郭建坡

(河北政法職業(yè)學院,河北石家莊 050061)

行政壟斷的成因、危害及對策分析*

郭建坡

(河北政法職業(yè)學院,河北石家莊 050061)

行政壟斷問題在我國由來已久,既有歷史、體制的問題,也有法律的問題,其不僅擾亂了市場經(jīng)濟秩序,造成了分配不均,還嚴重損害了我國政府的形象。為了有效地遏制行政壟斷,我們要將與行政壟斷有關的法律聯(lián)系起來,建立一個多元化的、全方位的反行政壟斷的法律體系。

行政壟斷;成因;危害;對策

行政壟斷是具有行政屬性的壟斷,是行政主體濫用行政權(quán)力實施的限制、排除和妨礙市場競爭、破壞市場經(jīng)濟秩序的行為。在我國,行政壟斷主要表現(xiàn)為地區(qū)封鎖、部門壟斷、強制聯(lián)合限制競爭和行政強制交易四類,這不僅破壞了我國市場經(jīng)濟的自由競爭,而且嚴重限制了市場經(jīng)濟的發(fā)展,我們只有找準了成因,認識到了危害,才能全面認識行政壟斷并采取相應的對策遏制行政壟斷。

一、行政壟斷的成因

行政壟斷的成因復雜且相互交叉盤錯,長期以來,學界對行政壟斷的成因進行了深入的分析與探討,總結(jié)前人的觀點,筆者認為,行政壟斷的成因主要有以下幾種:

1.官商不分的歷史傳統(tǒng)是行政壟斷產(chǎn)生的文化根源

中國很早就出現(xiàn)了某些商品的官營,禁止民營,某些行業(yè)雖然許可民營,但也要受到官府的限制,甚至出現(xiàn)了官府機構(gòu)直接從事商業(yè)活動,利用權(quán)力強買強賣,當然也有官員經(jīng)商,到了清代末期的洋務運動可以說達到了一個高峰,這種官商不分的歷史傳統(tǒng)對當代中國的政治體制和社會文化有極大的影響,形成了一種歷史慣性。新中國成立后,我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制,政府被授予了強大的經(jīng)濟職能,不僅沒有使這種慣性減弱,而且使其在新的形式上得到了加強。直到我國選擇了市場經(jīng)濟體制,但是作為在中國具有幾千年歷史傳統(tǒng)的行政壟斷并沒有徹底消除,許多行政機關依然違背市場規(guī)律,憑借自身的行政權(quán)力進入市場,阻礙競爭,而且其形式也越來越隱蔽。所以,行政壟斷在我國有著長久的歷史傳統(tǒng)和深刻的社會背景,不可能期望在短期內(nèi)完全消除。

2.新舊體制轉(zhuǎn)變不徹底是行政壟斷產(chǎn)生的制度原因

在計劃經(jīng)濟體制下,國家完全用行政手段管理經(jīng)濟,既控制宏觀經(jīng)濟變量又管理微觀經(jīng)濟活動,企業(yè)的購銷、勞動力和物資的分配都由國家控制,國家既是最大的買者也是最大的賣者,這種體制嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展,因此要改革。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中要求政府發(fā)揮積極的引導作用,這也就為行政機關使用行政權(quán)力干預市場甚至為行政權(quán)力的濫用提供了借口,為地方政府和地方企業(yè)結(jié)成利益共同體限制競爭、行業(yè)主管部門和企業(yè)結(jié)成利益共同體限制競爭提供了客觀條件,也導致了地區(qū)壟斷、部門壟斷的大量滋生。只有隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,國家對市場由微觀管理真正變成宏觀管理,行政壟斷才會大大減少,因此,新舊體制轉(zhuǎn)變不徹底是行政壟斷產(chǎn)生的制度上的原因。

3.利益驅(qū)動是行政壟斷產(chǎn)生的深刻內(nèi)因

我國行政壟斷的表層成因是行政機關對行政權(quán)力的濫用,其深層的成因則是我國經(jīng)濟條塊分割、財政“分灶吃飯”所形成的“地方利益”、“部門利益”的存在。地區(qū)經(jīng)濟的局部利益不斷被強化,造成經(jīng)濟上的各自為政,而本部門、本地區(qū)企業(yè)的經(jīng)營狀況的好壞直接影響本地區(qū)的財政收入,地方財政收入越多,留成越多,所以企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營好壞越來越引起當?shù)卣闹匾?。當企業(yè)在競爭中缺乏競爭力時,政府往往不是幫助企業(yè)通過正確的市場決策增強競爭力,盡快適應市場,而是不斷采取地方封鎖等行政手段保護地方企業(yè)和市場,排斥公平競爭,為本地區(qū)獲取經(jīng)濟利益創(chuàng)造條件,也就是人們常說的“找市長”而不是“找市場”。有些地方的領導為了獲得所謂的政績,更是利用手中的權(quán)力,干預經(jīng)濟,進一步加劇了對競爭的限制和阻礙。

4.法律制度不健全是行政壟斷產(chǎn)生的外在原因

從總體上講,現(xiàn)行的反行政壟斷的法律立法形式混亂,層次較低,散見于一些法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)定中,對于什么是行政壟斷沒有一個統(tǒng)一的認定標準,形成了立法內(nèi)容上的疏漏,以致于一些行政壟斷行為游離于法律規(guī)制之外。同時,反行政壟斷沒有一個專門的負責機構(gòu),我國目前反行政壟斷行為的主管機關是工商行政管理部門,而其既是執(zhí)法部門,又是各級政府的職能部門,獨立性不夠,用其來管政府等于用政府之手來監(jiān)管政府,很難完成反行政壟斷的任務。另外,法律責任流于形式,制裁力度不夠,反壟斷法也只是規(guī)定了由上級行政機關責令改正,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關上級機關提出依法處理的建議,僅此而已。這和行政壟斷給社會造成的危害相比明顯不能對稱。同時行政壟斷更多的是抽象的行政行為,不能提起行政復議也不能進行行政訴訟,一般只能通過信訪、檢舉、控告的方式提起監(jiān)督的程序或者通過媒體披露,這些救濟力量很微弱,不足以保護他們的合法權(quán)益。

二、行政壟斷的危害

行政壟斷的實施主體即行政機關,是擁有公定力、確定力和強制執(zhí)行力的機構(gòu),其權(quán)力本應用于實施行政管理,維護社會公共利益和相對人利益,卻被用來損害社會公共利益和相對人利益,其造成的危害可想而知。行政壟斷的危害具體表現(xiàn)為:

1.擾亂市場經(jīng)濟秩序,破壞全國統(tǒng)一大市場的

形成

社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種競爭經(jīng)濟,要求構(gòu)建一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的完整的市場體系,以市場作為資源配置的基礎性手段,但是行政壟斷正好破壞著這一體系。地方政府為了保護本地區(qū)的企業(yè)或產(chǎn)品,不惜出臺“厚此薄彼”的歧視政策,動用權(quán)力部門設置種種進入市場的障礙,阻擋商品在各地的自由流動,以行政手段推銷商品,甚至在一定領域直接限制甚至排除競爭,破壞了公平競爭秩序。同時,被保護的企業(yè)不具備市場壟斷企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益和創(chuàng)新優(yōu)勢,不能正確認識自身在市場上的地位,創(chuàng)新動力不足,不進行技術(shù)改造,不提高勞動生產(chǎn)率,因此又阻礙了技術(shù)進步和生產(chǎn)力的發(fā)展。由于行政壟斷以行政手段強行配置資源,在一定的領域內(nèi),長期閉鎖市場、限制市場,破壞市場的統(tǒng)一性,使市場調(diào)節(jié)機能無法發(fā)揮作用,導致資源配置效率低下。

2.侵害消費者利益,引發(fā)收入不均

在市場經(jīng)濟條件下,消費者有選擇商品的權(quán)利,而行政壟斷使市場上同類產(chǎn)品的可替代性消除或減少,消費者無法進行商品和服務的選擇,限制了消費者的購買行為,違背了消費者的意愿。行政壟斷保護落后的工業(yè),低效率、高成本與阻礙技術(shù)創(chuàng)新使得消費者得不到質(zhì)優(yōu)價廉的商品,使壟斷產(chǎn)品更新跟不上時代,甚至有時候這種產(chǎn)品本身價格畸高,直接侵害消費者的利益。同時,行政壟斷企業(yè)職工的高工資和高福利屬于成本的一部分,行政壟斷企業(yè)通過市場把內(nèi)部消耗轉(zhuǎn)移給了消費者,引發(fā)了收入不均。這種收入差距的擴大是在不公平競爭的前提下進行的,更容易引起不滿情緒和不安因素。

3.滋生腐敗,敗壞社會風氣,損害政府形象

行政壟斷在經(jīng)濟上的腐敗表現(xiàn)是以公共機構(gòu)的名義甚至是政府的名義、人民的名義和濫用公共權(quán)力的手段獲得巨額的壟斷租金。具體表現(xiàn)為高額的壟斷價格、掠奪性定價、價格協(xié)議、價格歧視等,往往造成行業(yè)不正之風,行業(yè)不當利益,權(quán)錢交易等。同時由于這些行業(yè)通常都和人民群眾日常生活關系密切,嚴重影響了政府的形象。行政壟斷在政治上的危害性表現(xiàn)在阻礙政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的進行,它是滋生官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的溫床,侵蝕人們的思想,敗壞社會的風氣。另外,行政壟斷保護下成長起來的企業(yè)地位不斷強化,影響力不斷增強,反過來制約政府決策,導致政府失靈,一旦政府想打破壟斷,首先要受到來自于他們的壓力,雙方出現(xiàn)“博弈”,政府有可能再次被“縛獲”,有可能形成惡性循環(huán)。

4.違背WTO規(guī)則,影響了我國同世界經(jīng)濟的接軌

2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織,遵守WTO規(guī)則,履行我國政府的承諾是最起碼的義務。WTO原則要求成員國各方具有開放、平等、自由競爭的市場秩序,但目前我國的行政壟斷部門和企業(yè)為了自身利益,人為地分割市場,破壞競爭,甚至實行價格歧視和政策歧視、稅收差別等手段阻礙外資企業(yè)進入當?shù)厥袌?并對已經(jīng)進入市場的外資企業(yè)百般刁難,這些都與WTO規(guī)則相違背,很有可能使我國遭受WTO規(guī)則指控的訴訟,甚至遭受惡意報復。另外,我國要與國際市場對接就要建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制,各行業(yè)各企業(yè)要有足夠的競爭力,但行政壟斷阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,限制了市場的競爭,這嚴重地阻礙了我國與國際市場的對接。

三、遏制行政壟斷的方法

行政壟斷成因的復雜性決定了制止和最終解決行政壟斷的措施應該是多渠道的,應該運用聯(lián)系的觀點,將與行政壟斷有關的法律聯(lián)系起來,建立一個多元化的、全方位的反行政壟斷的法律體系。

1.在憲法中規(guī)定政府和企業(yè)的關系,明確界定政府的權(quán)力范圍,同時,明確劃分中央和地方的權(quán)限

憲法應該規(guī)定企業(yè)有經(jīng)營自主權(quán),除為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的需要由政府依法進行干涉外,任何人不以任何借口侵犯企業(yè)的該項權(quán)利。要以法的力量限制行政權(quán)力的過度使用,縮小政府機構(gòu)不合理干預企業(yè)的空間。要轉(zhuǎn)變政府職能,培養(yǎng)政府的市場意識,使政府官員具有市場觀念,真正認清行政行為與市場活動的界限。同時,要將中央與地方的關系法定化、明確化、具體化。明確中央和地方的調(diào)控職能,中央政府只行使宏觀調(diào)控職能,宏觀調(diào)控以外的經(jīng)濟管理職能由地方政府行使,同時,明確中央和地方的財權(quán),只有這樣才能真正理順中央和地方的關系。

2.在反壟斷法中,明確反行政壟斷的執(zhí)法機構(gòu),確立嚴格的法律責任

為了有效地預防和制止壟斷,要在反壟斷法中設立單獨的反行政壟斷的執(zhí)法機構(gòu),使其具有一定的獨立性,不受地方政府的制約,實行垂直領導,對涉嫌壟斷的案件有權(quán)調(diào)查、取證、處罰和發(fā)布禁令。同時,要在反壟斷法中規(guī)定實施行政壟斷行為的主體要承擔的具體的民事、刑事和行政責任,還要把組織責任與個人責任分開。就民事責任而言,要求行政機關對由于行政壟斷給對方造成的損失承擔賠償責任,同時要增加受保護的市場主體或者從行政壟斷行為中獲取經(jīng)濟利益的市場主體的民事責任,要求其把從行政壟斷中獲得的經(jīng)濟利益全部返還給受損害的競爭者和消費者;就行政責任而言,其責任形式主要以撤銷違法行為、宣布無效、行政賠償和行政處分為主;就刑事責任而言,要明確規(guī)定行政機關工作人員應承擔的刑事責任,不能因為單位承擔責任而忽視個人責任的承擔。

3.將抽象行政行為列入行政訴訟和行政復議的范圍

依我國現(xiàn)行法律,抽象行政行為是不能申請行政復議的,更不能提起行政訴訟,而行政機關做出的行政壟斷行為很多時候都是以行政規(guī)章、制度的形式出現(xiàn)的,這就導致了受害人沒有辦法獲得救濟,所以要健全行政復議和行政訴訟制度,修改《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》,把抽象行政行為列入行政復議和行政訴訟制度之內(nèi)。

總之,對行政壟斷的治理不是一個簡單的任務,它涉及社會的很多方面,單獨采用某一種手段很難徹底解決行政壟斷的問題,需要綜合利用各種手段和方法,齊抓共管,才能做到抑制行政壟斷,創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

[1]季曉南主編.中國反壟斷法研究[M].北京:人民法院出版社,2001.

[2]宋則.反壟斷理論研究[J].新華文摘,2001,(5).

(責任編輯 陳 蕊)

D035.1

A

1008-469X(2010)03-0037-03

2010-02-29

郭建坡(1975-),男,河北安國人,講師,主要從事法理學與刑法學研究。