

(懷化市林業(yè)局， 湖南 懷化 418000)

本文總結了浙江省麗水市慶元縣、遂昌縣林權制度改革取得的一些成功經(jīng)驗和做法，并結合懷化實際提出了進一步深化集體林權制度改革的舉措。

林權制度; 改革; 經(jīng)驗; 借鑒； 麗水

為了解林權改革先行地區(qū)的經(jīng)驗，進一步深化懷化市集體林權制度改革，加快推進林業(yè)產(chǎn)權資本化和市場化經(jīng)營， 5月26日—6月2日，懷化市林業(yè)局組織部分縣(市、區(qū))林業(yè)局負責同志一行15人，專程赴浙江省麗水市慶元縣、遂昌縣學習考察。兩地的一些成功做法，為懷化市下一步林業(yè)改革提供了寶貴的經(jīng)驗和思路?，F(xiàn)將當?shù)亓謾喔母锴闆r報告如下。

1 麗水市慶元、遂昌兩縣的林情

慶元縣土地總面積19.0萬 hm2，其中林業(yè)用地面積16.8萬hm2，森林覆蓋率86%，森林蓄積量846萬m3[1]。2007年，該縣開始啟動林權抵押貸款，首創(chuàng)了農(nóng)民專業(yè)合作社擔保貸款模式，并在全國率先推行了“林權IC卡”貸款模式[2]。逐步形成了以1家專業(yè)擔保機構為主、7家農(nóng)民專業(yè)合作社為輔的擔保機制、直接抵押和“林權IC卡”貸款等多品種并駕齊驅的格局。突破了農(nóng)村傳統(tǒng)的信貸模式，破解了低收入農(nóng)戶貸款擔保難的難題，實現(xiàn)了森林資源資產(chǎn)化，使林農(nóng)得到了較大實惠。至目前為止，該縣已累計發(fā)放林權抵押貸款1.47億元，盤活森林資源資產(chǎn)2萬多hm2。

遂昌縣是浙江省重點林區(qū)縣之一，全縣林業(yè)用地面積22.1萬hm2，占土地總面積的86.9%，森林蓄積量730萬m3，人均蓄積量達40m3，森林覆蓋率82.3%[3]。截止目前，該縣累計發(fā)放林權抵押貸款1.6億元，惠及林農(nóng)2599戶，抵押山林7613hm2，是浙江省林權抵押貸款總量最大、惠農(nóng)面最廣的縣，充分顯現(xiàn)了“葉子變票子、活樹變活錢、林權證變?nèi)谫Y證”的特色[4]。

2 慶元、遂昌兩縣值得借鑒的林改經(jīng)驗

懷化市作為湖南省集體林權制度改革試點市，林改工作雖然取得了一定進展，但如何進一步盤活林木資產(chǎn)存量，拓寬林權融資渠道，促進林農(nóng)活起來并富起來，始終是我市林改的薄弱環(huán)節(jié)，也是今后一定時期內(nèi)需要解決的難點。通過考察浙江省慶元、遂昌兩縣，我們深感責任重大，任務艱巨。雖然兩地的林情不同，但他們所取得的成功經(jīng)驗，特別是大力推動林權抵押貸款的一些做法，值得我們認真學習和借鑒。

2.1慶元縣的主要經(jīng)驗

2.1.1 政府推動、政策支持 政府把推進林權抵押貸款作為一項利民惠民新農(nóng)村建設的政治任務，在組織領導、政策支持等方面推陳出新，大力推進。一是領導重視。成立了由分管副縣長為組長的領導小組，并設立了全額性質的專門機構，具體負責貸款業(yè)務工作；二是實行目標責任管理。根據(jù)麗水市政府對各縣(市、區(qū))政府下達的林權抵押貸款年度任務，縣政府對信用社和林業(yè)局制定了考核獎罰辦法，實行績效管理；三是出臺財政貼息政策。對低收入農(nóng)戶小額貸款和2萬元以下的林權抵押貸款執(zhí)行基準利率，由縣財政給予基準利率50%的財政貼息；四是設立林權抵押貸款專項獎?？h政府給予擔保機構按擔保貸款余額5‰的風險補償金，對農(nóng)民專業(yè)合作社林權抵押貸款實行按利息的10%和每筆貸款50元的獎勵，對銀行按林權抵押貸款余額的3‰給予獎勵；五是政府出資投保。為化解金融風險，積極開展林業(yè)保險，由縣財政全額出資，每年投入保費124.9萬元，將全縣所有林木納入保險范圍。

2.1.2 試點先行、穩(wěn)步推進 2007年4月份，該縣采取“試點先行、以點帶面”的工作方式，首先在隆官鄉(xiāng)試點。在試點取得成功后，不斷進行總結和完善，拓展了林權抵押貸款范圍、數(shù)量、時限、模式。目前，林權抵押貸款工作已覆蓋全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，抵押林種擴大到經(jīng)濟林，貸款時限從1年延伸至2～3年，貸款模式拓寬為林權直接抵押、林權擔保、小額循環(huán)貸款三種，發(fā)貸銀行已從原來2家增加到4家。

2.1.3 市場運作、公平競爭 對林權抵押貸款，政府不搞包打包唱，鼓勵金融機構積極參與，實行市場化運作。該縣開展林權抵押貸款最早的金融機構是農(nóng)村信用社，該社按利率月息6.1953‰開展林權抵押貸款獲得可觀利益后，今年農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)發(fā)行也開展林權抵押擔保貸款，貸款利率分別為月息5.7253‰和4.8300‰，形成了市場競爭。為此，農(nóng)村信用社又推出林權直接抵押貸款業(yè)務，無需擔保，使林農(nóng)既得實惠又方便貸款。

2.1.4 創(chuàng)新思路、大膽探索 針對抵押貸款過程中，抵押物的審核、權屬認定和價值評估既耗時又費力，該縣創(chuàng)新林權抵押貸款模式的林權信息化建設，率先在全國探索出了“林權IC卡”業(yè)務。該業(yè)務是在林權信息管理系統(tǒng)底層數(shù)據(jù)的基礎上，以“人、地、證相符，圖、表、冊一致”為要求，以“勘界調查、資產(chǎn)評估、數(shù)據(jù)建庫、制卡授信”四個步驟為關鍵環(huán)節(jié)，以明晰產(chǎn)權、核定資產(chǎn)為工作目標，通過林權信息和資源資產(chǎn)評估結果的數(shù)字化處理，制成以戶為單位的智能信息卡，最后與金融部門貸款聯(lián)網(wǎng)并授信，實行永久保存，自動更新，動態(tài)管理，實現(xiàn)數(shù)字化和網(wǎng)絡化管理，有效破解了林權抵押貸款工作中的“評估難”、“耗時長”等問題[5-6]。

2.2遂昌縣的管理模式

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?，涵蓋農(nóng)村“五位一體”總體布局和鄉(xiāng)村“五大振興”，涉及領域廣、目標要求高，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現(xiàn)的。只有繼承和發(fā)揚黨管農(nóng)村工作的寶貴傳統(tǒng)，堅持加強和改善黨對“三農(nóng)”工作的領導，把堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為現(xiàn)代化建設的一個重大原則，精心做好頂層設計，統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，才能凝聚起實施鄉(xiāng)村振興的磅礴力量，才能始終沿著中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路闊步前進，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。

2.2.1 強化平臺建設，提升服務水平 該縣按照“政事分開、事企分開”的原則，組建了林業(yè)服務管理中心、森林資源收儲中心、林業(yè)中介機構等三個工作機構。其中，林業(yè)服務管理中心承擔林地審批、木材運輸、加工、檢疫、種子生產(chǎn)經(jīng)營、林權登記等工作的管理和服務，該中心下設審批辦證、林權登記和林業(yè)投融資信息三個窗口，統(tǒng)一在縣行政審批中心辦公，核定編制15名；森林資源收儲中心為獨立核算的全額撥款事業(yè)單位，負責為林權抵押貸款提供擔保，對森林資源進行收購及對收儲的森林資源進行管理和處置，核定編制6名；林業(yè)中介機構為自負盈虧的企業(yè)單位，負責提供森林流轉、抵押及相關林業(yè)中介有償服務，現(xiàn)有工作人員7名。

2.2.2 創(chuàng)新貸款模式，拓寬融資渠道 按照“分類指導”的原則，該縣探索創(chuàng)建了林權小額循環(huán)貸款、林權抵押擔保貸款和林權直接抵押貸款三種林權抵押貸款模式。 ① 林權小額循環(huán)貸款模式。即由林農(nóng)提供林權擔保，村委會審核公示，以保證抵押林權的真實有效，林權管理部門進行抵押登記備案，信用社以村為單位集中評定信用度，發(fā)放小額貸款證，授信林農(nóng)可以在有效期內(nèi)憑貸款證隨時到信用社貸款。 ② 林權抵押擔保貸款模式。即先將林權抵押給森林資源收儲中心，再由中心向銀行提供貸款擔保，同時還實行林農(nóng)互促林權抵押，切實解決林業(yè)大戶、林業(yè)經(jīng)營者、企業(yè)較大額資金的需求。 ③ 林權直接抵押貸款。即由農(nóng)戶將林權直接抵押給信用社進行貸款。

2.2.3 健全規(guī)章制度，優(yōu)化改革環(huán)境 制定出臺了《遂昌縣林權抵押登記管理辦法》、《遂昌縣森林資源收儲管理辦法》、《遂昌縣森林資產(chǎn)抵押管理辦法》、《遂昌縣農(nóng)村信用合作聯(lián)合社林權抵押貸款暫行管理辦法》等一系列的管理辦法和工作細則，并制定了相應的工作流程，做到環(huán)環(huán)相扣、規(guī)范操作，形成了一套行之有效的管理體系。

2.2.4 加大政府扶持，引導林農(nóng)參與 為激發(fā)林農(nóng)參與改革的熱情，該縣出臺了林權抵押貸款貼息政策，由縣財政給予基準利率50%的貼息，對年人均純收入在1500元以下的特困戶，財政給予全部貼息。同時，由政府全額出資為全縣18.2萬hm2森林統(tǒng)一投保森林火災險，保額達12.94億元，保費111.52萬元[7-8]。

3 進一步深化懷化市林改的啟示及建議

為了進一步深化集體林權制度改革，探索林業(yè)產(chǎn)權資本化市場運作的路子，加快推進林業(yè)產(chǎn)權市場化、資本化經(jīng)營，盤活林地林木資產(chǎn)存量，促進林業(yè)乃至整個農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，兩地推進林權抵押貸款及林權信息化管理等方面的經(jīng)驗，為研究推進我市下步林改工作提供了很好的借鑒意義。

一是認真抓好森林保險。開展森林保險是規(guī)避金融貸款風險，促進林權抵押貸款，實現(xiàn)林業(yè)市場化經(jīng)營的有效手段。建議市、縣兩級財政要按照省里下達的目標任務，切實加大對森林保險的配套投入，積極籌措資金，確保政策性森林保險覆蓋面達到100%；二是組建林木林地收儲中心。借鑒外地經(jīng)驗，由縣(市、區(qū))林業(yè)部門牽頭，在政府注入一定資金的基礎上，組織具有實力的國有林場或守信用的企業(yè)；拿出一定額度的準備金或資產(chǎn)作為基本資金，組建林木林地儲備中心，對一些急需流轉但一時流轉不了的林木林地和已到期的林木林地抵押物，進行收購、儲備，開展林權抵押貸款擔保業(yè)務，解決林木林地抵押變現(xiàn)難的問題；三是啟動農(nóng)村信用評審定級試點工作。建議金融部門在森林資源較為豐富、群眾基礎較好的鄉(xiāng)村，根據(jù)農(nóng)戶擁有森林資源量和信用情況，啟動農(nóng)村信用評審定級試點，鼓勵和引導林農(nóng)在各自等級的授信額度范圍內(nèi)，可以憑林權證隨用隨貸；四是簡化林權貸款程序。建議組織信用社先行試點，降低貸款門檻，簡化貸款手續(xù)，設立林權抵押貸款業(yè)務的專門窗口，實行“一站式”服務，提高工作效率。對小額貸款且林權資源價值超過貸款額50%的，憑林業(yè)部門相關證明，林權所有人可到金融部門直接辦理貸款；五是做好林權貸款相關配套工作。嚴格森林資產(chǎn)評估管理，確保森林資產(chǎn)評估價值與實際相符，保護金融機構利益和交易的公平。組建抵押林權資產(chǎn)管理中心，負責對抵押林業(yè)資產(chǎn)進行日常管理，定期檢查其完整性和安全性，并明確規(guī)定在《林權證》抵押貸款期間，或抵押貸款未償還完畢之前，所抵押的林木未經(jīng)抵押權人同意，林業(yè)主管部門不得審批、發(fā)放采伐許可證，不予辦理林木所有權轉讓變更手續(xù)，保證《林權證》抵押的有效性。其次要加強流轉林的法律保護，嚴厲打擊偷盜活立木的不法行為。再次是對于抵押貸款的林業(yè)資源，政府部門要實行優(yōu)先保證其采伐計劃、貸款貼息等配套扶持措施，等等。

3.2著力推進交易平臺建設

一是進一步完善林權市場服務功能和運作機制。嚴格按照林權市場建設的規(guī)范要求，進一步健全林業(yè)產(chǎn)權市場運作機制、內(nèi)部工作機制以及配套管理辦法，規(guī)范工作規(guī)程、操作流程和收費標準，完善市場職能，提高服務質量，確保市場優(yōu)質、高效、有序運營；二是進一步擴大林權市場網(wǎng)絡覆蓋面。建議在森林資源豐富的重點林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考慮設立林權交易服務點，擴大林權市場網(wǎng)絡覆蓋面，促進森林資源及時流轉變現(xiàn)；三是進一步加強林業(yè)資產(chǎn)評估體系建設。要有計劃地選派一些森林資源評估人員學習資產(chǎn)評估的相關知識，取得注冊資產(chǎn)評估師資格。鑒于當前國家尚未實行統(tǒng)一的森林資源評估師資質認定制度，作為改革試點市，建議市委、市政府出臺相關政策，明確規(guī)定暫時由同級森林資源調查機構行使森林資源評估職能；四是進一步規(guī)范市場規(guī)費行為。根據(jù)懷政發(fā)[2007]14號文件規(guī)定，有關森林資源交易實行有償服務。但實際操作中，物價部門只明確了森林資源評估的規(guī)費標準，而拍賣交易等規(guī)費收取沒有文件依據(jù)，由各地自行操作。建議市人民政府及有關部門盡快出臺文件，明確相關規(guī)費項目及規(guī)費標準，便于各地操作實施。

3.3研究出臺具體優(yōu)惠政策

一是實行稅費優(yōu)惠政策。建議對取得林權人抵押貸款的，屬地方稅收的利息稅予以減免，直接抵扣銀行貸款利息；林業(yè)部門對國有和集體林權交易的相關市場業(yè)務收費實行減半收取，對林農(nóng)林權交易的相關規(guī)費，除資產(chǎn)評估收費外應予以全免；地方財政應對林權市場交易工作經(jīng)費進行補貼；工商、物價等部門對涉及林業(yè)產(chǎn)權業(yè)務的政策性收費予以全免。二是擴大資產(chǎn)處置自主權。凡通過收購、租賃、聯(lián)營開展林權經(jīng)營，集中連片面積在33.33hm2以上的，可單獨編制經(jīng)營方案，采伐計劃予以單列，并自主確定經(jīng)營目標。凡林農(nóng)抵押的林木資產(chǎn)，銀行可根據(jù)還貸情況確定處置方式、處置時間，有關木竹采伐計劃可依規(guī)定優(yōu)先保證。三是加大項目扶持力度。對進入產(chǎn)權市場交易的林木林地，有關重點林業(yè)工程項目不得因產(chǎn)權變動而發(fā)生改變；對交易后形成規(guī)模經(jīng)營的林木林地，有關部門在項目安排上要給予優(yōu)先考慮。

3.4進一步規(guī)范林權信息化建設

一是先行試點。建議每個縣在資源豐富，群眾基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“林權IC卡”試點工作，在取得成功經(jīng)驗的基礎上，不斷完善“林權IC卡”功能；二是加大投入。林權信息化建設需要耗費大量的人力、物力和財力，建議各地加大財政投入，重點是加大對森林全面保險和交易市場建設的投入；三是強化督查。林權信息化建設工作，面廣量大，政策性強。各級黨委、政府要切實加強組織領導，把林權信息化建設工作做為為民辦實事的一項重要工作來抓，建立相應的領導小組，組成工作班子，制訂工作計劃，明確目標任務，確保林權信息化建設工作有計劃、有步驟地推進。

4 結論

麗水市慶元縣在全國率先推行了“林權IC卡”貸款模式。逐步形成了擔保貸款、直接抵押和“林權IC卡”貸款等多品種并駕齊驅的格局，突破了農(nóng)村傳統(tǒng)信貸模式，破解了低收入農(nóng)戶貸款擔保難的難題，實現(xiàn)了森林資源資產(chǎn)化。遂昌縣組建服務機構，搭建融資平臺，探索創(chuàng)建了林權小額循環(huán)貸款、林權抵押擔保貸款和林權直接抵押貸款三種森林資源抵押貸款模式，有效盤活了森林資源資產(chǎn)，成功突破了資金不足對農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的瓶頸制約。我們認為要使懷化市林改工作再上一個新的臺階,應該繼續(xù)加強領導，強化措施，出臺具體惠林政策，通過對林地使用權和林木所有權、林木使用權引入市場化經(jīng)營機制，建立集聚林業(yè)要素的相關制度，促進林業(yè)產(chǎn)權的合理流動和有效利用，使林業(yè)資產(chǎn)優(yōu)勢轉化為資本優(yōu)勢，最終達到全社會多種要素和主體參與林業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)林業(yè)又好又快地發(fā)展的目的。

[1] 夏瑞滿，吳劍,吳東平，等．浙江慶元縣林權管理現(xiàn)狀分析與思考[J]．中南林業(yè)調查規(guī)劃，2008，27(1)：13-15，18．

[2] 翁志鴻，吳子文,吳東平，等．浙江省麗水市慶元縣隆官鄉(xiāng)“林權IC卡”及其抵押貸款模式創(chuàng)新[J]．林業(yè)經(jīng)濟，2009(7)：15-17．[3] 葛學斌．發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)興林富民—遂昌縣深化集體林權制度改革工作的探索與實踐[J]．浙江林業(yè)，2009(12)：12-13．

[4] 浙江省遂昌縣學習實踐活動辦公室．浙江遂昌探索以林權制度改革為核心的生態(tài)林業(yè)發(fā)展新模式[EB/OL]．http://71bbs.people.com.cn/viewthread.php?tid=9534，2009:5-21．

[5] 浙江省慶元縣．林權IC卡 山林“身份證”[M]//中國集體林權制度改革實踐百例．北京：中國林業(yè)出版社，2009:79-80．

[6] 浙江省慶元縣學習實踐活動辦公室．生態(tài)第一縣坐擁20億“金山”慶元創(chuàng)出全國林改經(jīng)驗[EB/OL]．http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/04/28/015464761.shtml，2009:4-28．

[7] 浙江省遂昌縣．林權融資為農(nóng)民增收添翼[M]//中國集體林權制度改革實踐百例．北京：中國林業(yè)出版社，2009:74-75．

[8] 程益新．喜看浙江林改新變化[EB/OL]．http://www.dqnw.gov.cn/readtopic.asp?id=63337，2009-6-24．

(責任編輯：譚著明)

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《湖南林業(yè)科技》雜志社

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