丁冬漢

(1．上海外國語大學社科部，上海 200083;2．復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

從“元治理”理論視角構建服務型政府

丁冬漢1，2

(1．上海外國語大學社科部，上海 200083;2．復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

建設服務型政府是黨、政府和學界的共識。轉變政府職能，構建新的公共治理體系，以適應社會變遷，使政府的公共服務更好地滿足公眾需要，是建設服務型政府的根本要求。論題從我國今天的社會現狀出發(fā)，從“元治理”理論的基本視角，探討了服務型政府建設的基本路徑。

服務型政府;政府職能;公共服務;元治理

建設服務型政府是黨、政府和學界的共識，但建設服務型政府是一個復雜的課題，不僅需要從實踐中摸索，也需要理論的指導。本文擬從“元治理”理論視角，結合“元治理”理論在我國服務型政府構建中的現實社會、經濟依托點，探討服務型政府建設的基本路徑，以期對服務型政府建設有所助益。

一、“元治理”理論的興起及其基本理論視角

治理理論是20世紀80年代興起的公共管理領域最有影響的理論之一。作為一個比較宏大的理論體系，在學術界有多角度解讀。我國著名政治學者俞可平認為，治理是“指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要。其目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以增進公共利益。”［1］在國際政治學界，有學者將治理理論歸納為四種類型:即作為“善治”的治理，作為“新公共管理”的治理，作為“自組織網絡”的治理，作為“社會控制論和新政治經濟學”的治理［2］。

不論怎樣解讀，治理理論最初興起的根本背景是“對國家(政府)失靈和市場失靈的反思與替代”?！皣遗c社會以及市場以新方式互動，以應對日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態(tài)性。”［3］治理與市場力量的自發(fā)秩序和(國家)政府等級森嚴的控制相比，“治理強調人際間、組織間、力量間、機制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與治理力量的多元化和分散化?！保?］

由于20世紀80年代正是西方公民社會運動風起云涌之時，治理理論的“多中心”、“從統(tǒng)治到治理”的理論傾向體現了國家向公民社會、市場放權的潮流，即政府可以利用其權威和立法能力之外的其他社會力量，通過廣泛協(xié)作來達到治理目的，反映了人們希望在沒有國家(政府)強制力量的條件下追求共同目標，實現共同利益的美好愿望。

治理理論在原有的國家和市場之外提出了新的公共管理理論視角，其巨大的理論和實踐意義不言而喻。但治理理論過于高估了市場和公民社會的作用，在現實中的應用和實踐并不如理論家想象的那么美好，效果并不理想。因而不少理論家開始進行反思，美國著名的社會理論家福山指出:“國家建構也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言。”［3］有的學者開始針對治理理論缺陷進行修正，其中影響較大的是英國著名政治理論家杰索普提出的“元治理”理論。所謂“元治理”，就是作為“治理的治理”，“元治理”旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制。

“元治理”與“治理”理論相比，最大區(qū)別就是在堅持治理理論基本理念的同時，強調國家(政府)在社會治理中的重要作用。杰索普指出:“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態(tài)職能，但國家(政府)還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力?！保?］

“元治理”理論認為，與市場失靈和政府失靈一樣，治理也同樣會失敗。失敗源于治理各方在談判和協(xié)作過程中，由于各自不同的地位和立場，以及各自不同的利益考量，使他們無法達成共同的治理目標。要在多元的治理體系中協(xié)調不同力量和組織的立場，使他們達成共同的目標，國家(政府)要承擔起“元治理”的角色，因為其是保證社會機制完整的責任承擔者?！暗@種責任并不是要構建一個至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔當制度設計、提出遠景的任務，使整個社會體系在良好的制度安排中促進不同領域的自組織”［3］，從而達致社會治理的目標。因此，“元治理”的本質是在政府的良好安排和指導下，形成良好的社會管理機制。

在“元治理”理論中，國家(政府)要發(fā)揮這樣的制度作用:(1)政府在社會治理體系中要發(fā)揮主導作用，要做社會治理規(guī)則的主導者和制定者;(2)政府要與其他社會力量合作，通過對話、協(xié)作，共同實現社會的良好治理;(3)要促進社會信息透明，使政府和其他社會力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，從而達成共同的治理目標;(4)政府要做社會利益博弈的“平衡器”，避免社會各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作。

二、“元治理”理論在我國服務型政府構建中的依托點

從“元治理”理論來探討服務型政府的建設，并不是為了理論的周延來裁剪現實，而是從現實出發(fā)來尋找科學理論的指導，其之所以能為我國服務型政府構建提供理論指導和借鑒，是因為我國今天的社會、經濟現狀提供了堅實的依托。

改革開放以來，由于從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變;從農業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉半封閉的傳統(tǒng)社會向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現代社會轉變［4］。這兩大轉變使我國的社會、經濟結構發(fā)生了巨大變化。

這兩大轉變的根本動力是市場經濟體制，以及從政治、經濟層面對“個體自利”正當化的認可。市場經濟體制改變了計劃經濟體制不合理的資源配置方式，社會經濟爆發(fā)出巨大活力。與市場經濟體制相對應，在計劃經濟體制下被否定的個體自利也獲得了正當性，即由過去單純的國家和集體利益演變?yōu)閭€人也可以通過自己的努力追求個人利益，這種利益追求隨著市場經濟體制的不斷完善，國家權力控制在社會、經濟領域的逐步后退而在社會各個領域中迅速展開，形成一股巨大的浪潮，給整個社會經濟生活注入了巨大的活力和動力。改革開放30年的成就，很大程度上是靠這種活力和動力的支撐取得的。

由于我國改革采取的是“摸著石頭過河”，先易后難，先經濟，后政治的路徑模式，這種改革路徑保證了在我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的國家里，既促進了改革的不斷成功，又保持了社會的相對穩(wěn)定，改革取得了舉世矚目的偉大成就。

但在取得巨大成就的同時，也出現了比較嚴重的社會治理失序，如政府部門利益化、社會誠信不彰、民眾收入差距拉大、腐敗屢禁不止、社會調適機制不靈、社會矛盾高度向政府集中、環(huán)境污染嚴重，等等，引發(fā)了廣泛的社會質疑，嚴重阻礙了改革的進一步深入。在這種情況下，出現了兩種截然不同的觀點:一是比較極左的反思改革思潮，將這些失序歸咎為改革本身;二是認為這是市場經濟和個人自利正當化不可避免的弊端。這兩種觀點可說殊途同歸，都將問題的根源歸咎于改革。仔細分析，這兩種觀點都是站不住腳的，因為在歐美等發(fā)達的市場經濟國家，它們也是市場經濟，也承認個人自利正當，但并沒有出現較嚴重的社會治理失序。

由此可見，對社會失序問題，簡單化地否定個體自利的正當性和市場化改革的基本方向是非理性的。問題根源在以下幾方面:

首先，改革開放以來，隨著改革的不斷推進，決策權力被下放和分散，對個體自利行為的行政約束減少了，但整合和協(xié)調多元利益的社會公共管理機制卻沒有建立起來。由此導致了一個影響深遠的后果:“個人乃至全社會都更加注重是否實現了致富(發(fā)展)，卻不在乎是靠什么途徑和手段實現的致富(發(fā)展)。于是，各種機會主義的非生產性自利行為日益增多?！保?］其次，由于改革開放以來，我國社會經濟政策的邏輯起點是盡快擺脫“短缺社會”，解決人民的溫飽問題，在“讓一部分人先富起來”，“效率優(yōu)先，兼顧公平”等思想的指導下，政府對社會的公共產品、公共服務提供嚴重不足，社會利益的分配、制約機制失衡。再次，政府職能關注點主要聚焦在經濟建設，但政府主導經濟發(fā)展導致的地方保護主義、官員掌握巨大的資源配置權而帶來的官商勾結、腐敗等，既阻礙了我國社會主義市場經濟體制的完善，也扭曲了經濟發(fā)展，使今天我國轉變經濟發(fā)展方式困難重重。此外，政府雖然精簡了不少權力，公民社會在孕育、發(fā)展，但“強政府、弱社會”的狀態(tài)使社會監(jiān)督政府，以及社會自我管理的機制嚴重缺位，導致政府部門利益化，腐敗高發(fā)。這些因素的綜合作用，漸漸導致了一種治理的失序狀態(tài)。

由此可見，問題的實質是政府制度創(chuàng)新落后于市場經濟進程，既有的社會治理模式沒有做到與時俱進，真正的出路在于推動社會治理模式的轉型。黨中央清晰地認識到了這一點，在治國理念上提出了科學發(fā)展觀、和諧社會等理念范式，并決定以政府體制改革，建立服務型政府作為政治體制改革的突破口，使我國的政治、經濟、社會體制改革逐步走向深入。這與“元治理”理論強調政府在社會治理中的重要作用可謂異曲同工。

由于服務型政府是一個比較寬泛的概念，什么是服務型政府，怎樣建設服務型政府，目前有多種解讀:有的強調“服務型政府是公共型政府”，認為服務型政府就是政府為公民、社會提供公共服務，如醫(yī)療、教育、社會保障、關懷弱勢群體，等等。有的認為“服務型政府是注重服務理念，改進服務方法和態(tài)度，強調政府工作人員的責任倫理”。還有的認為服務型政府是“法治政府”，服務型政府是“信息透明”的政府，服務型政府建設需要“公民參與”，等等。

以上這些觀點有其合理性，但都有一個共同缺陷，就是只抓住服務型政府建設中的某個方面，沒有從整個社會治理的宏觀層面來全面把握服務型政府建設的本質和內涵，有“一葉障目，不見森林”之弊。

正確理解服務型政府的內涵，科學、合理地建設服務型政府要從我國目前的社會、經濟狀況和政府改革中面臨的現實矛盾入手，將服務型政府建設納入到整個社會的治理體系構建中來考慮，否則服務型政府建設就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，是難以成功的?！霸卫怼崩碚撘仓赋?，政府責任不是要構建一個至高無上、控制一切的政府，而是要在良好的制度安排中促進不同領域的自組織。

從中央決策和社會現實需求來看，服務型政府基本內涵應包括以下幾方面:(1)要“以人為本”。服務型政府的目的是為了公民利益的實現，而不是自身利益的實現，即要體現公民本位的行政理念。(2)服務型政府的基本職能應該是公共管理，公共服務。黨中央和國務院將我國現階段政府職能界定為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個基本方面，并明確今天的中心點是研究如何以提供公共服務為核心的政府職能體系的重構，在全面履行政府職能，繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，著力加強社會管理和公共服務職能建設，構建服務型政府［6］。(3)“制度建設”是服務型政府建設的核心。黨的十七屆二中全會指出:深化行政管理體制改革是“政治體制改革的重要內容”。“建設服務型政府”要“堅定不移地把行政管理體制改革推向前進，推動構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制，為改革開放和社會主義現代化建設提供重要的制度保障?！保?］

俗語言:“提領而頓，百毛皆順”。構建服務型政府的“領”，應該是制度建設，即要從我國整個社會治理體系轉型的視角來建設服務型政府，從政治、法律、社會、經濟各方面為服務型政府建設構建一套良好的機制。

構建服務型政府離不開政府本身的變革。但是，僅從政府本身著手，不可避免地會陷入“用自己的刀來削自己的刀把”的尷尬局面，原因非常簡單，政府本身有惰性，有自己的利益考慮，沒有外力監(jiān)督、約束，改革是不可能持久和徹底的。

可喜的是，從我國今天的現實來看，雖然出現了較嚴重的社會治理失序，但社會、經濟結構也出現了以下多種積極的新變化:(1)雖然我國政府還具有“全能政府”的特征，政府對社會的管理廣泛深入，但是，以民間組織、行業(yè)協(xié)會等為代表的公民社會已開始興起，社會的自治機制正在孕育、發(fā)展。(2)公民的參與意識，權利意識，法治意識雖不能講深入人心，但已廣泛覺醒，并開始在社會治理體系建設中發(fā)揮重要作用。行政訴訟案例的不斷增加，公民對公共部門收費標準的質疑，網絡中對“假虎照”、“許霆案”、“躲貓貓”等社會問題的熱烈討論，都說明了公民意識的日益覺醒。(3)在社會結構日益復雜，社會階層收入差距不斷拉大的同時，社會利益博弈機制也在自發(fā)形成，雖還有待完善，但我國已經進入了利益博弈的時代。(4)網絡等新興媒體的出現，徹底顛覆了原有的信息傳遞模式，使社會充分的信息交流變?yōu)榭赡?。這些新變化、新趨勢是今天服務型政府建設的背景之一，是對我國政府職能轉變提出的新的時代要求，也是借鑒“元治理”理論來指導服務型政府構建，促進新的、科學合理的社會治理體系形成的現實依托點。

三、“元治理”理論視角下服務型政府建設的基本路徑

從“元治理”理論基本視角，服務型政府的基本內涵以及我國現實社會、經濟情況，構建服務型政府的體制機制需要從以下幾方面著手:

(一)確立政府在整個社會治理體系中的主導地位，合理定位政府職能，是建設服務型政府的前提

雖然要在整個社會治理體系轉型的整體框架中建設服務型政府，但如“元治理”理論所強調的，“政府要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力”。

目前有人按某些學理標準給政府職能劃出界限，試圖用學理和他國經驗證明，我國政府太強勢，要弱化政府權威，等等。這些看法有它們科學、合理的一面，但太理想化，或許未來是正確的。但理想與現實必須調和，因為任何改革和政策都必須基于具體而現實的社會，否則只能是一廂情愿，甚至南轅北轍。建設服務型政府，轉變、精簡政府職能，是為了使政府精干高效，絕不是解構政府，為有限政府、小政府而改革。

我國作為世界上人口最多、發(fā)展最快、社會轉型最復雜的國家，弱化了政府權威，后果不堪設想。最終結果可能就是社會“拉美化”，整個國家成了社會強勢階層聯(lián)歡的盛宴，實現“共同富?！钡墓餐硐刖蜁兂梢痪淇赵?。政府職能需要改革，政府本身需要重構，但具有權威的政府是我國社會轉型成功，實現“共同富?！边@個社會主義最本質特征的根本保障。

強調政府的主導地位，并非要走“全能政府”的老路，否則服務型政府建設就是一句空話。像過去一樣，政府控制一切，包辦一切，這既不可行，也做不到。

服務型政府應該是“有所為，有所不為”的政府，即政府在充分履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的同時，盡可能縮減政府職能范圍并向社會放權，同時又保留和強化關鍵性的經濟、政治、社會職能，提高政府掌控力，構建起一個精干、高效的政府。

(二)促進公民社會發(fā)展，形成“強政府、強社會”的理想狀態(tài)，是服務型政府轉變政府職能的基礎

從“元治理”理論可以看到，政府要真正做到“有所為，有所不為”，將自己的精力放到更需要政府解決的領域上來，建設成精干、高效的服務型政府，就要鼓勵社會力量參與到社會公共事物的管理上來，將社會自身能有效解決的事務向社會轉移，充分發(fā)揮社會本身的作用，通過政府、社會之間的通力協(xié)作，來達到有效治理。

目前有不少人都對政府管得過多進行批評，政府吃力不討好。其實，這種困境的造成既有政府本身的原因，但公民社會等社會自治機制不完善可能才是根本。沒有較完善的社會自治機制，政府有兩大矛盾無法解決:一是有些社會事務不在政府的職責范圍內，剝離出來，如果沒有其他承載機構，這些事務最終政府又不得不收回;二是沒有社會協(xié)作，社會管理事務千頭萬緒，政府也無法有效甄別那些該放，哪些不該放，以及放到什么程度，這種困境也是今天社會治理失序的重要根源之一。

我國需要一個權威的政府，同樣需要一個強大的社會，“強政府、強社會”才是理想狀態(tài)，否則，服務型政府建設就難以實現。

(三)促進信息透明，使政府與社會其他力量形成共同的治理目標，是服務型政府構建科學合理社會

治理體系的必要條件

“元治理”理論強調，要實現社會的有效治理，需要“實現社會的信息透明，使社會各種治理力量在在信息交換和反饋中不斷反思和修正自己的目標追求，從而避免摩擦和目標抵觸?！?/p>

現在很多人都強調政府信息透明的重要性，要保障民眾的“知情權”，但這些討論多局限在政府本身要及時公開信息，不能暗箱操作，避免為腐敗、尋租等不正當的行為留下空間，權力要在“陽光下運行”，等等。如果從整個社會的“元治理”的角度來看服務型政府建設中的信息透明，要遠遠超越政府本身信息公開的范圍和意義。

首先，要擴展信息透明的范圍，信息透明不僅僅是政府本身信息公開，它應該包括“信息發(fā)布、信息接受與表達、信息傳遞通道”三大方面。信息發(fā)布的來源主要是政府及社會精英，信息接收與表達主要是普通民眾，信息傳遞通道主要是新聞媒體和網絡。如果僅僅強調政府本身的信息透明，明顯是不夠的，這僅是“上情下達”，如果通道不暢，民眾的信息接收和表達無法“下情上達”，行政行為的“執(zhí)行—反饋—修正執(zhí)行”的循環(huán)往復過程無法進行，合理施政就不可能。其次，信息透明的范圍不僅要擴展，還要從整個社會“元治理”的角度來認識其意義。要形成全社會科學合理的治理體系，政府離不開與公民社會、市場、民眾等之間的協(xié)作。沒有信息透明，姑且不論政府本身的尋租和腐敗，共同的治理目標這個社會治理的根本基礎就無法形成。眾所周知，政府，不同的階層和個體從自己的立場出發(fā)，都會有自己的利益和價值訴求，這些訴求有的是重合的，有的卻不一致，甚至是沖突的，他們需要在不斷的博弈中調整自己的目標和立場，而調整的基礎就是彼此能充分了解，沒有信息透明，這個博弈過程是無法進行的。

當今信息技術的發(fā)展，特別是網絡技術的進步，已使過去在信息透明問題上面臨的難題大大緩解。過去，由于受傳遞途徑的限制，很多信息往往只能在個人化、圈子化的情況下進行，政府、社會組織之間的信息交流很不充分。而且信息主要由政府、社會精英來創(chuàng)造，通過電視、報紙、電臺等方式來表達和傳遞，普通的民眾是被動的接受者，社會信息的控制性、選擇性發(fā)布和傳播完全可能，因為信息的傳遞方式是自上而下的。網絡的出現可以說徹底顛覆了這種模式，在網絡這個虛擬世界中，普通民眾不僅是信息的接受者，也是信息的創(chuàng)造者，信息傳遞模式已經由垂直變?yōu)樗?，信息也不能再壟斷和獨享，在這種趨勢下，政府如果在信息的發(fā)布和傳播方式上還固守成規(guī)，不僅是逆潮流而行，而且完全行不通，對于這種趨勢，作為現代的服務型政府，應該認識到這是促進社會良好治理的大好機遇，在信息透明中促使社會形成共同的治理目標，將使過去很多難以治愈的頑疾迎刃而解。

2008年5月1日開始正式生效的《中華人民共和國政府信息公開條例》的出臺，在政府信息公開上邁出了一大步。但是也要看到，不少政府在信息公開上的遮遮掩掩，新聞信息過于苛刻的選擇性發(fā)布，等等，不利于信息透明的問題還大量存在，這些都是今天建設服務型政府需要繼續(xù)努力的。

(四)規(guī)范社會利益博弈，做社會力量的“平衡器”，是服務型政府主導社會協(xié)作體系的根本途徑

不論是否承認，我國的確已經進入了利益博弈的時代。在社會利益結構多元的情況下，要實現社會的良好治理，必須在多元利益之間建立起有效的利益博弈、制衡和兼容機制，有學者曾說:“今天我國的社會問題歸根到底幾乎都是利益問題”。由此可見，服務型政府建設過程中，政府不能處理好社會的利益博弈問題，服務型政府建設就只是一句空話。

政府應該如何處理社會的利益博弈呢?“元治理”理論指出:“政府要做社會力量的平衡器”，這是非常精當和準確的。

在現在這個時代，各個階層都希望自己的利益最大化，每個階層也天然傾向認為自己的利益訴求是正當和合理的，在這種情況下，政府不可能代表所有的利益群體并保護他們的利益，各個階層的利益需求不同，有時還互相沖突，政府是不可能代表的。

目前我國社會的利益矛盾呈現出一個突出的特點。那就是社會的利益沖突并不直接表現為各個利益群體之間的直接沖突，而往往表現為利益受損的社會群體與政府之間的矛盾和沖突，政府成了“出氣筒”，出現這個問題的根源就是政府把自己擺在社會利益“全能代表者”，而不是“平衡器”的位置，在目前利益多元的情況下，政府硬要將一切責任攬到自己肩上，既做不到，也不可能讓各方滿意。

政府作為社會利益“平衡器”，也并非完全中立和超然，而是如“元治理”理論所指出的，要在堅持基本原則的情況下，在社會福利、社會保障等公共資源的分配上，在利益博弈的過程中，傾向性地代表“弱勢方”利益，更要避免被社會的強勢群體所俘獲，成為他們的利益代言人，總之，政府必須策略地使社會各種力量能夠在治理體系中有效協(xié)作，使政府成為基本的協(xié)作平衡點。

建設服務型政府，政府在作為社會利益“平衡器”的策略和技巧上，還需要努力，目前我國在這方面還存在一些問題。首先，政府還沒有改變社會利益的“全能代表者”角色;其次，有些政府在社會利益博弈中，沒有向弱勢群體傾斜，反而與強勢群體站在一起;再次，某些政府還有一種傾向，在面對社會利益矛盾時，不愿意在政治、社會改革上冒風險，“擅長用財政優(yōu)勢花錢買太平，而不使用社會利益博弈的方式解決問題”［8］。這種短視的做法，無疑是與構建服務型政府的指導思想相違背的，政府財政資源有限，如果誰鬧得越兇，就得到的越多，這只會助長社會的歪風邪氣，不利于合理社會治理機制的形成。

(五)加強法治建設，彰顯公民權利，是服務型政府建設的根本保障

建設服務型政府，有公民社會與政府協(xié)作，有透明的信息交流和傳遞，有合理的社會利益博弈機制還不夠，還必須對政府權力進行制約，否則，政府濫用權力、腐敗，會使以上一切努力付諸東流。

“法治”是現代政治制度設計的核心之一。但它并不是政府治國安民的制度設計，而是恰恰相反，“法治”是民眾規(guī)范政府，“以權力制約權力”的政治價值觀念和制度體系。其至少包含以下兩層含義:“一、基本權利觀念。即法治要充分尊重和保障公民各種人身權利、政治權利和經濟權利;二、制約權力觀念?，F代法治是為對權力的行使進行有效制約和監(jiān)督而設計的。限制和控制權力，使其合理運行，防止濫用權力，是法治和‘人治’的根本區(qū)別?！保?］完善服務型政府建設所需要的各種法律規(guī)范，是規(guī)范政府行為，防止濫用權力的基礎。在這方面，黨、人大和中央政府已做了很大的努力。除了憲法各項原則性規(guī)定外，先后出臺了《行政許可法》、《行政程序法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》，等等。

從“法治”出發(fā)彰顯公民權利還有更為深遠的意義。

從法律監(jiān)督機制上看，我國政治制度設置的政府監(jiān)督機制是比較周全的。如對政府的監(jiān)督是憲法授予各級人大的重要權力，還有黨的紀檢系統(tǒng)，國家檢察機關和行政機構本身的監(jiān)察機關。此外，還建有與公民監(jiān)督權直接相關的行政訴訟制度和信訪制度，應該說，監(jiān)督機制已經相當完備了，但效果不如人意。造成這種困境的一個重要原因就是公民權利不張。政府的行政行為首先損害的是公民利益，他們才是行政行為的直接承擔者，如果他們無法監(jiān)督，或者監(jiān)督力度不大，整個行政監(jiān)督體系就會大打折扣，因為政治制度設置的監(jiān)督體系，都是事后監(jiān)督和補救，成本很高，同時也會使部分行政人員存在僥幸心理，只要“不穿包”，就是安全的。

用權利監(jiān)督權力則有效得多。因為政府權力是在權利的汪洋大海中運行的，每一種權力的活動都有相應的權利直接或間接地與之相伴，用權利來制約權力就不只是一種事后的處理，而是一種全過程的制約［10］。

不僅如此，權利意識深入人心，除監(jiān)督政府依法行政外，對服務型政府的社會管理也有巨大的促進作用。如果大部分公民有很強的權利意識，當社會制度、政策等不合理損害了社會的公平公正時，雖然單個人力量渺小，但很多人都為維護自己的權利而呼吁時，就會形成觀點的激流，政府有關部門以及從不合理的制度、政策中獲益的階層、群體就會感知和面臨越來越大的壓力，立場就可能改變、收斂，這實質上也是力量的博弈，社會就是在這樣的調適、讓步、博弈中前進的。

社會自身發(fā)展出成熟的自我調節(jié)機制，社會矛盾將有很多出口，一旦矛盾出現，社會通過自我調節(jié)機制，就可以使很多社會矛盾隨時就地消化，不至于使政府成為所有矛盾的中心，政府如果能夠合理地構建好這種博弈機制，讓社會在自我調適中前進，服務型政府在社會管理上即可做到“四兩撥千斤”。

今天，公民權利意識彰顯不夠，與我國法律規(guī)定不完善有很大關系。權利與權力的性質決定了權利對權力制約的先天性不足。正如有學者所指出的:“在權利制約權力的過程中，權利不僅不能處于優(yōu)勢地位，而且往往處于劣勢，原本處于制約地位的權利，反而常常被權力所制約。同時，由于權利制約沒有國家強制力，不能直接產生法律效力，這就很容易造成這樣的情形:明知權力行使違反法律，權利一方也無能為力。”因此，在法律上加強對公民權利的保障就極其重要。而且法律規(guī)定的形式越具體，權利的現實化程度就越高。的確，我國憲法有專門部分來規(guī)定公民的基本權利，但是，由于憲法規(guī)定是原則性的，它需要具體的法律來細化，從現實來看，這方面還相對滯后。特別是在公民權利、利益的組織化表達上就欠缺法律支持，如在金融領域，法律就不支持中小股民的集體訴訟，等等。

［1］俞可平．民主與陀螺［M］．北京:北京大學出版社，2006:31．

［2］王詩宗．治理理論的內在矛盾及其出路［J］．哲學研究，2008(2):83－89．

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［4］鄭杭生，李強．當代中國社會結構和社會關系研究［M］．北京:首都師范大學出版社，1997:19．

［5］韓朝華．跳出“放亂收死”的循環(huán)，實現社會治理模式創(chuàng)新——改革開放三十年的制度得失［J］．探索與爭鳴，2008(1):16－20．

［6］陳振民，薛瀾．中國公共管理理論研究的重點領域和主題［J］．中國社會科學，2007(3):140－147．

［7］按照十七大部署深化政治體制改革［N］．新華每日電訊，2008－02－28(7)．

［8］深圳政改圖:激活“民主空間”［N］．新華每日電訊，2007－08－07(5)．

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To Construct a Service-oriented Government from the Theoretical Perspective of Meta-governance

DING Dong-han1，2

(1．Social Science Department of Shanghai International Studies University，Shanghai 200083，China;2．School of International Relations and Public Affairs，Fudan University，Shanghai 200433，China)

To build up a service-oriented government is the common view of the Communist Party of China，our government and the academic circle．The fundamental impetus in building up a service-oriented government is transforming government functions and constructing a new system of public governance to adapt to social development and to better government’s public service to satisfy public needs．Based on China’s current social situation，this article studies the basic way of building up a service-oriented government from the perspective of metagovernance theory．

service-oriented government;government function;public service;meta-governance

D 035

A

1004－1710(2010)05－0018－07

2010－05－20

丁冬漢(1972－)，男，湖南石門人，上海外國語大學社科部講師，復旦大學國際關系與公共事務學院2010級博士研究生，主要從事轉型期中國的社會與政治方面研究。

［責任編輯張文光］