○劉國(guó)福

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京100081)

任何公民權(quán)益受特殊保護(hù)都須有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和合適的基本原則，給予歸僑僑眷權(quán)益照顧性保護(hù)也不例外。隨著中國(guó)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速發(fā)展，國(guó)際化程度日漸加深，1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)及其《實(shí)施辦法》的法律基礎(chǔ)——有海外關(guān)系、做出重大貢獻(xiàn)、弱勢(shì)、履行更多義務(wù)出現(xiàn)了不穩(wěn)定，其基本原則——一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧——的生存環(huán)境和實(shí)施效果遇到了挑戰(zhàn)。政府有關(guān)部門和學(xué)界有必要對(duì)1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)進(jìn)行全面思考，探究其存在的合適性和未來(lái)發(fā)展的有效策略。

一 歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法面臨的理論和現(xiàn)實(shí)困境

權(quán)利理論是分析權(quán)益保護(hù)最重要的理論。以權(quán)利理論分析歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法給予歸僑僑眷“適當(dāng)照顧”原則，難以得出合理解釋。1982年《憲法》(2004年修訂)第33條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民。中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。國(guó)家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”第34條至49條規(guī)定了公民享有的一系列權(quán)利。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)第2(1)，2(2)條規(guī)定，“歸僑是指回國(guó)定居的華僑。華僑是定居在國(guó)外的中國(guó)公民。僑眷是指華僑、歸僑在國(guó)內(nèi)的眷屬。”所以，華僑、歸僑和僑眷享有《憲法》規(guī)定的公民的所有權(quán)利。國(guó)家尊重和保障其享有的權(quán)利，1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)第3(1)條“歸僑、僑眷享有憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利，并履行憲法和法律規(guī)定的公民的義務(wù)，任何組織和個(gè)人不得歧視”證明了該觀點(diǎn)。1982年《憲法》(2004年修正)第50條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益?！逼渲械摹皺?quán)利和利益”是指1982年《憲法》(2004年修訂)第34條至49條規(guī)定的公民權(quán)利以外的權(quán)利。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)第3(2)條“國(guó)家根據(jù)實(shí)際情況和歸僑僑眷的特點(diǎn)，給予適當(dāng)照顧”支持了歸僑僑眷權(quán)益受特殊保護(hù)的觀點(diǎn)。如果不是，就沒(méi)有必要在第50條中另行規(guī)定。僅僅因?yàn)閺?qiáng)調(diào)“保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益”和“歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”的重要性，就在惜墨如金的憲法上另行規(guī)定以重復(fù)闡明，不是一個(gè)法律上的合理解釋。

另外，民族國(guó)家理論要求我們重新審視現(xiàn)行歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法。強(qiáng)化歸僑和僑眷與國(guó)內(nèi)其他公民社會(huì)身份差異的做法，必然導(dǎo)致其文化身份差異，形成不適當(dāng)?shù)膬?yōu)越感，不利于其盡快地與國(guó)內(nèi)其他公民融為一體，共謀發(fā)展，以及營(yíng)建和諧寬容的社會(huì)環(huán)境和穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的民族國(guó)家。如果在對(duì)國(guó)家或地方的認(rèn)同建構(gòu)上，歸僑意識(shí)始終貫穿著歸僑的集體記憶，將很難建立對(duì)國(guó)家和地方的全面認(rèn)同和歸屬感，進(jìn)而削弱國(guó)家對(duì)歸僑的凝聚力和華僑回國(guó)的向心力。

國(guó)際上，對(duì)回國(guó)本國(guó)公民予以照顧的僑務(wù)政策和相應(yīng)的僑務(wù)立法不多。隨著國(guó)際人口遷移的日趨頻繁，外國(guó)僑務(wù)部門自上世紀(jì)80年代，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，世界上已有近30個(gè)國(guó)家從調(diào)研、機(jī)構(gòu)、立法、聯(lián)系、表彰、議員、引資引智、文教等8個(gè)方面積極開(kāi)展僑務(wù)工作，以保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用僑民——國(guó)家的寶貴人力資源。[注]參見(jiàn)丘立本. 外國(guó)僑務(wù)工作新動(dòng)向及其原因與啟示[J]. 僑務(wù)工作研究, 2005, (2). 丘立本. 各國(guó)紛紛開(kāi)展僑務(wù)工作 為何越來(lái)越多國(guó)家重視僑務(wù)[N]. 人民日?qǐng)?bào)(海外版), 2006-01-13. 高子平. 印度僑務(wù)政策調(diào)整及對(duì)中國(guó)的啟示[J]. 僑務(wù)工作研究, 2008, (2).就僑民權(quán)益保障而言，各國(guó)主要是將國(guó)外僑民與國(guó)內(nèi)公民平等對(duì)待，注重尊重和保護(hù)由于身居海外不易行使的重要權(quán)利，例如參政權(quán)。就回國(guó)僑民權(quán)益保障而言，各國(guó)著重為回國(guó)僑民提供創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的各種便利。

歸僑僑眷出現(xiàn)的新情況要求歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法做出變革。隨著改革開(kāi)放國(guó)策的全面確立，文革極左路線對(duì)僑務(wù)工作的錯(cuò)誤做法得以糾正，林彪、“四人幫”對(duì)華僑、歸僑僑眷的荒謬?yán)碚摰靡悦C清，歸僑僑眷在人身、房屋、出入境、捐資、僑匯、農(nóng)場(chǎng)、教育方面的問(wèn)題，逐步得到了妥善解決。與此同時(shí)，由于上世紀(jì)80年前后以來(lái)，沒(méi)有華僑以難民身份大規(guī)模成批回國(guó)，而是有大量的華僑以投資者、人才的身份回國(guó)發(fā)展，歸僑僑眷原來(lái)的弱勢(shì)逐漸得到改變，強(qiáng)勢(shì)地位開(kāi)始顯現(xiàn)。[1]151-153由于中國(guó)在2001年年底加入世界貿(mào)易組織和推行有史以來(lái)力度最大的出入境管理改革，極大地促進(jìn)了公民的出入境，中國(guó)融入世界和國(guó)際化進(jìn)程的步伐更加堅(jiān)定，2001年因此成為中國(guó)歸僑僑眷情況發(fā)生重大變化的坐標(biāo)年份。此時(shí)，公民出回國(guó)開(kāi)始加速，并呈現(xiàn)常態(tài)化。雖然受非典疫情影響，2003年全國(guó)出入境人員總數(shù)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但是得益于出入境管理改革的推進(jìn)[注]為出入境人員往來(lái)提供便利的改革措施主要包括：放開(kāi)個(gè)人赴港澳旅游，加快按需申領(lǐng)護(hù)照進(jìn)程、不斷增多境外旅游目的地，加強(qiáng)和改進(jìn)出入境邊防檢查工作，努力創(chuàng)造方便快捷的口岸通關(guān)環(huán)境。，我國(guó)內(nèi)地居民出入境人數(shù)仍保持高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，全年共3,973.31萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)20.74%。特別是內(nèi)地居民因私出境人數(shù)大幅增長(zhǎng)，達(dá)1,482.54萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)47.17%。而2002年同比只增長(zhǎng)了36.84%。[2]常態(tài)化的公民出回國(guó)，使具有海外關(guān)系和因海外資源而對(duì)國(guó)內(nèi)做出重大貢獻(xiàn)的群體由歸僑僑眷擴(kuò)展到了國(guó)內(nèi)其他中國(guó)公民，而且增長(zhǎng)迅猛。中國(guó)國(guó)際移民呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)。

二 歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的法律基礎(chǔ)出現(xiàn)了不穩(wěn)定

(一)“有海外關(guān)系”群體的擴(kuò)大

我國(guó)制定、修訂和實(shí)施《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的根據(jù)是歸僑僑眷具有國(guó)內(nèi)公民不具備的海外關(guān)系，以及歸僑同時(shí)具有的改變定居地的特點(diǎn)，后者是前者的延伸。這是中國(guó)政府的通常觀點(diǎn)，學(xué)界也認(rèn)同該觀點(diǎn)。[3]550時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)葉飛在接受《人民日?qǐng)?bào)》記者關(guān)于制定和實(shí)施1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的采訪時(shí)指出：“歸僑、僑眷還有其他中國(guó)公民所沒(méi)有的‘海外關(guān)系’。國(guó)家根據(jù)他們同海外親人正常聯(lián)系的需要，給予保護(hù)，是合情合理合法的，從法律上予以肯定也是十分必要的。現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)正在準(zhǔn)備制定保護(hù)婦女、兒童合法權(quán)益的專門法律，類似歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法，不存在所謂‘特殊公民’問(wèn)題?！盵4]

改革開(kāi)放之初，歸僑僑眷因海外關(guān)系而成為了特殊群體。當(dāng)時(shí)，我國(guó)急需打開(kāi)國(guó)門，密切與國(guó)外的聯(lián)系，歸僑僑眷由于歷史和血緣原因，具有豐富的海外關(guān)系，國(guó)內(nèi)其他中國(guó)公民由于長(zhǎng)期以來(lái)的封閉，與國(guó)外基本上沒(méi)有接觸。鄧小平1977年在會(huì)見(jiàn)利銘澤夫婦時(shí)指出：“說(shuō)什么‘海外關(guān)系’復(fù)雜不能信任，這種說(shuō)法是反動(dòng)的。我們現(xiàn)在不是關(guān)系太多，而是太少，這是個(gè)好東西，可以打開(kāi)各方面的關(guān)系。”近年來(lái)，隨著越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)其他中國(guó)公民出國(guó)，具有海外關(guān)系的群體由歸僑僑眷擴(kuò)展到了國(guó)內(nèi)其他中國(guó)公民，而且增長(zhǎng)迅猛，人數(shù)越來(lái)越多。1952-1978年，中國(guó)公民出境人數(shù)總和26萬(wàn)人次，平均每年1萬(wàn)人次左右。[5]2008年，中國(guó)內(nèi)地公民出入境總和已達(dá)9491.5萬(wàn)人次。[6]在中國(guó)國(guó)際化程度日漸加深的背景下，具有海外關(guān)系的公民群體日益普遍化和大眾化，這符合國(guó)際移民的發(fā)展潮流。歸僑僑眷具有海外關(guān)系的獨(dú)特性正在逐漸減弱。

根據(jù)國(guó)務(wù)院僑辦2005年《關(guān)于對(duì)華僑定義中“定居”的解釋(試行)》第3條，“有下列情形之一者，不被視為定居：1.出國(guó)留學(xué)生(包括公派和自費(fèi))在外學(xué)習(xí)期間；2.因公出國(guó)人員(包括勞務(wù)人員)在外工作期間。”留學(xué)生、旅游者、工作人員、商人和官員從國(guó)外回國(guó)后，雖然因其在國(guó)外的經(jīng)歷，就很有可能成為了具有海外關(guān)系的內(nèi)地公民，但是不符合上述規(guī)定，就不具備歸僑的資格，其眷屬不具備僑眷的資格，不能根據(jù)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)的有關(guān)法律保護(hù)自己的權(quán)益。留學(xué)生、旅游者、工作人員、商人和官員回國(guó)后的海外關(guān)系主要表現(xiàn)為與海外人士具有師生、同學(xué)、同事和朋友關(guān)系而不是傳統(tǒng)的血緣或擬定血緣關(guān)系。

在是否繼續(xù)將海外關(guān)系作為歸僑僑眷保護(hù)法立法基礎(chǔ)方面，主管部門似乎處于兩難境地。如果不將越來(lái)越多的有海外關(guān)系的人群納入1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)，該法就無(wú)法涵蓋所有具有海外關(guān)系的特殊群體，在調(diào)動(dòng)了歸僑僑眷及其海外親友參加國(guó)內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性同時(shí)，有可能挫傷其他具有海外關(guān)系的內(nèi)地中國(guó)公民及其海外親友的積極性。如果將越來(lái)越多的有海外關(guān)系的人群納入1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)，將使該法的調(diào)整范圍擴(kuò)大而且會(huì)越來(lái)越大，該法有可能因此失去特別保護(hù)法的性質(zhì)，假使“適當(dāng)照顧”具有實(shí)質(zhì)意義的話，就會(huì)如當(dāng)年的“國(guó)家包下來(lái)安置”一樣成為國(guó)家的負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)可能是來(lái)自經(jīng)濟(jì)，也可能來(lái)自其他中國(guó)公民對(duì)給予歸僑僑眷權(quán)益特殊保護(hù)具有的公正、公平性的質(zhì)疑。

(二)“做出重大貢獻(xiàn)”的邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)

做出重大貢獻(xiàn)論認(rèn)為，歸僑僑眷是曾經(jīng)并將繼續(xù)為中國(guó)的革命和建設(shè)事業(yè)做出重大貢獻(xiàn)的群體，國(guó)家為了維系和鼓勵(lì)其貢獻(xiàn)的積極性，需要立法特別保護(hù)其權(quán)益。該觀點(diǎn)與前面論述的海外關(guān)系論有相通之處，海外關(guān)系論強(qiáng)調(diào)的是原因，做出重大貢獻(xiàn)論強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，兩者均是基于歸僑僑眷的特殊生活經(jīng)歷，共同圍繞調(diào)動(dòng)有關(guān)海外人士參加國(guó)內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)華僑委員會(huì)主任委員甘子玉2000年在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法修正案(草案)的說(shuō)明>》“修改的必要性”部分中指出：“華僑和歸僑僑眷歷來(lái)有愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)的光榮傳統(tǒng)，為我國(guó)革命和建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。尤其是在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，海外僑胞和國(guó)內(nèi)歸僑、僑眷正為國(guó)家富強(qiáng)，民族振興，祖國(guó)和平統(tǒng)一發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用?！?/p>

“做出重大貢獻(xiàn)群體”是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)用語(yǔ)，不是法學(xué)用語(yǔ)，將之作為華僑歸僑僑眷權(quán)益受特殊保護(hù)的法律基礎(chǔ)，邏輯上有不嚴(yán)謹(jǐn)之處?；谏贁?shù)歸僑僑眷的重大貢獻(xiàn)，保護(hù)所有歸僑僑眷權(quán)益，有悖于權(quán)利和義務(wù)相一致原則適用于每一名華僑的法律邏輯。同時(shí)，很難解釋國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資源重新分配，給予沒(méi)有做出重大貢獻(xiàn)的華僑歸僑僑眷適當(dāng)照顧時(shí)，如何對(duì)其他中國(guó)公民群體做到公平公正。如果以適當(dāng)照顧是符合全體人民根本利益作為公平公正的注釋，也頗顯牽強(qiáng)，因?yàn)椴唤o予沒(méi)有做出重大貢獻(xiàn)的華僑歸僑僑眷適當(dāng)照顧，就一定不符合全體人民根本利益嗎？如果認(rèn)為有些歸僑僑眷雖然沒(méi)有做出重大貢獻(xiàn)，但是與做出了重大貢獻(xiàn)的歸僑僑眷同屬一個(gè)群體，是利益相關(guān)者，應(yīng)給予其特別保護(hù)，也有需要商榷之處。因?yàn)槿绻媸侵笟w僑僑眷本人的利益，那么基于人身的利益相關(guān)者就應(yīng)該是其親屬，而不是任何其他人。給予軍屬、烈屬、僑眷等特殊群體的保護(hù)，分居夫妻、不在一起居住的父母子女的特別探親假期、戶口遷入權(quán)、配偶和未成年子女入境隨行權(quán)等，均反映了基于人身的利益相關(guān)者必須具有親屬關(guān)系的特點(diǎn)。

特殊保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益是凝聚僑心、匯集僑智、發(fā)揮僑力的有效方法，但不是唯一方法。如果特殊保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益沒(méi)有得到基本的普遍的社會(huì)認(rèn)同，所謂的特殊保護(hù)措施就容易引起社會(huì)矛盾。社會(huì)上時(shí)常有質(zhì)疑特殊保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益的聲音，時(shí)任國(guó)務(wù)院僑辦主任廖暉1986年在全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上談到，“現(xiàn)在一講適當(dāng)照顧，有的人就說(shuō)，華僑要照顧，其他人怎么辦？……現(xiàn)在有些干部還不理解，需要多做宣傳解釋工作。”我們需要探討更合適的保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益的方法。

(三)“弱勢(shì)群體”的邏輯不周延

由上觀之，無(wú)論是海外關(guān)系論，還是做出重大貢獻(xiàn)論，作為歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法立法基礎(chǔ)都有在法律上不嚴(yán)謹(jǐn)之處。于是，有關(guān)部門和學(xué)界發(fā)出了將歸僑僑眷視為弱勢(shì)群體而予以特殊保護(hù)的聲音。四川省僑辦在2002年《關(guān)于做好城市居民中歸僑僑眷最低生活保障工作的通知》中指出，省委省政府在幾年召開(kāi)的有關(guān)會(huì)議上，把關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體的生活問(wèn)題作為今年的政治任務(wù)。我省同樣存在生活十分困難的歸僑僑眷，要做好城市居民中歸僑僑眷最低生活保障的工作。楊海坤教授認(rèn)為：“我國(guó)《憲法》對(duì)婦女、老人、兒童、殘疾人以及少數(shù)民族、華僑、歸僑、僑眷等弱勢(shì)群體做了特別規(guī)定?！盵7]27-35

弱勢(shì)群體是一個(gè)涉及社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等多學(xué)科的概念。從法學(xué)角度講，社會(huì)弱勢(shì)群體是指由于社會(huì)條件和個(gè)人能力等方面存在障礙而無(wú)法實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利，需要國(guó)家?guī)椭蜕鐣?huì)支持以實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利的群體。[8]46有學(xué)者認(rèn)為，用弱勢(shì)群體指稱某一群體，實(shí)際上是對(duì)這一群體的歧視，應(yīng)替之以特殊群體或者最少受惠者。[9]332-333根據(jù)弱勢(shì)群體的社會(huì)地位、境遇以及與其他群體相對(duì)比，可以將其劃分為生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。

將歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的立法基礎(chǔ)定為華僑歸僑僑眷是弱勢(shì)群體，至少有以下兩個(gè)法律問(wèn)題尚未理清。我國(guó)法律文件沒(méi)有正式將華僑歸僑僑眷列為弱勢(shì)群體。2009年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，授權(quán)國(guó)務(wù)院新聞辦公室公布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》。這是中國(guó)第一次制定以人權(quán)為主題的國(guó)家規(guī)劃，是一份落實(shí)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)性質(zhì)的政策文件。其中第三部分是關(guān)于“少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權(quán)利保障”。這五個(gè)群體是我國(guó)公認(rèn)的弱勢(shì)群體。遺憾的是，該部分未包括華僑歸僑僑眷的權(quán)利保障。《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》是在中國(guó)政府各有關(guān)部門和社會(huì)各界廣泛參與下制定的，為制定好本行動(dòng)計(jì)劃，中國(guó)政府專門設(shè)立了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，參與的政府機(jī)構(gòu)有外交部等55個(gè)部門，并廣泛征求了各社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、高等院校、研究機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各界的意見(jiàn)。由于工作疏忽，在弱勢(shì)群體權(quán)利保障部分遺漏華僑歸僑僑眷的可能性是不存在的。合理的解釋是，我國(guó)沒(méi)有視歸僑僑眷為弱勢(shì)群體，或者認(rèn)為歸僑僑眷作為弱勢(shì)群體受特殊保護(hù)的重要性明顯小于對(duì)少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人受特殊保護(hù)的重要性。

如果視歸僑僑眷為弱勢(shì)群體，弱在什么地方呢？歸僑僑眷中固然有生活困難者，但更有已經(jīng)或逐漸成為政治上有影響、社會(huì)上有地位、經(jīng)濟(jì)上有實(shí)力、專業(yè)上有造詣?wù)?，不能將其一概視之為弱?shì)群體。我國(guó)數(shù)千萬(wàn)海外僑胞，居住在100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，他們擁有比較雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和大量高層次人才。近年來(lái)，回國(guó)定居華僑特別是青壯年進(jìn)一步減少，且日益老齡化，國(guó)內(nèi)歸僑人數(shù)日益減少，僑眷則隨著中國(guó)改革開(kāi)放以后出國(guó)人數(shù)的增加而大量增加。[10]18,36如果說(shuō)，由于歸僑僑眷在中國(guó)居住時(shí)間短，他們“弱”在與中國(guó)的融合度不夠，那么政府為他們免費(fèi)提供融合性幫助，打開(kāi)其融入主流社會(huì)的一切制度性障礙，消除社會(huì)各方面對(duì)他們的不公正待遇，要比提供法律上存在諸多漏洞的特殊保護(hù)，更具有針對(duì)性和實(shí)用性。

(四)“履行更多義務(wù)”的法律漏洞

履行更多義務(wù)論認(rèn)為，歸僑僑眷比其他社會(huì)群體履行了并將繼續(xù)履行更多的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利理論，應(yīng)該賦予其比其他群體更多的權(quán)利。該觀點(diǎn)與做出重大貢獻(xiàn)觀點(diǎn)的邏輯相近，因而，存在的法律漏洞類似。實(shí)踐中，由于歸僑在中國(guó)境內(nèi)居留的時(shí)間短于其他公民，與中國(guó)的聯(lián)系度比其他公民松散，可能導(dǎo)致其對(duì)中國(guó)履行的義務(wù)與其他公民相比較少，另外，僑眷的“眷”只是一種親屬關(guān)系，并不能證明其比其他公民履行了更多義務(wù)。從邏輯上講，作為某個(gè)群體，居留時(shí)間長(zhǎng)比居留時(shí)間短為國(guó)家做貢獻(xiàn)大的可能性要大。在缺少精確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的情況下，法律賦予的權(quán)利顯然應(yīng)該基于被賦予者盡義務(wù)大的可能性而不是小的可能性。華僑歸僑僑眷投資在三資企業(yè)和實(shí)際利用外資總額中準(zhǔn)確比例一直是有爭(zhēng)議的。周南京教授一直認(rèn)為，華僑華人在經(jīng)濟(jì)上對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)是有限的，他在2003年談到，1979-1994年底，外商在中國(guó)直接投資中，純粹華僑華人資本很少，估計(jì)只有5%。[11]46另外，即使接受歸僑僑眷履行了更多義務(wù)說(shuō)，從法律角度看，應(yīng)該是賦予履行了更多義務(wù)的歸僑僑眷而不是所有的歸僑僑眷更多權(quán)益。

三 歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的基本原則遇到了挑戰(zhàn)

(一)一視同仁、不得歧視

1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》頒布實(shí)施之前，由于法制不完善，我國(guó)基本上沒(méi)有一般法對(duì)歸僑僑眷權(quán)利予以具體的保護(hù)。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)規(guī)定了華僑回國(guó)定居權(quán)(第5條)，歸僑參政權(quán)(第6條)，歸僑僑眷結(jié)社權(quán)(第7(1)條)，歸僑僑眷成立的社會(huì)團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)(第7(2)條)，國(guó)家安置歸僑的農(nóng)林場(chǎng)等企業(yè)的權(quán)益(第9條)，歸僑僑眷社會(huì)保障和社會(huì)救助權(quán)(第10條)，歸僑僑眷投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)權(quán)(第11條)，歸僑僑眷興辦公益事業(yè)權(quán)(第12(1)條)，歸僑僑眷私有房屋所有權(quán)(第13條)，歸僑僑眷僑匯收入受保護(hù)權(quán)(第15條)，歸僑僑眷受贈(zèng)與權(quán)和繼承權(quán)(第16條)，歸僑僑眷與國(guó)外親友往來(lái)權(quán)和通訊權(quán)(第17條)，歸僑僑眷出境權(quán)、出境探親權(quán)和出境定居權(quán)(第18、19和20條)，歸僑僑眷境外權(quán)益(第22條)，歸僑僑眷合法權(quán)益救濟(jì)權(quán)(第23條)等20種權(quán)利。時(shí)任全國(guó)人大華僑委員會(huì)副主任委員何英1990年在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)保護(hù)歸僑、僑眷權(quán)益法(草案)>的說(shuō)明》中，對(duì)當(dāng)時(shí)不完善的法制環(huán)境要求制定權(quán)益特殊保護(hù)法做了解釋，“要切實(shí)保護(hù)歸僑、僑眷的合法權(quán)益，僅有憲法的原則規(guī)定和政策的有關(guān)規(guī)定是不夠的”，“僑務(wù)工作要從過(guò)去主要依靠政策辦事，逐步過(guò)渡到不僅依靠政策辦事，還要健全僑務(wù)法律，做到依靠法律辦事?！痹诜ㄖ骗h(huán)境不健全、公民權(quán)益得不到一般法保障的環(huán)境下，鑒于歸僑僑眷群體的特殊性和重要性，出臺(tái)一部保護(hù)其權(quán)益的特別法是可以理解和接受的。

近年來(lái)，國(guó)家頒布實(shí)施了一系列保護(hù)公民各種權(quán)利的法律，從一般法的角度，在全體公民的層面上尊重和保障這些權(quán)利的法制環(huán)境日漸成熟。1982年《憲法》(2004年修訂)第33(3)條款規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)擬保障的權(quán)利都可以列入人權(quán)范疇。另外，保護(hù)這些權(quán)利的一般性法律紛紛頒布實(shí)施，包括1979年《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(2004年修訂)、1998年《社會(huì)團(tuán)體登記條例》、2007年《物權(quán)法》、2009年《侵權(quán)責(zé)任法》、1993年《公司法》(2004年修正)、2008年《就業(yè)促進(jìn)法》、1999年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、2007年《個(gè)人外匯管理辦法》、1985年《公民出境入境管理法》等。與歸僑僑眷有關(guān)的其他法律也在制訂之中，包括《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》、《社會(huì)救助法(征求意見(jiàn)稿)》、《出入境管理法》(征求意見(jiàn)稿)、《國(guó)家賠償法修正案(草案)》等。在全體公民的層面上尊重和保障歸僑僑眷權(quán)利的法制環(huán)境已經(jīng)日漸成熟，這使“一視同仁、不得歧視”的歸僑僑眷保護(hù)政策可以在一般法制環(huán)境下得以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，解決歸僑僑眷維權(quán)法律糾紛的依據(jù)也是一般法。[12]在該環(huán)境下，不一視同仁、歧視歸僑僑眷的主要原因，是沒(méi)有有效地貫徹實(shí)施一般法，而不是保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益的特別法。

(二)根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧

1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)及其《實(shí)施辦法》規(guī)定的適當(dāng)照顧措施，對(duì)歸僑僑眷的實(shí)際幫助日漸減少。國(guó)務(wù)院僑辦僑務(wù)干部學(xué)校在《僑務(wù)工作概論》中將我國(guó)對(duì)歸僑僑眷給予的照顧(優(yōu)先或優(yōu)惠)歸納為6個(gè)方面。[10]231-232(1)“歸僑、僑眷境外親友捐贈(zèng)的物資用于國(guó)內(nèi)公益事業(yè)的，依法減征或免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅”(第13(2)條)。1999年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第26條從一般境外捐贈(zèng)意義上對(duì)該條內(nèi)容做了規(guī)定。(2)“歸僑、僑眷及其境外親友在境內(nèi)投資的企業(yè)捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)的，依法享受所得稅優(yōu)惠”(第13(3)條)。通過(guò)1999年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第24條和2007年《企業(yè)所得稅法》第9條，國(guó)家已經(jīng)將歸僑僑眷境外親友捐贈(zèng)的物資用于國(guó)內(nèi)公益事業(yè)視為一般意義的境外捐贈(zèng)。(3)“華僑子女回國(guó)就讀實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)視同當(dāng)?shù)鼐用褡优k理入學(xué)手續(xù)”(第17條)。1986年《義務(wù)教育法》(2006年修訂)第4條做了普遍性規(guī)定，凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。(4)“歸僑學(xué)生、歸僑子女和華僑在國(guó)內(nèi)的子女報(bào)考國(guó)家舉辦的非義務(wù)教育的學(xué)校，教育等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況給予照顧”(第17條)。照顧性規(guī)定只對(duì)學(xué)習(xí)成績(jī)接近高考錄取分?jǐn)?shù)線的歸僑學(xué)生、歸僑子女和華僑在國(guó)內(nèi)的子女有益，學(xué)習(xí)成績(jī)拔尖學(xué)生用不著，學(xué)習(xí)成績(jī)差學(xué)生不夠用。而且，1998年《高等教育法》和1996年《職業(yè)教育法》沒(méi)有配套規(guī)定。(5)“依法拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)房屋拆遷管理的規(guī)定給予貨幣補(bǔ)償或者實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。按照政府規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)出租的歸僑、僑眷的私有房屋被拆遷的，補(bǔ)償安置的辦法由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定”(第16條)。2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及其正在討論中的修訂意見(jiàn)將歸僑僑眷房屋視為一般公民房屋，沒(méi)有對(duì)拆遷歸僑僑眷房屋做出照顧性規(guī)定。(6)“歸僑、僑眷因境外直系親屬病危、死亡或者處理境外財(cái)產(chǎn)等特殊情況急需出境的，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請(qǐng)人提供的有效證明優(yōu)先辦理”(第21(2)條)。根據(jù)2006年《護(hù)照法》第6(4)條和2007年《普通護(hù)照和出入境通行證簽發(fā)管理辦法》第4條，一般公民，不限于歸僑僑眷，因境外直系親屬病危、死亡或者處理境外財(cái)產(chǎn)等特殊情況急需出境，均可以申請(qǐng)加急辦理。

另外，對(duì)歸僑僑眷照顧還存在于就業(yè)和計(jì)劃生育方面。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修訂)第14(1)條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)歸僑、僑眷就業(yè)給予照顧。由于就業(yè)機(jī)制市場(chǎng)化，就業(yè)環(huán)境不佳，目前，國(guó)家很難在就業(yè)上真正照顧歸僑僑眷。計(jì)劃生育照顧并不局限于歸僑僑眷，也惠及出國(guó)留學(xué)人員。

再者，有些對(duì)歸僑、僑眷權(quán)益，例如出境探親權(quán)保護(hù)的規(guī)定難以落實(shí)。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)第19(1)條規(guī)定：“國(guó)家保障歸僑、僑眷出境探親的權(quán)利?！痹摲捌洹秾?shí)施辦法》沒(méi)有對(duì)歸僑僑眷出境探親權(quán)的內(nèi)容做出規(guī)定。雖然國(guó)務(wù)院僑辦的部門規(guī)章對(duì)該權(quán)利予以了細(xì)化，但是仍然不具體。大部分省的歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法規(guī)定，有關(guān)部門和單位不得限制損害歸僑僑眷出境探親權(quán)。由于法律沒(méi)有確定歸僑僑眷出境探親權(quán)的內(nèi)容，以及對(duì)其的救濟(jì)，歸僑僑眷是否能探親主要取決于所在單位。如果所在單位不支持，國(guó)家和地方關(guān)于歸僑僑眷出境探親權(quán)的規(guī)定就會(huì)流于紙面，不能成為歸僑僑眷的實(shí)在權(quán)力。

四 平等對(duì)待、融合發(fā)展：歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的發(fā)展策略

如是觀之，現(xiàn)行的特別保護(hù)歸僑僑眷權(quán)利的法律基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖，“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”基本原則遇到了挑戰(zhàn)。探討歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的發(fā)展策略，正當(dāng)其時(shí)。

(一)突出強(qiáng)調(diào)“一視同仁、不得歧視”，完全視歸僑僑眷為國(guó)內(nèi)公民，賦予歸僑僑眷國(guó)內(nèi)公民待遇

“一視同仁、不得歧視”的實(shí)質(zhì)是法律面前人人平等，是保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益的法律底線。從法律實(shí)施角度講，它是公正的，也是有效率的。特事特辦性質(zhì)的保護(hù)和照顧會(huì)使得政府用不同的規(guī)則要求不同的人，實(shí)際上是強(qiáng)化了不應(yīng)該的社會(huì)不平等，使權(quán)利的保障回到了以身份而不是個(gè)體為基礎(chǔ)的非法治時(shí)代。視歸僑僑眷為國(guó)內(nèi)公民，賦予歸僑僑眷國(guó)內(nèi)公民的公民待遇，能夠還原歸僑僑眷的正式身份，使社會(huì)公眾消除對(duì)歸僑僑眷因?yàn)橛芯幼?guó)的親屬而享有特殊利益的不理解甚至產(chǎn)生抵觸情緒，更有利于歸僑僑眷行使正當(dāng)權(quán)益。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修訂)的絕大部分適用對(duì)象是僑眷。歸僑占?xì)w僑僑眷比重很低，只有1%-2%左右。與歸僑相比，僑眷與其他國(guó)內(nèi)公民具有更多的共性，這就為突出強(qiáng)調(diào)“一視同仁、不得歧視”，完全視歸僑僑眷為國(guó)內(nèi)公民，賦予歸僑僑眷國(guó)內(nèi)公民待遇奠定了基礎(chǔ)。完全視歸僑僑眷為國(guó)內(nèi)公民，賦予歸僑僑眷國(guó)內(nèi)公民待遇，我國(guó)僑務(wù)部門也有同樣認(rèn)識(shí)。河北省僑辦僑政處鄧超在《河北省僑務(wù)法制建設(shè)基本情況概述》中指出，調(diào)整和完善原有不適應(yīng)形勢(shì)要求的保護(hù)歸僑僑居權(quán)益的政策，要使歸僑僑眷需要和社會(huì)提供的可能盡量接近一致，防止片面追求維權(quán)和照顧，不能強(qiáng)調(diào)個(gè)性而忽視共性，更不能放大特點(diǎn)，一味照顧。[注]鄧 超. 河北省僑務(wù)法制建設(shè)基本情況概述[Z]. 第12-14頁(yè)。該《概述》也是河北省僑辦對(duì)作者2009年11月提出的僑務(wù)信息公開(kāi)申請(qǐng)的回復(fù)。

(二)明確“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”是特定歷史條件下的權(quán)宜之計(jì)，要逐步淡化乃至適時(shí)取消“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”

國(guó)家有關(guān)部門注意到了“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”在新形勢(shì)下面臨的挑戰(zhàn)，并采取了一些措施。國(guó)務(wù)院僑辦僑務(wù)干部學(xué)校在《僑務(wù)工作概論》中提出：新形勢(shì)下，照顧性政策必將減少，更多的是要考慮保護(hù)權(quán)益問(wèn)題。[10]171-172逐步淡化乃至適時(shí)取消“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”是對(duì)原有歸僑僑眷政策的巨大變革，在實(shí)施時(shí)，必須嚴(yán)格把握時(shí)機(jī)和控制節(jié)奏，既要積極推行，又要穩(wěn)妥有序。一方面注意原有政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，設(shè)計(jì)好新舊政策的過(guò)渡安排，避免對(duì)已經(jīng)享受照顧的歸僑僑眷形成大的沖擊。另一方面進(jìn)行充分的宣傳解釋，教育歸僑僑眷要服從建設(shè)法治社會(huì)的大局，從制度和措施上全面落實(shí)“一視同仁、不得歧視”，填補(bǔ)取消“適當(dāng)照顧”后的空白，否則可能會(huì)引起歸僑僑眷的誤會(huì)和抵觸。

(三)選擇合適時(shí)候，改“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”為融合發(fā)展

在確定淡化乃至取消“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”的同時(shí)，必須認(rèn)真思考代之以融合發(fā)展的問(wèn)題。明確“融合發(fā)展”為對(duì)待歸僑僑眷的新方針，采取措施幫助和引導(dǎo)歸僑融入國(guó)內(nèi)主流社會(huì)，提供全面的有針對(duì)性的融入服務(wù)，澄清現(xiàn)行法律中歸僑安置方面的歧義性規(guī)定，完善歸僑安置法律制度。從人口流動(dòng)的意義上講，歸僑僑眷是國(guó)際移民的一個(gè)重要組成部分。在當(dāng)今這個(gè)相互依存度日益上升的世界，國(guó)際移民已經(jīng)成為政治、經(jīng)濟(jì)、文化存在差異的國(guó)家之間具有重要意義的聯(lián)系紐帶。歸僑群體長(zhǎng)期生活在不同社會(huì)制度的國(guó)度，思想觀念和行為方式與國(guó)內(nèi)社會(huì)存在明顯差異，回國(guó)定居后，很可能與國(guó)內(nèi)社會(huì)環(huán)境難以融合，乃至影響其生存和發(fā)展。[13]359歸僑適應(yīng)和融入國(guó)內(nèi)的有效與否，不僅取決于歸僑的自我調(diào)整，也有賴于國(guó)家的引導(dǎo)和幫助。雖然“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”與“融合發(fā)展”都是為了使歸僑能更快地適應(yīng)國(guó)內(nèi)的環(huán)境，但是兩者在指導(dǎo)思想、具體措施上有著區(qū)別。指導(dǎo)思想上，“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”政策意圖通過(guò)給予照顧的方式，彌補(bǔ)歸僑弱于國(guó)內(nèi)居民之處。除難民型歸僑總體上弱于國(guó)內(nèi)居民外，其他歸僑總體上強(qiáng)于國(guó)內(nèi)居民，如果再給予適當(dāng)照顧，這些非難民型的歸僑可能強(qiáng)于國(guó)內(nèi)居民，造成國(guó)內(nèi)各群體享有權(quán)利的不平等。具體措施上，適當(dāng)照顧和融合發(fā)展的具體內(nèi)容會(huì)有大的差異。適當(dāng)照顧往往是單向的，而在國(guó)際移民與發(fā)展的宏觀視野下,融合發(fā)展是歸僑僑眷與居住國(guó)之間的雙向融合。

(四)重新界定歸僑僑眷范圍

由于保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益將越來(lái)越多適用一般法，照顧歸僑僑眷的規(guī)定越來(lái)越少，從發(fā)展角度看，歸僑僑眷概念的法律意義將逐漸減弱。當(dāng)然，歸僑僑眷概念的政治和社會(huì)意義仍將非常重要。重新界定歸僑僑眷范圍，使其不同于其他中國(guó)公民的特點(diǎn)更加鮮明，有利于為僅存的歷史慣性的適當(dāng)照顧尋找更加合適的法律基礎(chǔ)。在華僑、歸僑概念中除定居定性的要求外，加入定居定量的要求，凸顯華僑與國(guó)外的聯(lián)系，歸僑與國(guó)內(nèi)的聯(lián)系。不實(shí)施歸僑和僑眷身份終身制。事實(shí)上，當(dāng)歸僑僑眷平等地享有了國(guó)內(nèi)國(guó)民的權(quán)利，阻礙其融入國(guó)內(nèi)主流社會(huì)的制度性障礙已經(jīng)消除，“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”被逐步淡化乃至適時(shí)取消時(shí)，歸僑和僑眷的身份將失去實(shí)際意義。新回國(guó)華僑及其眷屬自動(dòng)放棄歸僑僑眷身份不僅是可能，而且在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)。到2006年，我國(guó)有3,000多萬(wàn)歸僑僑眷。[14]21-23據(jù)北京市僑聯(lián)統(tǒng)計(jì)，北京地區(qū)的歸僑和僑眷有幾十萬(wàn)人，其中大量是近些年移民國(guó)外而又回流的人才。[15]但是截止2009年8月，北京市辦理《歸僑證》僅約5,800人。[注]北京市人民政府僑務(wù)辦公室. 政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)意見(jiàn)書(shū)[Z]，政府信息公開(kāi)告知書(shū)，北京市僑辦(2009)第2號(hào)通告，2009年8月6日。所以，可以推知，可能有很多歸國(guó)華僑沒(méi)有申請(qǐng)辦理《歸僑證》。

(五)減少以歸僑僑眷為單一主體的特別立法，增加有關(guān)法律中關(guān)于歸僑僑眷的內(nèi)容

基于對(duì)“一視同仁、不得歧視”的強(qiáng)調(diào)，以及對(duì)立法資源浪費(fèi)的避免，要減少以歸僑僑眷為單一主體的特別立法。全國(guó)人大華僑委員會(huì)曾經(jīng)審議過(guò)的《華僑捐贈(zèng)法》就因?yàn)檎{(diào)整對(duì)象不鮮明，而被改為更具有普遍意義的法律——《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。減少以歸僑僑眷為單一主體的特別立法并不會(huì)減少對(duì)涉僑事務(wù)進(jìn)行法律調(diào)整的需求，可行的方案是將需要調(diào)整的涉僑事務(wù)融入到其他法律之中。這就要求，立法部門要積極公開(kāi)法律草案，主動(dòng)征求僑務(wù)部門的意見(jiàn)，僑務(wù)及相關(guān)部門應(yīng)對(duì)法律，特別是可能涉僑的法律起草和修訂保持更高的敏感和給予更大的關(guān)注，例如《國(guó)籍法》《出入境管理法》《社會(huì)保障法》《社會(huì)救助法》《居住證法》《戶籍管理?xiàng)l例》《房屋拆遷管理?xiàng)l例》《技術(shù)移民法》和《投資移民法》等法律法規(guī)。

(六)論證制定《歸僑僑眷融合發(fā)展法》的可行性

在法制不健全的國(guó)情下，《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的宣示性對(duì)保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益仍將具有非常積極的意義。[注]國(guó)務(wù)院僑辦、司法部、全國(guó)普法辦2005年在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法>及其實(shí)施辦法的通知》中指出：“把宣傳貫徹《保護(hù)法》及《實(shí)施辦法》作為當(dāng)前的政治任務(wù)，抓緊抓好，務(wù)必注重實(shí)效?！M(jìn)一步學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹實(shí)施《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及其實(shí)施辦法，切實(shí)做好保護(hù)歸僑僑眷的合法權(quán)益的工作，……也是為國(guó)家大局服務(wù)，全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要。全國(guó)各地區(qū)、各部門、各行業(yè)，要站在全局的高度，充分認(rèn)識(shí)《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及其實(shí)施辦法的重要地位和作用，采取切實(shí)有效的措施，進(jìn)一步推動(dòng)《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及其實(shí)施辦法的學(xué)習(xí)、宣傳和全面貫徹實(shí)施?！遍L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，發(fā)展《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的可能選擇有，制定新的《歸僑僑眷融合發(fā)展法》取代現(xiàn)行的《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》，或者對(duì)現(xiàn)行的《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行大幅度改造。如果制定新法，除繼承權(quán)益保護(hù)宣示性功能外，將以“平等對(duì)待、融合發(fā)展”為立法目的，即平等地保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益，積極地幫助歸僑僑眷在融入中發(fā)展。前者著重其中國(guó)公民身份，后者突出其國(guó)際移民特點(diǎn)。平等對(duì)待要做到公平和公正，逐步淡化乃至適時(shí)取消“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”。融合發(fā)展要做到服務(wù)和引導(dǎo)，突出針對(duì)性和全程性。新法的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)從現(xiàn)行《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》著重政治，政策性強(qiáng)，扭轉(zhuǎn)歷史上破壞正確僑務(wù)政策的消極影響，轉(zhuǎn)向著重法律，尊重和保障權(quán)利，更多地運(yùn)用立法技術(shù)，遵循規(guī)范國(guó)際移民行為的經(jīng)驗(yàn)。融合發(fā)展與“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”并不矛盾，前者是后者的目的，后者是實(shí)現(xiàn)前者的手段之一。隨著時(shí)代的進(jìn)步，手段的效用在發(fā)生變化，有必要將歸僑僑眷政策的表述由效用減弱的手段轉(zhuǎn)向日益明確的目的。

(七)促進(jìn)政府僑務(wù)工作的發(fā)展和積極論證擴(kuò)大僑務(wù)部門的工作對(duì)象的可能性和路徑

歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)理念的變革，將引起僑務(wù)工作指導(dǎo)思想、歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)原則、僑務(wù)立法等方面工作的變化，促進(jìn)政府僑務(wù)工作的發(fā)展。首先，深入思考?xì)w僑僑眷作為國(guó)際移民一部分所具有的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，將歸僑僑眷完全定位為與國(guó)內(nèi)公民無(wú)異的中國(guó)人，消除對(duì)歸僑僑眷與國(guó)內(nèi)其他公民的不應(yīng)該的人為身份區(qū)分，同時(shí)，采取有力措施幫助歸僑僑眷在融入中發(fā)展。其次，政府部門保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益方面的工作將從“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”，轉(zhuǎn)向“平等對(duì)待、融合發(fā)展”，使其平等地享有國(guó)內(nèi)國(guó)民的權(quán)利，消除歸僑僑眷融入國(guó)內(nèi)主流社會(huì)的制度性障礙。再次，立法工作的主要精力從推動(dòng)在一部或者幾部以華僑歸僑僑眷為主體的特別法的立法，轉(zhuǎn)向積極參加各類可能涉及僑務(wù)的一般法的立法，積極提出涉僑的意見(jiàn)和建議。針對(duì)歸僑僑眷中的具有重要海外關(guān)系、做出了重大貢獻(xiàn)、處于弱勢(shì)、履行了更多義務(wù)者，分別制定相應(yīng)的特別保障措施，而不是不予區(qū)分，籠統(tǒng)地予以保障。力求實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)益保護(hù)一般法的制定實(shí)施，即是對(duì)華僑權(quán)益保護(hù)法律制度的加強(qiáng)和完善。避免即使特別法頒布實(shí)施，如果內(nèi)容不具有明顯針對(duì)性和得不到一般法配合，實(shí)施效果不理想的局面再次出現(xiàn)。最后，積極論證擴(kuò)大僑務(wù)部門的工作對(duì)象的可能性和路徑，由涉華國(guó)際移民的主要部分——華僑華人和歸僑僑眷延伸至涉華國(guó)際移民的整體——海外中國(guó)人和來(lái)華外國(guó)人。

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