易棉陽

(湖南工業(yè)大學商學院,湖南株洲 412008)

農村公共物品供給的日德經(jīng)驗與借鑒①

易棉陽

(湖南工業(yè)大學商學院,湖南株洲 412008)

日本和德國在農村公共物品供給上形成了各自的模式,兩種模式的相通之處在于都把農村公共物品資金支持作為政府的責任,且以法律作保證,非常重視農民在公共物品供給上的決策權。不同之處在于財政體制上,日本是高度集權而德國則是分權,兩種模式所積累的經(jīng)驗值得中國借鑒。

農村公共物品;日本;德國

農村公共物品短缺是中國經(jīng)濟發(fā)展史上的一個千年難題,這個難題的破解與否,直接決定農業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展與農村的穩(wěn)定。學術界對農村公共物品的供給與管理給予了較多的關注。葉文輝(2005)就中國千年來的農村公共物品供給制度變遷作了梳理,賈康(2006)討論了農村公共物品的提供機制,林萬龍(2007)專門就中國農村公共物品的供求結構性失衡的表現(xiàn)和原因作了深入探討。李琴等(2009)以廣東英德、鶴山為釋例,就農村公共物品供給的秩序進行了排列,其意在指明何種公共物品急需供給,何種公共物品則可以緩行。外國農村公共物品供給現(xiàn)狀也引起了學者們的關注,廖紅豐等(2006)簡要介紹了泰國和印度的供給狀況,匡遠配(2007)總結了日本農村公共物品的特點,邵源(2007)就國外有關構建農村公共產(chǎn)品供給機制的理論依據(jù)與實踐經(jīng)驗進行了整理。破解中國農村公共物品供給不足的千年難題,首先需要的是制度設計,有效的制度一定是基于充分的歷史經(jīng)驗與國際經(jīng)驗研究。筆者以日本和德國為考察對象,總結了其在農村公共物品供給上的經(jīng)驗。

之所以以日本為考察對象,因為日本與中國的相似性太多,或者說面臨的問題具有共性。如日本在明治維新后,也是以犧牲農業(yè)支持工業(yè),但到 20世紀 60年代末,其農村財政稅收政策發(fā)生了根本性變化,采取了減輕農民稅收、增加農民撥款的支持農業(yè)的政策;再如日本的財政體制也是財權集中、事權分散,與中國非常相似。德國在農村公共物品供給上做得比較成功,以至于德國城鄉(xiāng)之間沒有明顯的差距,縮小城鄉(xiāng)差距正是中國需要解決的頭等大事,再者,其地方自治在農村公共物品供給上的長處也值得中國借鑒。

一、日本模式的特征

歸納起來,日本農村公共物品供給模式的特征有以下三個方面:

(一)在資金供給上,財政為主金融為輔

日本財政收入中農業(yè)一般只占 1%,但對農業(yè)的投入?yún)s占財政支出的 10%以上,加上各級地方政府預算支出,財政支農資金超過農業(yè) GDP總額。[1]目前日本政府每年撥款大約 10億日元對農業(yè)進行補貼,補貼主要有 6種方式:水利建設補貼、農地整治補貼、農業(yè)生產(chǎn)資料購置補貼、基礎設施補貼、農貸利息補貼和農業(yè)結構調整補貼。例如,按一定標準聯(lián)合起來集體進行平整耕地、區(qū)劃田塊,或農民聯(lián)合購買拖拉機、插秧機、聯(lián)合收割機、育苗設施、大型大麥加工、烘干、貯藏設備以及某些灌溉、施肥設施等,都可以得到政府的補貼。其中,中央補貼50%,縣級財政補貼 25%。日本積極利用金融杠桿助推公共物品,通過為農民提供低息貨款,解決農業(yè)資金短缺的問題,用于農業(yè)機械化、電氣化、水利化、化肥化等設備設施的購買和維修改良。各級農林漁業(yè)金融公庫投入農業(yè)固定資產(chǎn),用于土地改良、造林、漁牧業(yè)等基礎建設,實行 20年低息貸款(利率 5%左右)。日本政府還重視地區(qū)開發(fā)金融的作用,地區(qū)開發(fā)金融是政策性金融的重要組成部分,它在貸款的發(fā)放上以促進特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為直接目的,貸款對象限定于特定地區(qū)的企業(yè)或法人。

(二)政府、農協(xié)、農戶三方互動

政府是農村公共物品供給的主體,但日本政府同時調動農協(xié)和農戶的積極性。農協(xié)是集農業(yè)、農村、農產(chǎn)三類組織為一體的綜合社區(qū)組織,99%以上的農戶都參加了農協(xié)組織。農協(xié)為農民提供的各種服務幾乎覆蓋了全國農村的各個領域:指導事業(yè)、農業(yè)生產(chǎn)資料供應、農產(chǎn)品銷售、公共利用設施、農村金融服務和農業(yè)保險、信息服務等。日本政府在法律、經(jīng)濟和部門建設上對農協(xié)給予大力支持,包括:(1)把農協(xié)制度作為發(fā)展農業(yè)的組織措施,以法治社。從 1947年以來,一直就有《農業(yè)協(xié)同組合法》予以規(guī)范,并且到目前為止已修改了 28次。(2)對農協(xié)經(jīng)濟上的扶持力度大。農協(xié)的經(jīng)營服務設施,尤其是農產(chǎn)品加工、儲運和科研設施的建設,政府都給予大量投資。政府對農協(xié)一直實行低稅制,如所得稅,一般股份公司要繳納 62%,而農協(xié)只繳 39%。(3)在農林水產(chǎn)省設置了專門機構,來負責農協(xié)方面的事務。[2]木納是一種鄉(xiāng)村社區(qū),它以家庭為單元,一般由 30～50個農戶組成。它具有很強的社會活動組織功能,幾乎涉及該社區(qū)內的所有合作活動,如水渠、道路、神殿的維護及節(jié)日慶典、葬禮安排等。土地改良區(qū)是根據(jù)《土地改良法》于 1959年成立的,具有法人資格,其組員加入和費用征收是強制性的,由組員選舉總代會成員,總代會是土地改良區(qū)的最高決議機關。一切有關農業(yè)土地改良設施、灌排水的協(xié)議、合同的簽定、更改、廢棄以及貸款、償還、各種費用的征收方式等均由總代會決定,執(zhí)行和監(jiān)督則由理事會和監(jiān)事會負責。

(三)立法保障農村公共物品供給

日本重視農業(yè)立法和農村發(fā)展規(guī)劃制度建設。日本農業(yè)立法是根據(jù)不同時期農業(yè)發(fā)展的目標和問題,在廣泛民主基礎上確立的。20世紀 50、60年代,制定了《農業(yè)法》、《農業(yè)機械化促進法》、《農業(yè)基本法》、《農業(yè)現(xiàn)代化資金助成法》等近 30個法規(guī),并多次修改《農業(yè)協(xié)同組合法》。70年代,開始注意發(fā)展有機農業(yè),出臺了《農藥取締法》、《土壤污染防止法》等法律法規(guī)。1999年又頒布了新的《食品、農業(yè)、農村基本法》,并制訂出相應的實施細則和計劃。又進一步制定了《食物、農業(yè)、農村基本規(guī)劃》、《持續(xù)農業(yè)法》、《有機農業(yè)法》等扶持農業(yè)發(fā)展的法規(guī)。地方政府還制定了一系列地方規(guī)劃和相應的地方法。早在 1950年,就制定了《國土綜合開發(fā)法》,作為地區(qū)發(fā)展的根本法。后來陸續(xù)制定的一系列關于地區(qū)發(fā)展的《過疏地區(qū)振興特別措施法》、《新產(chǎn)業(yè)城帶建設促進法》、《筑波研究學園都市建設法》、《水資源地區(qū)對策特別措施法》、《北海道開發(fā)法》、《農村振興法》和《區(qū)域農業(yè)開發(fā)法》,一起構成了一個完整的地區(qū)發(fā)展法律體系。日本將農業(yè)政策法律化,為農村公共產(chǎn)品供給提供了法律保障。

二、德國模式的特征

采其要津,德國模式亦有三大特征:

(一)各級政府責任分明,事事以法律為依據(jù)

德國是一個聯(lián)邦制國家,政府機構分為三級:聯(lián)邦政府、州政府和地方政府,地方政府則由縣和非縣屬市鎮(zhèn)組成,遵循自治原則。也就是:鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)地方政府能辦的事,州政府不干預;州政府能辦的事,聯(lián)邦政府不干預。與此同時,通過財政資金的縱向和橫向平衡,引導和影響州與地方的財政行為。地方政府在提供公共品時,可以根據(jù)自身財政力量和自身能力,完成屬于自己職責范圍內的任務,不上移至上級政府。上級政府也不會超越法律,將自身的任務攤派給下級政府。不同的任務,總在不同的政府層級分解并完成。如義務教育,聯(lián)邦負責教育事業(yè)的監(jiān)管,州政府具體負責提供學校教育經(jīng)費,鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)則負責管理,其經(jīng)費大部分由州政府財政支出,部分管理費用由縣、鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)分擔。這種管理主體和投資主體相對分離的體制,既有利于義務教育入學和教學管理,也有利于保證義務教育投入的來源穩(wěn)定,從而保障義務教育發(fā)展的均衡性。再如鄉(xiāng)村道路建設,縣及其所屬鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)、村的聯(lián)邦道路,從建設的規(guī)劃、資金的投入,到管理,都屬于聯(lián)邦或州,而不屬于縣和各鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)。但鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)、村內的道路建設、管理與維護等事務屬于鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)和村。德國各級政府行為嚴格按法律行事:首先,法律明確了不同層級政府提供公共品的職責。其次,法律明確規(guī)定鄉(xiāng)村公共品供給的財政支持結構。德國鄉(xiāng)村地區(qū)公共品的資金支持完全由政府財政提供。各級政府職責的明確劃分,為確定各級財政支出責任提供了基本依據(jù)。第三,根據(jù)法律,跨地區(qū)之間的公共品供給由相關地區(qū)政府或自治機構合作完成。第四,法律是解決一切矛盾、糾紛和沖突的標準和原則。公民享受公共服務權利的維護、政府違法行為的監(jiān)督、以及鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)建設規(guī)劃、鄰里沖突的解決和社會安全的維護等普遍地依靠司法程序。最后,具有相關的法律知識背景,是德國地方政府官員的較為普遍的現(xiàn)象。政府職員的法律知識背景,可以使他更好地完成任務。[3]

(二)鄉(xiāng)村公共品供給的資金支持主要來自政府財政

從總體上講,德國鄉(xiāng)村地區(qū)公共品的資金支持完全由政府財政提供,政府把供給鄉(xiāng)村公共物品當成責任和義務。德國鄉(xiāng)村公共品供給的融資結構,與公共品供給的主體有直接關系,也就是說,屬于哪一級政府的職責范圍內應該提供的公共品,資金的支持就應該由哪一級政府負責,屬于共同承擔的任務,則共同承擔經(jīng)費投入。因此,明確各級政府的事權是理解和把握鄉(xiāng)村公共品供給的前提。德國還制定了《財政平衡法》,用以調節(jié)各級政府之間的財政平衡。其目的是在各地財政資源差距很大的情況下,保證各地公共服務水平基本一致,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和加強宏觀調控。有時候為了平衡各地的財政,會在各地政府之間相互調撥資金進行補充。村的財政由鎮(zhèn)負責統(tǒng)一管理,哪個村多或少,統(tǒng)一調劑。各鎮(zhèn)之間的財政不平衡還可以調劑。由于德國的法律規(guī)定供給公共物品完全是政府的責任,因此在資金供給上,德國政府允許企業(yè)和個人可以自己出資舉辦某項公共事業(yè),但是企業(yè)和個人不能出資由政府操辦的項目。同時,政府也不要求金融機構向公共項目發(fā)放信貸,如要借貸,承貸主體不是政府而是村民。例如:2005年,某村要建設一個公共的活動場所,州政府給了 62萬歐元,村里負責 130萬歐元,這些大多是村里從銀行貸款的。不過,近年來德國經(jīng)濟低迷,一定程度上影響了地方公共品供給,從而導致公共品供給的不平衡發(fā)展,部分公共品供給不足。地方政府為滿足地方的需要,利用銀行貸款來補充財政資金的不足,從而造成了財政赤字。當然,這并不是說,政府完全排斥市場在公物品供給上的作為,相反,德國地方政府為減少財政支出,形成一種新的公共品供給的制度安排。德國政府不直接生產(chǎn)、供給如文化設施、垃圾處理等公共服務,而是委托、轉移給私人部門,或非政府組織,在公共服務領域引入市場機制。實現(xiàn)公共品供給的市場化、社會化,能夠有效解決公共服務資金不足的問題。在市場化的過程中,政府主要負責監(jiān)督和管理。例如,垃圾處理、飲用水供應等,政府負責監(jiān)督管理、審查私人公司的方案、規(guī)劃等是否合理。

(三)公民廣泛參與,民主決策公共物品的供給

德國的地方治理結構決定了德國鄉(xiāng)村公共品供給的決策過程及其效果。鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)理事會和鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)長都是由選民直接選舉產(chǎn)生;鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)理事會選舉各個工作委員會,控制一些鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)事務;選民選出的鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)長是鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)理事會的當然主席,同時又是行政機構的首腦。鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)長領導市鎮(zhèn)理事會,鄉(xiāng) (市)鎮(zhèn)理事會通過的決定由以鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)長為首腦的行政機構負責執(zhí)行。村的治理結構相對比較簡單。村長和村理事會分別由村民選舉產(chǎn)生,村理事會決定村的事務,由村長負責實施。鎮(zhèn)和村的治理結構規(guī)定了決策者的選擇空間,鎮(zhèn)長、村長都是經(jīng)由自由、開放、透明、競爭性選舉產(chǎn)生的,他們是得到選民充分授權的決策者。鎮(zhèn)長和村長的決策要經(jīng)過民選的村鎮(zhèn)理事會討論和認可,但作為主要的行政首長,他們在決策過程中發(fā)揮著核心作用。

三、日德模式對中國的啟示

1.財政要承擔起農村公共物品資金支持的責任。日德兩國模式昭示,公共財政是農村公共物品的主要資金來源。政府只有明確了農村公共物品供給是自己的責任之后,才會真正在行動上予以支持。遺憾的是,長期以來,中國農村公共物品供給從來就是未進入國家公共收支系統(tǒng)的制度外供給,沿襲歷史上的農民自我供給體制,造成中國農村公共物品供給極為短缺。

2.明確劃分各級政府在農村公共物品供給上的責任。德國非常明確地劃分了聯(lián)邦、州、地方政府在鄉(xiāng)村公共物品供給上的責任,且嚴格按法律恪守行為邊界,不僭越也不推諉;日本由于實行高度集權的財政體制,不可能像德國那樣,但它卻有完善的財政轉移支付制度,保證了地方政府的公共物品供給能力。中國至今沒有理順中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級政府在鄉(xiāng)村公共物品供給上的責任,也沒有建立起有效的轉移支付制度,以致在農村公共物品供給上政府無為。

3.建立起完備的法律體系。農村公共物品建設,投資大、周期長、回報率低,對于官員而言,此類建設最不易出政績,在財力緊張的情況下,更視農村公共物品投資為畏途。中國有必要效法日德,構建完備的法律體系,將農業(yè)政策法律化,為農村公共產(chǎn)品供給提供了法律保障。

4.真正推行鄉(xiāng)村自治,增強農民合作組織和農戶在公共物品供給上的決策權。農村公共物品的供給只有切合農村和農戶的需求,才是有效的供給,而基于需求的供給是建立在農民擁有供給決定權的基礎上,日德經(jīng)驗對此作了詮釋。中國近年來,在農村推行村民自治,在公共物品供給上實行“一事一議”,收到了較好的效果,下一步,中國要真正推進地方自治,增強地方自主性,從而為地方提供更多、更好的公共服務。

[1]匡遠配,汪三貴.日本農村公共產(chǎn)品供給特點及其對我國的啟示[J].日本研究.2005(4).

[2]艾云航.日本農協(xié)的發(fā)展歷程和運作方式[J].世界農業(yè),2000(10).

[3]陳家剛.德國地方治理中的公共品供給——以德國萊茵—法爾茨州 A縣為例的分析 [J].經(jīng)濟社會體制比較,2006(1).

[4]石洪斌.農村公共物品供給研究 [M].北京:科學出版社,2009.

[5]吳 偉.公共物品有效提供的經(jīng)濟學分析[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2008.

責任編輯:徐 蓓

The Experience and Its Reference in Japan and Germany on the Suppy of Rural Public Goods

YIMianyang

(Business School,Hunan University of Technology,Zhuzhou,Hunan,412008)

Japan and Germany have formed their own modes in the supply of rural public goods.The s imilarity of the two modes is that they both regard the funding of rural public goods as a responsibility of the government,guarantee it by law and attach great importance to the decision-making of far mers in public goods supply.The difference is the financial system.Japan is highly centralized while Germany is decentralized.The experience of these two modes is a good reference for China.

rural public goods;Japan;Ger man

D669.3

A

1674-117X(2010)04-0025-04

2010-04-02

湖南省社科聯(lián)項目(0803028B)的階段性成果

易棉陽 (1977-),男,湖南漣源人,湖南工業(yè)大學商學院教師,經(jīng)濟學博士,主要從事金融理論研究。