從國際法的角度看海洋地物的命名

Erik Franckx*,Marco Benatar**,Nkeiru Joe***and Koen Van den Bossche****

一、引 言

地名學(xué)是對地理名稱的研究,但是作為一項科學(xué)研究,它很多時候蘊含著強烈的政治意義。同時,對地域的稱謂也在某些層面反映著人們的民族認(rèn)同感和地域情結(jié)。歷史上,因為地理名稱引起的各種爭端屢見不鮮,甚至于最后訴諸戰(zhàn)爭的例子也不勝枚舉。以上所述的問題同樣會在水體的命名,尤其是咸水體的命名中產(chǎn)生并且持續(xù)發(fā)生影響。

我們暫且不考慮這些政治層面、文化層面和歷史領(lǐng)域的衍生問題,而將我們的注意力轉(zhuǎn)向和海洋相關(guān)的地名學(xué)所可能包含的法律層面。我們竟然發(fā)現(xiàn),到目前為止,還沒有過任何一篇從法律角度對海洋地名學(xué)這個問題進行研究的學(xué)術(shù)專著。因此,我們禁不住產(chǎn)生這樣的疑惑:國際法究竟有沒有在海洋地物的命名過程中發(fā)揮作用呢?

本文將首先明確,國際法在海洋地物的命名過程中發(fā)揮了重要的作用。在這一部分中,首先我們將考察基于地物命名可能牽涉到的關(guān)于國家權(quán)力的這一層面的法律問題。而后我們將對與之相關(guān)的國際判例做一些必要的梳理,主要的著眼點是與我們的主題相關(guān)的國際法院的某些具體法律實踐。

在本文的第二部分中,我們將分析的范圍限定在具有典型意義的普通水體和咸水體的地理名稱所承載的特殊內(nèi)涵上。首先,我們將對聯(lián)合國地理名稱專家組(United Nations Group of Experts on Geographical Names)通過的文件作必要的梳理。相關(guān)的程序規(guī)則及其建議的法律性質(zhì)都凸顯了該專家組在程序設(shè)計和推動地物命名等方面的重要作用。

其次,我們將對國際水文組織曾經(jīng)介入過的一些海洋地物命名的案例進行深入研究,這里我們也將考量國家之間在相關(guān)水域中進行合作的可能性。在研究的過程中,我們也意識到如下兩個方面的問題:一方面,國家主權(quán)范圍內(nèi)海洋地物的命名過程中,國際組織的作用不能被忽視;另一方面,解決政治敏感海域內(nèi)海洋地物命名的方法還極其有限,這一點在國家領(lǐng)海之外的區(qū)域表現(xiàn)的尤為明顯。

最后,本文對海洋地物命名現(xiàn)存法律框架的缺失之處提出一些想法和建議。

二、國際法律框架

(一)海洋地物的命名權(quán)

因為主權(quán)是所有獨立國家最基本的權(quán)利,所以使得國家作為一個國際主體處于一個極其特殊甚至有些超然的地位(畢竟,參與國際事務(wù)的能力是主權(quán)獨立最主要的體現(xiàn)之一)。①Case of the S.S.Wimbledon,P.C.I.J.,Series A,No.1,17 August 1923,p.25.這一特質(zhì)為國家行使其權(quán)力提供了正當(dāng)性支持,而它又與國際法的理念存在著天然的一致性。基于國家主權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力是意義深遠(yuǎn)而且重大的,這種權(quán)力意味著國家可以在法律的框架內(nèi)自由行為。然而,這種完全自決的權(quán)力究竟有沒有賦予國家對海洋地物的命名權(quán)呢?國際法在這一問題上似乎諱莫如深,并沒有任何直接的法律規(guī)范。由于缺乏明確且直接的答案,我們必須對國家主權(quán)天然的兩面性特質(zhì)進行清晰界定。

國家主權(quán)的內(nèi)部特質(zhì)賦予各國政府機構(gòu)獨立的管轄權(quán)并將其地位提升到首要位置。②Shaw,Malcolm,International Law,Cambridge:Cambridge University Press,2008,p.487.盡管如此,政府機構(gòu)也是需要考慮它的管轄權(quán)范圍的,它受到國家領(lǐng)土的限制。因此,在這種意義上,領(lǐng)土又扮演著如下兩個方面的角色:一方面,它是權(quán)力的來源?！邦I(lǐng)土是由若干個地方行政區(qū)域構(gòu)成并且各國政府依靠它們行使其全部權(quán)力。當(dāng)然,這些地方行政區(qū)域的權(quán)力無一例外的都是來自于國家的授權(quán)”。另一方面,領(lǐng)土還是國家能夠行使其權(quán)力的界限(以空間界定的界限),③Island of Palmas case(Netherlands v.USA),United Nations Reports of International Arbitral Awards,vol.2,4 April 1928,p.838.超出此空間,國家就不得行使其管轄權(quán)。④Daillier,Patrick,Forteau,Mathias Pellet,and Alain,Droit international public,Paris: L.G.D.J,2009,pp.456～457.(盡管也有為數(shù)不多的例子表明國家也有可能在其領(lǐng)土之外行使管轄權(quán),但是這些也只能被視為國家領(lǐng)土主權(quán)域內(nèi)規(guī)則的例外而已。①Case of the Lotus,P.C.I.J.,Series A,7 September 1927,p.15.)因此,一國在其領(lǐng)土內(nèi)享有排他的管轄權(quán),實際上也就表明了國家有對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的地物享有命名權(quán)。所以,命名權(quán)顯然是可以強制行使的。這就意味著命名行為會產(chǎn)生法律后果并有可能與其它國際法主體產(chǎn)生某些法律上的聯(lián)系。②Mahinga,Jean-Grégoire,L’opposabilitédes normes et actes juridiques en droit international (première partie),Revue de droit international(et de droit comparé),vol.71,1994,p.302.從國際法的角度來講,領(lǐng)土并不單單指一國的陸地,也包括該國的內(nèi)水,領(lǐng)海,以及領(lǐng)空。③Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America),Judgment,Merits,I.C.J.Reports 1986,27 June 1986,p.111.《聯(lián)合國海洋法公約》確認(rèn)沿海國家對其領(lǐng)海享有主權(quán),④UNCLOS,Art 2.并規(guī)定其領(lǐng)海的范圍不超過自該國的領(lǐng)?；€向外延伸12海里。⑤Id.,Art 3.

獨立自主和國際范圍內(nèi)的法律地位平等是國家外部主權(quán)的應(yīng)有之義。⑥United Nations General Assembly:Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations.Resolution 2625(XXV),Annex,24 October 1970.很多學(xué)者認(rèn)為這意味著各國有按照其意愿處理國際關(guān)系的自由,也表明各國有權(quán)按照本國的意愿處理相關(guān)事務(wù),只要國際法沒有明文規(guī)定加以禁止的即為可行。這種思想流派的追隨者認(rèn)為“荷花號案”的判例是對他們觀點的充分彰顯,這個由常設(shè)國際法院(即國際法院的前身)做出的著名判例認(rèn)為:國際法規(guī)制的是獨立主權(quán)國家之間的關(guān)系,相關(guān)締約國對其自由的限制性規(guī)定將會作為公約的組成部分或者作為共同接受的法律原則予以援用,這對于獨立主權(quán)國家的約束作用是不具有預(yù)見性的。⑦See supra note Case of the Lotus,p.15.換言之,一國根本就不必要尋求準(zhǔn)用性規(guī)則為其某些行為提供正當(dāng)性支持?！昂苫ㄌ柊浮贝_定的這一原則是在各利益攸關(guān)方高度共識的基礎(chǔ)上確立的,但是在當(dāng)下的很多場合,這個觀點卻飽受詬病(近例可以參見西瑪法官于2010就科索沃問題作出的咨詢意見)。⑧For a recent example,see:Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo,Advisory Opinion,Declaration of Judge Simma,I. C.J.Reports 2010,22 July 2010.因此,一個更好并且更重視細(xì)節(jié)的國際慣例越來越被認(rèn)同,那就是國家的外部主權(quán)將在某些領(lǐng)域被限制。盡管納入國際法律框架內(nèi)的各個主權(quán)國家的法律地位是平等的,但是任何一個主權(quán)國家的自由范圍都是會受到其他國家不同程度的削減或者部分限制的。⑨Pellet,Alain,Lotus que de sottises on profère en ton nom!Remarques sur le concept de souverainetédans la jurisprudence de la Cour mondiale,In:Belliard,Edwige ed.,Mélanges en l’honneur de Jean-Pierre Puissochet:L’état souverain dans le monde d’aujourd’hui, Paris:Pedone,2008,p.229.

以上所述的國家權(quán)力受限制的情況,無法避免的將相關(guān)國家引向?qū)Τ銎漕I(lǐng)土范圍的海域命名權(quán)的爭奪。這種超出其領(lǐng)海范圍對待水體的態(tài)度無疑是極其錯誤的。當(dāng)代海洋法確立了海洋以及其他形形色色的海洋地物的科學(xué)劃分。1982年公約規(guī)定了不同的海洋區(qū)域,沿海國對不同的區(qū)域享有特定的權(quán)利。

其具體規(guī)定如下:在毗鄰區(qū),沿海國享有在某些情形下進行獨立控制的權(quán)利;①UNCLOS,Art.33(1).在專屬經(jīng)濟區(qū),沿海國有權(quán)對其進行調(diào)查研究和開發(fā)利用其區(qū)域內(nèi)資源的主權(quán)性權(quán)利,有權(quán)在該區(qū)域內(nèi)行使某些特定情形的管轄權(quán),同時公約也對沿海國在該區(qū)域內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)做出了詳盡規(guī)定;②Id.,Art.56(1)(a)(b)(c).關(guān)于大陸架,相關(guān)沿海國有進行調(diào)查研究和開發(fā)利用的主權(quán)性權(quán)利。③Id.,Art.77(1).

1982年公約的第56條第1款b項和c項對沿海國在其毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)的相關(guān)權(quán)利作了詳盡的規(guī)定,并對其權(quán)利邊界做出了清晰的界定。因此,我們不能想當(dāng)然的將以上相關(guān)規(guī)定解釋為這是公約對一國干涉他國地名選擇權(quán)的授權(quán)。各沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架擁有極其廣泛的權(quán)利,尤其是在大陸架,各沿海國擁有排他的主權(quán)性權(quán)利。④Id.,Art.77(2).盡管如此,這些權(quán)利的授予更多的是為了符合各沿海國開發(fā)利用和調(diào)查研究相關(guān)海域的目的而作出的規(guī)定,并沒有賦予沿海國對相關(guān)海域的命名權(quán)。

盡管1982年公約沒有賦予沿海國對相關(guān)海域的命名權(quán),但這并沒有阻卻沿海國對相關(guān)海域地物進行系統(tǒng)命名的可能性。單方行為應(yīng)運而生。誠然如是,單方行為的法律性質(zhì)早已得到了確認(rèn),⑤See Legal Status of Eastern Greenland,P.C.I.J.,Series A/B,No.53,5 April 1933,p.69; Nuclear Tests(Australia v.France),Judgment,I.C.J.Reports 1974,20 December 1974, p.268.近年來,其在國際事務(wù)中扮演的角色也愈來愈重要。單方行為在當(dāng)下已經(jīng)成為處理國際事務(wù)最經(jīng)常性的工具。可以這樣說,正是因為有了單方行為的交織,才有了日常國際關(guān)系這張復(fù)雜的蜘蛛網(wǎng)。⑥Zemanek,Karl,Unilateral Legal Acts Revisited,In:Wellens,Karel ed.,International Law:Theory and Practice:Essays in Honour of Eric Suy,Hague:Martinus Nijhoff Publishers,1998,p.210.但是在國際法上,單方行為的權(quán)利和義務(wù)也是相伴而生的。一國是否能夠成功的通過單方行為順利實現(xiàn)其權(quán)利,需要滿足以下幾個要素。任何國家做出的單方聲明本身必須遵循一些特定的準(zhǔn)則;要遵守國際法的相關(guān)規(guī)定;要遵守國際社會基本的道德評價標(biāo)準(zhǔn)以及國際社會成員共同認(rèn)可的普遍的公序良俗。⑦See supra note Shaw,Malcolm 2008,p.122.由于主權(quán)平等原則的存在,對于一國通過單方行為實現(xiàn)其權(quán)利的訴求,非利害攸關(guān)方的第三方的反對意見是微不足道的。因此,第三方通常都是閃爍其辭,并不直接表達反對意見。如果與作出單方聲明的一國有利害關(guān)系的他國對該宣言表示承認(rèn)的話,該宣言就會對雙方產(chǎn)生拘束力,而在特定情況下,第三方又會援引該宣言的相關(guān)規(guī)定攻擊他們。

這種情況又將在第三方不作出任何應(yīng)對的情況下變得更加復(fù)雜。換言之,如果國際社會對一國的單方行為集體失聲,我們是否可以將其解釋為集體的默示承認(rèn)呢?這個問題我們應(yīng)該區(qū)別看待,在不同的情形和不同的時間節(jié)點都會有不同的理解。但是無論在什么情況下,如果一國沒有任何直接的意思表示,他國都應(yīng)該用一種謹(jǐn)慎的方式推定該國真實的意思表達。一國并沒有義務(wù)在所有情況下都對他國的行為不加選擇的作出反應(yīng),而是有很多理由可以對他國的單方行為保持沉默。正是因為這個原因,國際法院才對默示承認(rèn)作出了比較高的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。①See e.g.Fisheries case(United Kingdom v.Norway),Judgment,I.C.J.Reports 1951,18 December 1951,p.139.

國際法院成立以前的爭議解決體制中,在與海洋有關(guān)的命名問題上并沒有產(chǎn)生特別重大的分歧。這可以歸結(jié)為以下兩個方面的原因。第一,很多與海洋地物有關(guān)的爭議,主要是關(guān)于島嶼問題的爭議,各方都以特別協(xié)議的形式達成和解 (而不是通過單方行為的方式解決)。該特別協(xié)議要求各方詳盡的表明爭議各方的身份以及爭議事項。②Statute of the International Court of Justice(26 June 1945),Art.40.毋庸置疑的是,這種和解的形式極大地促進了各利益攸關(guān)方對海洋地物有關(guān)爭議的解決。當(dāng)雙方無法就選定某一名稱達成共識時,兩個名稱將會并列,共同被當(dāng)作參考,其實這也是無關(guān)緊要的,因為只要雙方對這兩個名稱都有清晰的認(rèn)識就不會產(chǎn)生任何法律上的誤解。當(dāng)然,這也會產(chǎn)生一個現(xiàn)實的問題,無論是在法院做出判決時還是其他場合,該區(qū)域的名稱都是并列性的出現(xiàn)。③See Sovereignty Over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh,Middle Rocks and South Ledge (Malaysia/Singapore),Judgment,I.C.J.Reports 2008,23 May 2008;Kasikili/Sedudu Island(Botswana/Namibia),Judgment,I.C.J.Reports 1999,13 December 1999.法院特別強調(diào)在“白礁島”案中對這一名稱的并列使用中兩者的順序問題,并聲明即使兩者的順序調(diào)換也不對雙方的主權(quán)性權(quán)利構(gòu)成任何影響。④See supra note Sovereignty Over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh,Middle Rocks and South Ledge(Malaysia/Singapore),2008,p.18.第二,為了盡可能的在相關(guān)事務(wù)中看起來不偏不倚,國際法院和它的登記注冊機構(gòu)合作奉行高度的命名中立主義。⑤Kamto,Maurice,L’intituléd’une affaire portée devant la C.I.J.,Revue belge de droit international,vol.34,2001,p.12.

(二)海洋地物名稱的法律意義

1、名稱是對其歷史性權(quán)利的主張

我們必須把相關(guān)海域的歷史性權(quán)利和歷史性水域加以區(qū)分,后者涉及的是因為有歷史性所有權(quán)的存在而被作為一國內(nèi)水對待的水域,⑥See supra note Fisheries case(United Kingdom v.Norway),1951,p.130.而前者是一個與我們的研究相關(guān)的一個更加寬泛的概念,它通常涉及在國際水域中行使特定的管轄權(quán),特別是漁業(yè)方面的權(quán)利。①Symmons,Clive R,Historic Waters in the Law of the Sea:A Modern Re-Ap praisal, Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2008,p.4.換言之,對歷史性水域,通常是對海灣區(qū)域的權(quán)利主張,需要證明其所有權(quán)存在。在薩爾瓦多和洪都拉斯案中,國際法院就判定毗鄰豐塞卡灣的三個沿岸國共享該海域的主權(quán)。然而,歷史性權(quán)利則是在通常認(rèn)定的國際水域內(nèi)行使特定的管轄權(quán),②Land,Island and Maritime Frontier Dispute(El Salvador/Honduras:Nicaragua Intervening),Judgment,I.C.J.Reports 1992,11 September 1992,para.404.這些管轄權(quán)可能包括捕魚權(quán)、采拾珍珠(pearling)的權(quán)利,等等。

由于歷史性權(quán)利不是對海域的所有權(quán)主張,而且也不僅限于對海洋地物的主張,而是一國在某些海域提出的特定權(quán)利主張,一國也可能在其領(lǐng)域某些邊緣地帶通過長期的實際控制或者利益攸關(guān)國的承認(rèn)提出某些權(quán)利訴求。如果不是因為地理相近而得以滿足提出歷史性水域的必要條件,③See supra note Symmons,Clive R 2008,p.6.國家之間就會因特定目的而提出歷史性權(quán)利的主張,如在卡塔爾訴巴林案中,巴林就以劃界為目的,在其“巴林珍珠堤”(Bahrain Pearling banks)的基礎(chǔ)上提出歷史性權(quán)利的主張。④Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain(Qatar v. Bahrain),Judgment,Merits,I.C.J.Reports 2001,16 March 2001,p.40.此外,在1838年的地圖中,整個卡塔爾半島和相關(guān)島嶼被稱作巴林地區(qū)(Bahraini)。國際法院因此做出如下判決:該珍珠堤的性質(zhì)和歸屬并不是對主權(quán)性權(quán)利的專屬承認(rèn),因此也不是海洋劃界的相關(guān)因素。⑤Id.,pp.236～237.因此,在國家把名稱作為主張歷史性權(quán)利的因素時,國際法院的觀點是,和該權(quán)利主張相關(guān)的一般國際法原則仍然適用。⑥Id.,at 229.

有人會認(rèn)為,與歷史性權(quán)利主張相對的是其他國家的利益和(或)在領(lǐng)水之外相沖突的利益,因此,歷史性權(quán)利主張必須連續(xù),并且可以追溯至相沖突的主張產(chǎn)生之日,而這是僅僅依靠地域名稱非常難以證明的一個要素。換言之,證明歷史性權(quán)利的存在,從而顯示其主權(quán)的證據(jù)非常重要,因為這有助于對一海洋地物提出歷史性權(quán)利主張,⑦Seesupra note Symmons,Clive R 2008,p.109.而一個單純的地域論據(jù)可能非常不充分。鄒克淵等學(xué)者就認(rèn)為,在東(中國)海的領(lǐng)水之外劃定的很多漁區(qū)可能就缺乏明確的證據(jù)支撐。由于很多權(quán)利主張缺乏鄒克淵所稱的具有說服力的理由,國際法院也可能為這些主張所困擾。⑧Keyuan,Zou,Historic Rights in International Law and in China’s Practice,Ocean Development and International Law 32,p.159.

2、名稱作為體現(xiàn)所有權(quán)的方式

國際法院受理的有關(guān)海洋地物的案件并不多,但是“英法海峽群島案”(即敏基埃群島與埃克里荷斯群島案,Minquiers and Ecrehos Case)的判決中,國際法院開了在確定島嶼主權(quán)時考慮地理名稱的先河。

英國強調(diào),埃克里荷斯群島的許多海洋地物沒有正式名稱。事實上,這一區(qū)域的漁民對相關(guān)島礁的命名五花八門。①UK Memorial in Minquiers and Ecrehos(France/United Kingdom),Judgment,I.C.J.Reports 1953,17 November 1953,para.7.至于敏基埃群島海洋地物的名稱,英國海軍部雖然在繪制航海地圖時對其命名,但是這僅僅是在考慮航海目的的基礎(chǔ)上作出的。②Id.,para.11.英國對爭議島嶼命名的缺失問題,在法國提交的辯訴狀中凸顯出來。法國認(rèn)為,英國的官方正式文件中沒有對這些爭議島嶼進行命名,表明這些島嶼是在英國政府控制范圍以外的。③France Counter Memorial in Minquiers and Ecrehos(France/United Kingdom),Judgment,I.C.J.Reports 1953,17 November 1953,pp.382～383.法國在隨后的報道中指出埃克里荷斯群島這個稱謂第一次出現(xiàn)在正式文本中可以追溯到1203年科唐坦半島的皮埃爾·德·普瑞克斯(pierre de preaux-bailli du Cotentin)作出的將?？死锖伤谷簫u賜予范切爾修道院院長的文書中,據(jù)此可以充分證明這些島域是屬于法國的。

英法兩國在“英法海峽群島案”中爭議的焦點在于,重要文件中沒有列舉地理地物的名稱,是否會對“有效統(tǒng)治”(effectivités)的證據(jù)產(chǎn)生影響,特別是一方主張命名行為是“主權(quán)歸屬”(àtitre de souverain)的重要依據(jù)時。

相反地,英國在其備忘錄中認(rèn)為其對這些島嶼的權(quán)利是通過立法和實際管理等行為取得的。④Annexes to UK Memorial(No.A47)in Minquiers and Ecrehos(France/United Kingdom),Judgment,I.C.J.Reports 1953,17 November 1953,para.250.然而,關(guān)于該地域名稱的起源問題仍然沒有得到回答。因此,英國辯稱,盡管皮埃爾·德·普瑞克斯的文件第一個命名埃克里荷斯群島,但是,由于英格蘭的約翰國王在1200年將Gerse,Gernese和Aurene三個島嶼贈予皮埃爾·德·普瑞克斯,后者才取得對這些島嶼的實際控制權(quán)。⑤Id.皮埃爾·德·普瑞克斯文件的附屬文件和三個最大的海峽群島上的?？死锖伤谷簫u也進一步證明了上述事實。⑥Id.所以,盡管皮埃爾·德·普瑞克斯文件可能命名了?？死锖伤谷簫u,但是皮埃爾接受的禮物(包含?？死锖伤谷簫u在內(nèi)的更多海峽島嶼,譯者注)本身并沒有特定的名字。

法國認(rèn)為英國沒有對相關(guān)島嶼命名構(gòu)成“有限特征”(caractère limitatif),英國需要承擔(dān)其曾經(jīng)命名這些島嶼的舉證責(zé)任,⑦See supra note France Counter Memorial in Minquiers and Ecrehos(France/United Kingdom),1953,pp.382～383.因此,英國的回復(fù)是:在當(dāng)時,這些島嶼通常是作為一個整體性的通用名稱在使用,比如,“l(fā)es llles deGuernese”,“l(fā)es lsles”,等等。①UK Reply in Minquiers and Ecrehos(France/United Kingdom),Judgment,I.C.J.Reports 1953,17 November 1953,paras.118,139.

國際法院特別指出,“不能僅僅依靠對島嶼的命名就對這些島嶼的主權(quán)作出任何結(jié)論,因為這個問題最終還要依賴于對這些島嶼直接占有和控制的證據(jù)。②Minquiers and Ecrehos(France/United Kingdom),Judgment,I.C.J.Reports 1953,17 November 1953,p.55.因此,國際法院最終作出的對英國有利的判決中一致認(rèn)定,命名并不等于所有權(quán),在這個案件中,也不是有效統(tǒng)治的證據(jù)。

3、命名作為主張日期的方式

也有關(guān)于海洋地物爭端的例子表明,相關(guān)國家認(rèn)為在爭議產(chǎn)生當(dāng)時,爭議區(qū)域為無主地。在此情形下,證明海洋地物名稱的來源也可能是確定相關(guān)國家提出權(quán)利主張日期的有效方法。“利吉丹島和西巴丹島”案中,為了證明在關(guān)鍵日期之前,印度尼西亞和馬來西亞雙方的爭議島嶼并非無主地,雙方都依靠名稱作為其過去對爭議島嶼主張權(quán)利日期的方法。③Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia),Judgment,I.C. J.Reports 2002,17 December 2002,para.108.

這個案例的爭議島嶼不包括蘇祿蘇丹和大英北婆羅洲公司于1878年和1903年簽訂的割讓確認(rèn)書中涉及的部分,在確認(rèn)書中沒有特別的列出相關(guān)島嶼的名稱而僅僅只給出了一個群體性的名字。印度尼西亞聲稱,在西班牙的統(tǒng)治之前,蘇祿蘇丹從沒有承認(rèn)這些島域被納入過馬來西亞的主權(quán)之下。印度尼西亞認(rèn)為,這些島嶼先后被明確劃入荷蘭的邊界之內(nèi),然后為印度尼西亞所繼承。④Indonesia Memorial in Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia),Judgment,I.C.J.Reports 2002,17 December 2002,paras.3.68,5.48-5.50.

馬來西亞則辯稱,因為在割讓確認(rèn)書中沒有表明這些島嶼的名稱,這些島嶼在當(dāng)時應(yīng)為無主地。島嶼現(xiàn)在的名字也可以看出,它們應(yīng)歸屬馬來西亞。馬來西亞還指出,應(yīng)該從更廣的文化層面而不僅是地理層面來進行判斷。這些島名文字構(gòu)成的起源,“l(fā)igit”在馬來語中意為“荊棘”,因此利吉丹島意指“荊棘之島”,而西巴丹島這個名稱就來自于“Siparan”這個詞語,后經(jīng)演變而成為“Sipadan”。⑤Id.,para.3.14.

馬來西亞進一步辯稱,即使不能明確這些島嶼在爭議產(chǎn)生時為無主地,1903年確認(rèn)書中出現(xiàn)群體性的名稱仍然可以作為所有權(quán)和占有的證據(jù),因為這些島嶼的文化層面的名字早在割讓確認(rèn)書之前就已經(jīng)存在。⑥Malaysia Counter Memorial in Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia),Judgment,I.C.J.Reports 2002,17 December 2002,para.3.16.隨后,印度尼西亞反駁道,島嶼沒有命名并不能說明其為無主地,⑦Indonesia Reply in Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia),Judgment,I.C.J.Reports 2002,17 December 2002,para.4.9(ii)et seq.同時舉出龜島(Turtle Island)的例子對該主張予以說明。在19世紀(jì)這個漫長的時間段里,大英北婆羅洲公司從沒有在條約中一般性地或?qū)ｉT地對該島命名,但是卻對其實現(xiàn)了沒有爭議的實際管理。①Id.,para.6.18.

任何希望國際法院從地名的角度來權(quán)衡這個案例的嘗試都是沒有根據(jù)的,因為國際法院已經(jīng)作出如下判斷:盡管“馬來西亞沒有在任何法律文件中命名這些島嶼以證明其權(quán)利或權(quán)利轉(zhuǎn)移”,②See supra note Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia), 2002,para.108.它仍然基于有效統(tǒng)治的證據(jù)擁有對這些島嶼的主權(quán)。③Id.,para.149.值得注意的是,做出以上認(rèn)定的依據(jù)并不是來自于對爭議島嶼名稱文化意義的考慮,也不是來自于對地名起源的論證,而是基于有效統(tǒng)治的證據(jù)。這就將本研究導(dǎo)向到,命名的問題僅僅是證明和維系爭議島嶼并非無主地,因此要以實際占有為基本依據(jù)來判定主權(quán),④Id.,para.108.但這并不是國際法院要考慮的問題。這個案例的焦點在于,哪方基于何種依據(jù)擁有爭議島嶼的主權(quán)。

4、有限的法律意義

綜上所述,我們不難得出如下結(jié)論:地名不能作為確定一國對該地域擁有主權(quán)的依據(jù)。盡管在很多爭議事件中都在地名這個問題上糾纏不清,但是法院更多的還是采信能夠證明其擁有主權(quán)的客觀證據(jù)。就像地圖被用來表示有關(guān)國家對某地?fù)碛兄鳈?quán)的物理體現(xiàn),但是在爭議事件中,國際法院仍然要對其證據(jù)價值進行衡量,地名也是同樣的情況。⑤See Frontier Dispute(Burkina Faso/Republic of Mali),Judgment,I.C.J.Reports 1986,22 December 1986,pp.582～583.國際法院在判斷有爭議的海洋地物的權(quán)利歸屬時,不會將其作為決定性的考量因素。

三、對地理名稱擁有管轄權(quán)的幾個特定的組織

(一)聯(lián)合國地理名稱專家組

1、簡介

聯(lián)合國地理名稱專家組(UNGEGN)是聯(lián)合國經(jīng)社理事會七個常設(shè)專家組之一。聯(lián)合國經(jīng)社理事會是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》建立的,現(xiàn)在由54個成員國政府組成。⑥UN Charter(1945),Art.61.經(jīng)社理事會幫助聯(lián)合國大會推動和促進國際經(jīng)濟和社會合作與發(fā)展。聯(lián)合國教科文組織的主要工作是對世界經(jīng)濟、社會、文化、教育、健康以及與之相關(guān)的問題進行研究,并將這些問題向聯(lián)合國大會、聯(lián)合國會員國或者有關(guān)的專門機構(gòu)提出建議。⑦Id.,Art.62.

聯(lián)合國地理名稱專家組的起源可以追溯到1948聯(lián)合國經(jīng)社理事會的辯論,當(dāng)時由于制圖需要,地名標(biāo)準(zhǔn)化這個問題被提了出來。①United Nations Economic and Social Council,Co-ordination of Cartographic Services of Specialized Agencies and International Organizations,Resolution 131(VI),19 February 1948.專家組是依據(jù)聯(lián)合國經(jīng)社理事會715 A(XXVII)②United Nations Economic and Social Council,International Co-operation on Cartography. Resolution 715 A(XXVII),23 April 1959.號決議、1314(XLIV)③United Nations Economic and Social Council,Standardization of Geographical Names.Resolution 1314(XLIV),31 May 1968.號決議以及理事會1973年5月4日舉行的第1854次會議決議成立。

經(jīng)社理事會715A(XXVII)號決議要求聯(lián)合國秘書長設(shè)立一個專門應(yīng)對各國地名技術(shù)問題的咨詢小組,致力于解決國內(nèi)地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)問題,包括起草一個關(guān)于全球性和區(qū)域性問題的聲明,準(zhǔn)備程序草案,首要的就是解決各國地名標(biāo)準(zhǔn)化過程中的語言問題并向理事會報告其就此問題舉辦國際會議以及建立通用術(shù)語工作組的愿望。

根據(jù)1967年9月4日至9月22日在維也納舉行的第一次聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議的建議,聯(lián)合國經(jīng)社理事會批準(zhǔn)成立特設(shè)專家組,經(jīng)社理事會1973年5月4日決議將其更名為“聯(lián)合國地理名稱專家組”。

聯(lián)合國地理名稱專家組的一個主要任務(wù)就是在國內(nèi)和國際層面強調(diào)地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化的重要性,并說明通過標(biāo)準(zhǔn)化可能獲得的利益。在此方面,專家組在相關(guān)處理地名標(biāo)準(zhǔn)化問題的國內(nèi)和國際團體的工作成果的基礎(chǔ)上,提出解決國家和國際地名標(biāo)準(zhǔn)化問題的原則、政策和方法。④United Nations Group of Experts on Geographical Names,Statute,as amended by the Group of Experts and approved by United Nations Economic and Social Council Decision E/2002/306,25 October 2002(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/24th-GEGN-Docs/GEGN-24-2-Rules.pdf),I.(a)-(c).

2、運作方法的法律分析

(1)組織結(jié)構(gòu)圖

聯(lián)合國地理名稱專家組

聯(lián)合國地理名稱專家組是由繪圖學(xué)和語言學(xué)方面的專家組成的。⑤United Nations Group of Experts on Geographical Names,Rules of Procedure,as amended by the Group of Experts and approved by United Nations Economic and Social Council Decision E/2002/307,25 October 2002(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/ 24th-GEGN-Docs/GEGN-24-2-Rules.pdf),Rule 2.這些專家是由各成員國政府的相關(guān)地理機構(gòu)派遣,⑥See supra note 2002 UNGEGN Rules of Procedure,Rule 2;supra note 2002 UNGEGN Statute,IV.1.1.或者因為其個人資歷被聯(lián)合國聘請。①Seesupra note 2002 UNGEGN Rules of Procedure,Rule 22.專家組選任主席一名、副主席兩名、報告員兩名。②See supra note 2002 UNGEGN Statute,IV.2.1;See supra note 2002 UNGEGN Rules of Procedure,Rule 5.聯(lián)合國地理名稱專家組每兩年舉行一次會議。每逢聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議舉行時,專家組成員也要舉行會議。③Seesupra note 2002 UNGEGN Statute,I.(f).專家組的主要任務(wù)是實施聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議做出各項決議。專家組定期向聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議匯報工作。此外,上一屆專家組的秘書長要向下一屆專家組做工作報告。自1967年開始至今,聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議已經(jīng)舉行了9屆(每五年一屆),專家組也已經(jīng)舉行了共計24次會議。

專家組由23個語言和地理分支機構(gòu)組成。④Id.,Annex.如下表所示,過去每屆會議機構(gòu)組成、參加者和與會國都是不同的。

表1 2000年以后歷屆聯(lián)合國地理名稱專家組會議的參與情況

各分支機構(gòu)通過其活動支持專家組的工作,⑤Id.,IV.1-2.各國自行決定其愿意加入的分支機構(gòu)。⑥Id.,IV.1.4.如果一個分支機構(gòu)由一個以上的主權(quán)國家組成,必須選出一名主席和一名主席的替補人員。⑦Id.,IV.1.5.各分支機構(gòu)主席的任務(wù)是在該組織內(nèi)部運用適當(dāng)?shù)姆绞介_展推進地名標(biāo)準(zhǔn)化的活動,同時,他還要對專家組成員的工作負(fù)責(zé),對相關(guān)國家的潛在問題有提請其注意的義務(wù),對屬于其工作范圍的特定問題有向聯(lián)合國報告的義務(wù)。⑧Id.,IV.1.7-8.

在聯(lián)合國地理名稱專家組的工作框架下還建立了幾個工作組,圍繞該機構(gòu)的主要任務(wù)和工作主題,執(zhí)行特殊的跨分支機構(gòu)的工作任務(wù),比如舉辦地名學(xué)培訓(xùn)課程,對各種非羅馬化的地名體系以及國際地名索引統(tǒng)一成為羅馬化的體系進行比較研究。①United Nations Economic and Social Council,Subsidiary Bodies of the Economic and Social Council and the General Assembly in the Economic,Social and Related Fields.E/2001/ INF/3,12 April 2001.目前,一共有九個這樣的工作組,具體如下:國家名稱工作組、地名數(shù)據(jù)材料和地名索引工作組、地名術(shù)語工作組、宣傳和投資工作組、羅馬化體系工作組、地名學(xué)培訓(xùn)工作組、評估和執(zhí)行工作組、外來語地名工作組、語音工作組、推進記錄和使用本土化、少數(shù)民族和地區(qū)語言地名工作組。此外,專家組還派出了一支特別任務(wù)小組進駐非洲,致力于為各國發(fā)展符合其地域特色的地名體系提供幫助。

歷屆專家組以及之前的特設(shè)小組都會被任命進行特定事務(wù)的處理。②See supra note 2002 UNGEGN Rules of Procedure,Rule 38.兩屆會議的閉會期間,專家組也會組織工作組對特定問題進行調(diào)查研究。③Id.,Rule 39.

秘書處對專家組提供必要的幫助,主要是負(fù)責(zé)會議及其相關(guān)事宜的準(zhǔn)備工作以及完成專家組指定的其他工作。專家組的秘書由各專家組自行選任并由秘書長委任。④Id.,Rule 8.

會議

每一個與會國都有一個授權(quán)的代表。如果一國派出兩名以上的代表,應(yīng)該指定一名代表作為代表團的負(fù)責(zé)人,每一個代表團可能包括一名替補負(fù)責(zé)人、顧問以及一定數(shù)量的專家成員。⑤Ninth United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Provisional Rules of Procedure.United Nations Economic and Social Council E/CONF.98/135,15 August 2007(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/uncsgn.htm),Rule 1.

會議在與會代表中選舉一名主席、兩名副主席、一名報告員以及一名主編。⑥Id.,Rule 6.會議的執(zhí)行秘書由聯(lián)合國秘書長委任。

為了保證完成專家組的工作,會議也會在需要的時候組建特別委員會。⑦Id.,Rule 39.每一個委員會選任一名主席、兩名副主席以及一名報告員。⑧Id.,Rule 40.會議的程序性規(guī)定對委員會適用。⑨Id.,Rule 41.

主權(quán)國家和政府間國際組織的代表以及受到聯(lián)合國大會邀請與會或者其工作符合會議目的的其他任何實體都有權(quán)利作為觀察員參加會議或者委員會。⑩Id.,Rule 42.由特別機構(gòu)或者其他政府間國際組織委派的代表在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可以參加會議和委員會的活動。①Id.,Rule 43,44.此外,受邀與會的非政府組織可以指派代表作為觀察員參加公開會議和委員會會議。②Id.,Rule 45.

(2)創(chuàng)始文件

聯(lián)合國地理名稱專家組

專家組第十五次和第十六次會議分別通過聯(lián)合國地理名稱專家組章程和程序規(guī)則,并得到了第六次聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議與會代表的支持。1993年7月28到7月30日在維也納舉行的聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過決議,批準(zhǔn)了上述章程和程序規(guī)則。③United Nations Economic and Social Council,Report of the Secretary-General on the Seventh United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names.Decision 1993/226,12 July 1993.第21次專家組會議對該章程和程序規(guī)則進行了修改,并得到了2002年10月25日舉行的聯(lián)合國經(jīng)社理事會的批準(zhǔn)。專家組是一個研究和咨詢機構(gòu)。對于非程序性事項的協(xié)議采取協(xié)商一致的方式而不是投票通過。④Id.,Rule 24.1.如果不能協(xié)商一致,該事項將會被延期提交以期達成共識。對于程序性問題如果缺乏一致意見,主席可以將其交付投票表決。如果有成員要求票決,則主席必須將此問題交付投票。每一個分支機構(gòu)的專家擁有一票的表決權(quán),專家組的決議必須以出席并投票的多數(shù)才能通過。如果贊成票和反對票的數(shù)目相等,將重新投票。如果票數(shù)仍然相同,該提議或者議案將會被否決。⑤Id.,Rule 24.2.如果分支機構(gòu)的代表棄權(quán),將視其為沒有參加投票。⑥Id.,Rule 25.

會議

會議的程序規(guī)則在2007年8月21日舉行的第九屆聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議上獲得通過。大多數(shù)與會代表出席會議,達到了法定人數(shù)。⑦See supra note 2007 UNCSGN Conference Rules of Procedure,Rule 12.每一個與會國家都有一票的表決權(quán),每一個代表可以投贊成票或者反對票,棄權(quán)將視為沒有參與投票,⑧Id.,Rule 25.該程序規(guī)則得到了與會代表多數(shù)表決通過。主席不能參加投票,但可以指定其代表團的其他成員進行投票。⑨Id.,Rule 7.觀察員、特別機構(gòu)以及其他政府間組織和非政府組織的代表沒有投票權(quán)。⑩Id.,Rules 42～45.

(3)會議成果的法律意義

聯(lián)合國地理名稱專家組的決議將被作為建議向聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議提交,如果獲得通過,將被提交給聯(lián)合國經(jīng)社理事會并作出最后意見,要求各成員國盡最大可能地運用各種方式和渠道,比如通過各專業(yè)組織、科研機構(gòu)和高等學(xué)術(shù)機構(gòu),向公眾進行宣傳。專家組的決議具有建議的性質(zhì)。①See supra note 2002 UNGEGN Statute,II.2.聯(lián)合國經(jīng)社理事會有權(quán)按照聯(lián)合國憲章第62條第1款和第2款的規(guī)定作出建議,而不必將其和任何特定的研究相關(guān)聯(lián)。建議意味著對相關(guān)問題的解決不具有強制性的效力,也不對相關(guān)國家具有法律上的拘束力。②Sands,Philippe Joseph and Klein,Pierre,Bowett’s Law of International Institutions, Sweet&Maxwell,London,2009,p.59;Sloan,F.Blaine,The Binding Force of a“Recommendation”of the General Assembly of the United Nations,British Yearbook of International Law,vol.25,1948,p.26.然而,這些決議并不是沒有任何法律上的意義。通常情況下一國是否遵循聯(lián)合國的建議是衡量該國是否善意的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此,如果一國不愿意遵循建議,應(yīng)該提出其理由。③Conforti,Benedetto,The Law and Practice of the United Nations,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,pp.292～293.實踐中,聯(lián)合國經(jīng)社理事會一般是建議召開地名標(biāo)準(zhǔn)化會議或者是促請聯(lián)合國秘書長利用適當(dāng)?shù)默F(xiàn)有資源,實施會議通過的其他建議。④United Nations Economic and Social Council,Recommendations made by the Eighth United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Decision 2003/294, 24 July 2003(available at:http://www.un.org/docs/ecosoc/documents/2003/decisions/ edec2003-294.pdf).

3、通過的實體性規(guī)則

聯(lián)合國地理名稱專家組不是一個地名決定機構(gòu),也不是一個爭議仲裁機構(gòu)。它的功能詳盡的規(guī)定在聯(lián)合國地理名稱專家組的章程中,主要是應(yīng)國家或特定的請求,制定程序和標(biāo)準(zhǔn)化機制。聯(lián)合國地理名稱專家組鼓勵實務(wù)和理論的討論和研究,以期實現(xiàn)地名標(biāo)準(zhǔn)化并使制圖機構(gòu)了解使用標(biāo)準(zhǔn)化地名的重要性。在此方面,專家組還和其他相關(guān)的國際組織進行聯(lián)絡(luò)。⑤See supra note 2002 UNGEGN Statute,III;Palmer,Trent,Geographical Names and UNCLOS,Advisory Body on the Law of the Sea(ABLOS)Conference.Marine Scientific Research and the Law of the Sea:The Balance between Coastal Rights and International Rights(available at:http://www.gmat.unsw.edu.au/ablos/ABLOS05Folder/PalmerPaper.pdf),2005,p.2.如同第一次會議達成的共識那樣,各國自行決定地名標(biāo)準(zhǔn)化事宜,換言之,各國有權(quán)自行決定各自地物的名稱以及其名稱的書寫方式。⑥First United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,National Standardization.Resolution I/4,4-22 September 1967(available at:http://unstats.un. org/unsd/geoinfo/UNCSGN-Reports/1-UNCSGN-Rpt-en.pdf).在這個意義上,專家組建議各國應(yīng)該有一個地名權(quán)威機構(gòu)對其國內(nèi)的地名標(biāo)準(zhǔn)化工作進行指導(dǎo)和管理,并有權(quán)保持其境內(nèi)地名的一致性。因此,聯(lián)合國地名專家組并不在名稱的確定、推動國家建立地名標(biāo)準(zhǔn)或者是遵循特定的協(xié)議或方法等問題上作出強制規(guī)定。相反,聯(lián)合國地名專家組的章程提到,專家組必須遵循的國際地名標(biāo)準(zhǔn)化必須建立在國家地名標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上這一原則。①Seesupra note 2002 UNGEGN Statute,II.4.此外,關(guān)于國家主權(quán)的問題不屬于專家組的討論范圍。②See supra note 2002 UNGEGN Statute,II.3.

在聯(lián)合國地名專家組的會議上,作出過一些國家管轄范圍外海洋地物名稱的建議。這些建議的用詞普通,多是和程序性事項有關(guān)并強調(diào)和相關(guān)組織合作的必要:決議Ⅱ/22建議聯(lián)合國地名專家組研究目前國家和國際上存在的國家管轄范圍以外的海洋劃界和命名方面的國內(nèi)和國際案例,以其推進系統(tǒng)命名的實踐和程序性工作。決議Ⅲ/21建議聯(lián)合國地名專家組與國際水文組織協(xié)調(diào)相關(guān)問題。決議Ⅳ/12中指出,聯(lián)合國地名專家組的水下和海洋地物工作組已經(jīng)完成了水下地物的工作任務(wù),但是應(yīng)該進一步加強與國際水文組織之間在海洋地物方面的協(xié)調(diào)工作。③Fourth United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Maritime and Undersea Feature Names.Resolution IV/12,24 August-14 September 1982(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/UNCSGN-Reports/4-UNCSGNRpt-en.pdf).聯(lián)合國地名專家組海洋與水下地物工作組已于1984年被解散。④Seesupra note Palmer,Trent 2005,p.5.

一些決議還和共有水域或跨單一主權(quán)水域內(nèi)海洋地物的名稱特別相關(guān)。決議Ⅰ/8對相關(guān)案例設(shè)計了一系列的解決路徑圖。對于共有區(qū)域或者超出兩個以上國家邊界的地物,該決議建議使用共有名稱,為了防止因此產(chǎn)生沖突,相關(guān)國家應(yīng)該就此達成協(xié)議。⑤First United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Treatment of Names of Features Beyond a Single Sovereignty,Resolution I/8,4-22 September 1967(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/UNCSGN-Reports/1-UNCSGN-Rpt-en.pdf).決議Ⅱ/23建議聯(lián)合國地名專家組為南極地區(qū)水下地物的各利益攸關(guān)方的行為建立一個示范聲明。⑥Second United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Names of Antarctic and Undersea Features,Resolution II/23,10-31 May 1972(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/UNCSGN-Reports/2-UNCSGN-Rpt-en.pdf).決議Ⅱ/25建議相關(guān)國家對超越一國主權(quán)范圍的地物進行統(tǒng)一命名。如果各國不能達成一致意見,就選用一個雙方語言習(xí)慣接受的且符合國際制圖學(xué)目的的名稱。僅僅出于技術(shù)方面的原因,例如,在小比例尺地圖中,將某一地名分別用不同的語言來標(biāo)明完全沒有必要。⑦Second United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Names of Features Beyond a Single Sovereignty,Resolution II/25,10-31 May 1972(available at:http://unstats.un.org/unsd/geoinfo/UNCSGN-Reports/2-UNCSGN-Rpt-en. pdf).決議Ⅱ/26建議聯(lián)合國地名專家組與國際水文組織進行合作,致力于一國主權(quán)范圍外的水下地物命名的體系化。

4、小結(jié)

聯(lián)合國地理名稱專家組建立的目的不是對一國主權(quán)范圍外的海洋地物進行命名,而是在全球推進持續(xù)性地使用一個標(biāo)準(zhǔn)的名稱。聯(lián)合國地理名稱專家組的決議作為建議提交給聯(lián)合國地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化會議。會議的決議沒有法律的拘束力,而只是具有建議的性質(zhì)。實踐中,聯(lián)合國經(jīng)社理事會一般不會在建議書上做出太多的背書,而是組織標(biāo)準(zhǔn)化會議或邀請聯(lián)合國秘書長利用適當(dāng)?shù)默F(xiàn)有資源去推動實施大會通過的建議。①United Nations Economic and Social Council,Recommendations made by the Eighth United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names,Decision 2003/294, 24 July 2003(available at:http://www.un.org/docs/ecosoc/documents/2003/decisions/ edec2003-294.pdf).

(二)國際水文組織

1、簡介

國際水文組織是在1967年通過國際協(xié)議的形式建立的,②Convention on the International Hydrographic Organisation(with annexed General Regulations and Financial Regulations).Multilateral convention,3 March 1967,United Nations Treaty Series,vol.751,41[General Regulations:65;Financial Regulations:81].This treaty entered into force on 22 September 1970(available at:http://www.iho-ohi.net/iho_ pubs/misc/M1Eversion07.pdf).該組織在28個國家成為其成員的三個月之后,于1970年9月22日開始運作起來。③Id.,Art.XIX(1).國際水文組織的前身是國際水文局。國際水文局的成員國只要接受1967年公約就自動成為國際水文組織的正式成員,④Id.,Art.XVIII(1,2).其他國家如果想要加入1967年公約必須獲得該組織三分之二以上的成員國批準(zhǔn)。⑤Id.,Art.XX.

從國際組織法的觀點來看,國際水文組織的前身國際水文局,是較早建立的國際組織的樣本。最初,召開內(nèi)部的臨時會議有很多明顯的弊病(會議由誰發(fā)起,邀請誰與會,怎樣消除與會代表呆板的聲明方式,怎樣消除嚴(yán)格的平等規(guī)則等),此后,更多常設(shè)論壇得以通過國際組織的形式建立,特別是在國家繼續(xù)加強合作的行政管理和技術(shù)領(lǐng)域。在此方面,基本的模式之一就是在一個常設(shè)機構(gòu)內(nèi)舉行定期會議。⑥See supra note Sands,Philippe Joseph and Klein,Pierre 2009,pp.3～8.

19世紀(jì)末期,國家間在水文領(lǐng)域進行合作的需要凸顯了出來,并就此議題召開了很多國際會議:1899年華盛頓會議、1908和1912年的圣彼得堡會議、1919年的倫敦會議。⑦IHO 2010,About the IHO.Official webpage of the International Hydrographic Organization(available at:http://www.iho-ohi.net/english/home/about-the-iho/about-the -iho.html).在當(dāng)時,各國達成了建立一個常設(shè)機構(gòu)的共識。早在1912年的圣彼得堡會議上,法國海軍水文局的M.Joseqh Renaud主任就有了這樣一個最初的想法。但是由于英國沒有參加那次會議,這個想法直到一戰(zhàn)以后才進一步付諸實施。英國向所有擁有水文辦公室的國家發(fā)出邀請,最后有22個國家參加了1919年倫敦會議。建立一個永久性的國際水文局的建議被提出并記錄在1919年的會議紀(jì)要中,指定法國、英國和美國的水文管理機構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)章程的起草,并在此后獲得其他海洋國家的支持。

1921年6月21日進行了該局的主任和秘書的選舉,委員會領(lǐng)導(dǎo)成員的第一次會議在7月6日召開,并于7月25日舉行了委員會的全體會議,①International Hydrographic Bureau,Summary of the First Annual Report Prepared by the Bureau,League of Nations Official Journal,vol.3(issue 4),p.358.同年9月該組織開始發(fā)揮積極作用。②Anon,President Extends Benefits to Hydrographic Bureau,Department of State Bulletin 38(issue 991),1958,p.1074.牽涉到國際組織成立這個特定的法律技術(shù)層面上的問題,上述幾個日期使得國際水文局成立的確切日期很難準(zhǔn)確界定。的確,和今天很多其他國際組織不一樣的是,國際水文局不是通過條約而是通過非正式協(xié)議成立的。它成立的過程可以被描述成這樣:沒有相關(guān)方的署名,沒有相關(guān)各方的簽名和承認(rèn),這完全是一個各國自愿加入的愿意負(fù)擔(dān)特定義務(wù)的以非正式協(xié)議形式成立的組織。③Eagleton,Clyde,Problems of International Legislation:International Legislation and the Drafting of Treaties,Temple Law Quarterly,vol.8,1934(a),p.230.實際上,該組織的章程并沒有對各國批準(zhǔn)做出明確的要求,各國政府也都是通過非正式的簽署而加入該組織。④Eagleton,Clyde,Problems of International Legislation:Signature,Ratification and Accession of Treaties,Temple Law Quarterly,vol.8,1934(b),p.380.盡管也有很多其他國際組織是通過這樣一種非正式的方式成立的,⑤Seyersted,Finn,Objective International Personality of Intergovernmental Organizations: Do Their Capacities Really Depend Upon the Conventions Establishing Them?Nordisk Tidsskrift for International Ret,vol.34,1964.p.49.但是,1922年7月25日,美國在會議上建議改變這種做法,認(rèn)為各方達成一個正式協(xié)議將更為適宜。⑥International Hydrographic Bureau,Summary of the First Annual Report Prepared by the Bureau,League of Nations Official Journal,vol.3(issue 4),p.358.這個要求和美國在此方面的廣泛實踐并不一致。到1947年,美國加入的一半的國際組織僅僅是通過會議決議的形式參加的,另一半是通過正式批準(zhǔn)條約或者宣言的形式加入的。⑦Klooz,Marie Stuart,Analytical Note on Certain International Agencies in Which the United States Participates,American Journal of International Law,vol.41,1947,p.922.然而,國際水文局的管理局認(rèn)為美國的這個提議并不適當(dāng),因為通過接受國際會議決議的形式成為該組織的成員也是一樣可以接受的。⑧International Hydrographic Bureau,Summary of the First Annual Report Prepared by the Bureau,League of Nations Official Journal,vol.3(issue 4),p.358.當(dāng)國際水文局開始采用這種程序的時候,一些較早簽署協(xié)議加入該組織的成員國表達了希望修改該組織條例的愿望,最終修訂的章程也只是在1922年1月分發(fā)給成員國。

對于這個組織成立的具體時間一直都有爭議,大家始終是莫衷一是。有的認(rèn)為該組織是在1919年發(fā)起會議舉行的時候成立的,①Kunz mentioned a“treaty”of 30 June 1919,see Kunz,Josef L.,Experience and Techniques in International Administration,Iowa Law Review,vol.31,1945,p.45;Anon stated it was created by a conference held in 1919,see Anon,Year Book of the League of Nations:International Hydrographic Bureau,World Peace Foundation Pamphlets,vol.7(issue 3～4),1924(b),p.244.有的認(rèn)為該組織應(yīng)該是1921年成立的,還有一部分則認(rèn)為該組織是在1922年成立的,而后兩部分人的理由是該組織是那個時候開始接受成員國加入并開始起草相關(guān)章程的。從國際法的角度來說,后者明顯是比較好的選擇,因為在那個時候特定的國家開始接受邀請同意加入該組織。國際法委員會特別觀察員在評論其承認(rèn)國際條約的草案時,曾明確提到國際水文局的例子。②Lauterpacht,H.,Report of the Special Rapporteur on the Law of the Treaties,Yearbook of the International Law Commission,vol.2,1953.p.122.厘清這些不明確性對國際聯(lián)盟實現(xiàn)其特定的作用有極其重要的法律意義。例如:這種不確定性對于實現(xiàn)國際聯(lián)盟的首要目標(biāo)有明確的法律意義,也即是促進國際合作和協(xié)調(diào),提升國際水文組織和國際聯(lián)盟的關(guān)系。在此方面,國聯(lián)盟約第24條有明確的規(guī)定。③Covenant of the League of Nations(including Amendments adopted to December,1924). Multilateral convention,28 April 1919,League of Nations Treaty Series,vol.1,8.This treaty entered into force on 10 January 1920(available at:http://avalon.law.yale.edu/ 20th_century/leagcov.asp),Art.24.

因為缺乏更準(zhǔn)確的評估國際水文局是否已經(jīng)完全成立的信息,國際聯(lián)盟于1921年6月27日決定推遲將其納入聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)。④General Principles to be observed in placing the International Bureaux under the Authority of the League:Report by M.Hanotaux,approved on June 27th,1921,League of Nations Official Journal,vol.2(issue 7),p.761.同年較晚的時候,1921年的10月2日,聯(lián)盟委員會決定將國際水文局納入其范圍內(nèi)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),因為此時已有詳細(xì)的信息表明國際水文局已經(jīng)完全成立。⑤International Hydrographic Bureau,Report by M.Leon Bourgeois,and Resolution adopted by the Council on October 2nd,1921,League of Nations Official Journal,vol.2(issue 10～12),p.1166.這清楚的表明,報告的動機是將其作為一個自動適用國際聯(lián)盟盟約第24條的典型案例,意味著國聯(lián)認(rèn)為國際水文局已經(jīng)完成了其創(chuàng)立工作。⑥Id.因為1919年的倫敦會議是在7月舉行的,因此它早于1920年1月10日簽署的凡爾賽條約生效,而凡爾賽條約被認(rèn)為是國聯(lián)盟約的一部分,這表明國聯(lián)認(rèn)為國際水文局的建立時間是1921年,盡管其成立的確切時間不甚清楚。因此,國際水文組織的創(chuàng)始文件上僅僅在序言部分提到過“1921年6月”。⑦See supra note 1967 Convention,first preambular paragraph.

這些組織在活動時保有很大程度的自治權(quán),這與國聯(lián)盟約第24條的嚴(yán)格規(guī)定是不相符的?？梢源_定的是這種情況是不可能在國聯(lián)的組織內(nèi)出現(xiàn)的,聯(lián)盟對國際水文局的的權(quán)威僅限于道義支持和指導(dǎo),并不干涉其組織內(nèi)部事務(wù)或者要求其修改組織結(jié)構(gòu)。聯(lián)盟最多只能建議組織改善和提高其工作方式。①Seesupra note 1921 Hanotaux Report,p.760.筆者對兩者之間這種特別關(guān)系進行分析后得出如下結(jié)論:聯(lián)盟成立的目的是不可能實現(xiàn)的,其只不過是一廂情愿,是根本不具有任何權(quán)威的。②Warner,Edward P.,The International Convention for Air Navigation:And the Pan American Convention for Air Navigation:A Comparative and Critical Analysis,Air Law Review,vol.3,1932,p.291.聯(lián)盟也迅速認(rèn)識到,其政策只有盡可能少的干涉現(xiàn)有國際組織的事務(wù)才能得到遵守。③Myers,Denys P.,National Subsidy of International Organs,American Journal of International Law,vol.33.1939,p.320.因此,只有包括國際水文局在內(nèi)的六個組織與國聯(lián)建立了正式關(guān)系,這并不讓人感到奇怪。④Id.,at 321.對國際聯(lián)盟的官方簡報進行研究,我們很快就可以發(fā)現(xiàn)國際水文局通過這種渠道進行國家之間的信息交換,也是國際水文局章程規(guī)定的目標(biāo)之一。⑤International Hydrographic Bureau,Communications concerning Interchange of Information Between National Offices,League of Nations Official Journal,vol.3(issue 7),pp. 731～732.聯(lián)盟也經(jīng)常建議各組織參加由其發(fā)起的與這些組織的專業(yè)范圍相關(guān)的國際會議,⑥Organisation for Communications and Transit:Convening of a Conference on the Unification of River Law applicable to Navigation on the Main Systems of Navigable Waterways in Continental Europe,League of Nations Official Journal,vol.11(issue 2),p.99.比如邀請國際水文局參加浮標(biāo)和海岸照明標(biāo)準(zhǔn)化會議。⑦Final Act of the Conference for the Unification of Buoyage and Lighting of Coasts,League of Nations Official Journal,vol.12(issue 1),pp.51,55;Anon,Year Book of the League of Nations:Buoyage and Lightning of Coasts,World Peace Foundation Pamphlets 9,1926, p.294;Anon,Year Book of the League of Nations:Port and Coast Signals;Buoyage and Lightning of Coasts,World Peace Foundation Pamphlets,vol.10,1927,p.311.國際水文局特別加強了與聯(lián)盟的通訊和運輸顧問委員會的合作。⑧Anon,Year Book of the League of Nations:International Hydrographic Bureau,World Peace Foundation Pamphlets,vol.8,1925,p.563.

美國特殊的情況很好地說明了這種極其松散的關(guān)系。美國不是國際聯(lián)盟的成員,但是這并沒有妨礙其在國際水文局成立的同年加入該組織(關(guān)于該組織成立的具體時間,筆者在前文中已經(jīng)做過詳細(xì)闡述,被確定為1921年)。當(dāng)美國聲稱要對其他包含和國際聯(lián)盟合作條款的國際組織的創(chuàng)始文件作出保留時,這個特別的例子被其他國家作為反例援引。⑨See supra note Warner,Edward P.1932,p.292.如果因為國際水文局是國際聯(lián)盟范圍內(nèi)的一個組織,就以此為口實來要求美國對國聯(lián)承擔(dān)義務(wù)可能是不正確的。⑩Anon,A Plan to Secure Cooperation Between the United States and Other Nations to A-chieve and Preserve the Peace of the World,International Conciliation,vol.10,1924(a), p.63.進行這種分析時,更好的方法可能是首先強調(diào)與國際聯(lián)盟的合作,然后表明美國還不時在一些委員會承擔(dān)義務(wù)或者產(chǎn)生影響,國際水文局就是這樣的例子。①Hubbard,Ursula P,The Cooperation of the United States with the League of Nations and with the International Labour Organization,International Conciliation,vol.14(issue 274),1931,p.756.就像常設(shè)國際法院一樣,與國際聯(lián)盟沒有任何直接聯(lián)系,國際水文局最好能被稱為和國際聯(lián)盟相關(guān)聯(lián)的一個自治性國際組織。②Anon,A.S.I.L.S.International Law Citation Manual Draft Selections,A.S.I.L.S.International Law Journal,vol.2,1978,pp.86～87.

國際水文局與其他普遍性的國際航運組織的關(guān)系也是如此。長期以來,并沒有一個全面涉及海洋事務(wù)的常設(shè)國際組織存在。③Marx,Daniel Jr.,International Organization of Shipping,Yale Law Journal,vol.55,1946, p.1214.1959年政府間海洋事務(wù)咨詢組織成立之前,已經(jīng)有人提出建立包括國際水文局為其一部分的國際海事局的想法,對海岸及其以外的水域?qū)嵤┳灾鞯墓茌?。④Gidel,Gilbert Charles,Le droit international public de la mer:le temps de paix.Mellottée, Chateauroux,1932,p.29.但是,1934年國際法研究院就這個問題通過的最終決議中達成妥協(xié),刪除了上述提到的最顯著的特征。⑤Okere,B.O.,The Technique of International Maritime Legislation,International and Comparative Law Quarterly,vol.30,1981,p.520.政府間海洋咨詢組織和國際水文局之間的關(guān)系是平等的,⑥Johnson,D.N.N.,IMCO,The First Four Years(1959-1962),International and Comparative Law Quarterly,vol.12,1963.pp.43,55.而不存在附屬關(guān)系,實踐中雙方互相參加對方的會議就是一個很好的例證。國際水文局不僅派出代表團參加政府間海洋事務(wù)咨詢組織的會議,同時還向該組織的機構(gòu)內(nèi)部派出代表,⑦Silverstein,H.B.,Technological Politics and Maritime Affairs:Comparative Participation in the Intergovernmental Maritime Consultative Organization,Journal of Maritime Law and Commerce,vol.7,1976,p.385.此后,政府間海洋事務(wù)咨詢組織于1963年決定,其秘書長必須保證與國際水文局就共同利益事項保持合作并交換信息。⑧IHO 2010,MoUs and Agreements,Memoranda of Understanding and Cooperative Agreements(available at:http://www.iho-ohi.net/english/letters-and-documents/mouagreements.html).

可以確定的是,截至1922年底,國際水文局有22個成員國。⑨International Hydrographic Bureau,Adhesion of Egypt to the Bureau;Communications concerning Interchange of Information Between National Offices,League of Nations Official Journal,vol.3(issue 9),pp.1041～1042;Anon,Le Bureau Hydrographique International(Monaco)et la question des cartes aéronautiques,Revue Aéronautique Internationale,vol.1,1931,p.209.為本文的目的對該組織的章程進行分析非常有趣,因為它明確規(guī)定國際水文局對于國家水文機構(gòu)沒有權(quán)威。各成員國完全獨立,并擁有全部的自由和自主權(quán)利。⑩1921 IHB Statutes,As partly reproduced in Anon 1931(see supra note 9),Art.7(a).此外,它還清楚表明,國際水文局無意介入國際政治問題,作為一般規(guī)則,也不會干涉成員國的水文機構(gòu)之間的工作。①Id.,Art.15(b).其常設(shè)機構(gòu)位于摩納哥,②Id.,Art.49.每五年舉行一次會議。除了國際水文局的成員國代表,國際聯(lián)盟的代表(無投票權(quán))、國際水文組織的執(zhí)行理事會和秘書長都受邀參會。這些會議被認(rèn)為是國際水文局的議案審議和立法大會。③Anon,Sixth Hydrographic Conference,Department of State Bulletin 26(issue 669), 1952,p.636.國際水文局的大部分決議是以簡單多數(shù)的方式通過,④Klooz,Marie Stuart,Analytical Note on Certain International Agencies in Which the United States Participates,American Journal of International Law,vol.41,1947,p.924.但是接納新成員需要現(xiàn)有成員國的2/3多數(shù)通過。⑤1921 IHB Statutes,Art.52(b).在后一種情況下,還采用了加權(quán)投票制度,投票權(quán)按照成員國在海洋問題上的重要性進行分配,而這種重要性體現(xiàn)為懸掛其旗幟的船舶總噸位。⑥See supra note Spicer-Simson,G.1922,p.296.所有的成員國都要按照上述的標(biāo)準(zhǔn),交納一定的費用。⑦Seesupra note Klooz 1947,p.924

2、運作方法的法律分析

在對國際水文組織的前身國際水文局進行詳細(xì)分析以后,本部分將主要對兩者的運作模式進行比較。

(1)組織結(jié)構(gòu)圖

國際水文組織的機構(gòu)設(shè)置和國際水文局時期沒有太多的不同,但是多數(shù)機構(gòu)被賦予一個全新的名稱。新的組織機構(gòu)仍位于摩納哥,⑧See supra note 1967 Convention,Art.1.仍然是通過常設(shè)管理局運行,⑨Id.,Art.4.每五年舉行一屆會議,會議的名稱依然是國際水文學(xué)會議。管理局依然由三人組成管理委員會,和過去一樣每五年改選一次。⑩Id.主席領(lǐng)導(dǎo)管理委員會的工作,并對外代表整個國際水文組織,?? Id.,Art.10.? Id.,Art.9.?International Hydrographic Organization:Protocol of Amendments to the 1967 Convention,November 2005.Not yet in force(available at:http://www.iho-ohi.net/mtg_docs/ misc_docs/basic_docs/Protocol November.pdf),new Art.4.同時還有一些必要的行政人員和技術(shù)人員協(xié)助主席處理工作。?? Id.,Art.10.? Id.,Art.9.?International Hydrographic Organization:Protocol of Amendments to the 1967 Convention,November 2005.Not yet in force(available at:http://www.iho-ohi.net/mtg_docs/ misc_docs/basic_docs/Protocol November.pdf),new Art.4.如果現(xiàn)在的修改程序取得成功,那么國際水文組織將發(fā)展成為一個“正?！钡漠?dāng)代國際組織,主要機構(gòu)包括大會、委員會和秘書處。?? Id.,Art.10.? Id.,Art.9.?International Hydrographic Organization:Protocol of Amendments to the 1967 Convention,November 2005.Not yet in force(available at:http://www.iho-ohi.net/mtg_docs/ misc_docs/basic_docs/Protocol November.pdf),new Art.4.

在書面文件上,國際水文組織和聯(lián)合國的關(guān)系與國際水文局和國際聯(lián)盟的關(guān)系是截然不同的。如果說國際水文局接受國際聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)是由國聯(lián)盟約明確規(guī)定的,那么國際水文組織則完全是在聯(lián)合國體系以外運作的。①Churchill,Robin and Lowe,Vaughan,The Law of the Sea,Manchester University Press, Manchester,1999,p.415.1967年11月1日,就在國際水文組織的成立文件生效幾個月以后,Arvid Pardo在聯(lián)合國大會上的演講直接引發(fā)了海床委員會的成立以及第三次聯(lián)合國海洋法會議的召開。國際水文組織積極介入上述兩件事情,在海洋法的相關(guān)領(lǐng)域凸顯了水文技術(shù)的重大意義以及水文組織的重要作用。水文組織明確和正在進行中的工作密切合作,并在必要情況下向相關(guān)方提供技術(shù)支持。②Kapoor,D.C.,Intervention on behalf of the IHO on 28 June 1974 during the 22ndplenary meeting of the second session of UNCLOS III,UN Doc.A/CONF.62/SR.22,3 July 1974 (available at:http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/ Vol1.html),p.70.在第三次聯(lián)合國海洋法會議召開期間,如前所述,政府間海洋事務(wù)咨詢組織與國際水文組織的工作關(guān)系被正式承認(rèn)。③Third United Nations Conference on the Law of the Sea:The Activities of the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization in Relation to Shipping and Related Maritime Matters,10 June 1974,UN Doc.A/CONF.62/27(available at:untreaty.un.org/ cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/Vol3.html),paras.55,126.在第三次聯(lián)合國海洋法會議召開期間,對于確定大陸架外部界限的方法存在爭議,④Third United Nations Conference on the Law of the Sea:Preliminary Study Illustrating Various Formulae for the Definition of the Continental Shelf,18 April 1978,UN Doc.A/ CONF.62/C.2/L.98 and ADD.1-3(available at:http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/Vol9.html);Third United Nations Conference on the Law of the Sea:Study of the Implications of Preparing Large-scale Maps for the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,9 April 1979,UN Doc.A/ CONF.62/C.2/L.99(available at:http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/ lawofthesea-1982/Vol11.html).這個方面主要依賴國際水文組織的專業(yè)技術(shù)。在長期談判后達成的會議最終成果,也就是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》附件二有關(guān)大陸架界限委員會的規(guī)定中提到了國際水文組織,允許大陸架界限委員會與國際水文組織之間展開必要的和富有成效的合作。⑤UNCLOS,Annex II,Art.3(2).第三次聯(lián)合國海洋法會議期間提出的一些有關(guān)大陸架界限委員會的建議,賦予國際水文組織更廣泛的職權(quán)。加拿大就授權(quán)它和聯(lián)合國教科文組織的政府間海洋學(xué)委員會一起任命大陸架界限委員會委員,⑥Oxman,Bernard H.,The Third United Nations Conference on the Law of the Sea:The Seventh Session(1978),American Journal of International Law,vol.73,1979,p.20.但是這個建議未獲通過。

目前,國際水文組織同其他八個國際組織簽署了諒解備忘錄,與國際航標(biāo)和燈塔管理局以及國際移動衛(wèi)星組織達成了合作協(xié)議,并且自2001年起和國際海事組織一起成為聯(lián)合國觀察員。⑦See supra note IHO 2010,Mo Us and Agreements.因為財政和運作效率方面的問題,曾有人多次提議將眾多涉及海洋利益的專門機構(gòu),包括國際水文組織在內(nèi),合并至國際海事組織之下,但是這些建議看起來并不可行。①Lampe,W.H.,The“New”International Maritime Organization and Its Place in Development of International Maritime Law,Journal of Maritime Law and Commerce,vol.14, 1983,pp.324～325.國際水文組織還和國際測量協(xié)會一起組成了海洋法顧問委員會,其成員由每個組織分別派出的四名代表和聯(lián)合國海洋事務(wù)和海洋法司的一名代表組成。②Anon,Monaco,Formation of International Hydrographic Organization(IHO)and International Association of Geodesy(IAG)Advisory Board on the Law of the Sea,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.11,1996,p.239.國際水文組織的管理局還和在漢堡的國際海洋法法庭達成了行政協(xié)議,以加強未來的合作。③International Tribunal for the Law of the Sea 2004,p.54.在此方面還值得提到的是,國際水文組織對其創(chuàng)立文件進行修改的建議案的序言段中,將其地位提升至1982年海洋法公約所規(guī)定的“主管國際組織”(competent international organization)的地位。④Seesupra note International Hydrographic Organization:Protocol of Amendments to the 1967 Convention,new second preambular paragraph.

(2)創(chuàng)始文件

國際水文組織與其前身國際水文局之間一個顯著的不同是,前者有一個明確的國際協(xié)議存在,如果想要成為該組織的正式成員國,必須簽署正式協(xié)議方可加入。⑤See supra note 1967 Convention,Art.18.因為國際水文局是以非正式的方式成立,其很多文件很難找到,但是國際水文組織中不會出現(xiàn)此種情況。相反,該組織的創(chuàng)立文件中所附的一般規(guī)則和財務(wù)規(guī)則都明確規(guī)定,盡管這些規(guī)則并非創(chuàng)立文件的組成部分,⑥Id.,Art.11.仍然要在發(fā)布時被納入聯(lián)合國條約系列中。⑦Id.,Art 65-91[General Regulations]and Art 81-99[Financial Regulations].所有上述文件與國際水文會議的程序規(guī)則和總部協(xié)定等文件都可以在國際水文組織的官網(wǎng)上查到。⑧International Hydrographic Organization 2007,pp.3～50.這些文件之間甚至有一個相互復(fù)本的傾向,因為國際水文學(xué)會議程序規(guī)則的部分條款和國際水文組織一般規(guī)則的相應(yīng)條款完全一樣。⑨Compare for instance 2007 IHO Conference Rules of Procedure[International Hydrographic Organization:Rules of Procedure for International Hydrographic Conferences(revised version 2007;available at:http://www.iho-ohi.net/iho_pubs/misc/ M1Eversion07.pdf).],Rule 14,with 2007 IHO General Regulations,[International Hydrographic Organization:General Regulations(revised version 2007;available at:http:// www.iho-ohi.net/iho_pubs/misc/M1Eversion07.pdf)],Art.9.這些文件之間的相互關(guān)系構(gòu)成如下三個層次。如果一般規(guī)則和財務(wù)規(guī)則不是1967年公約的組成部分,則1967年公約優(yōu)先適用,盡管這兩個規(guī)則被納入聯(lián)合國條約體系中。此外,如果國際水文會議程序規(guī)則與1967年公約發(fā)生沖突,1967年公約及其所附的一般規(guī)則和財務(wù)規(guī)則優(yōu)先適用。①2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 14.

1967年公約的相關(guān)規(guī)定并沒有像國際水文局那樣明確限定組織的職能。它只是簡單說明組織應(yīng)為咨詢性和純粹技術(shù)性的性質(zhì)。②See supra note 1967 Convention,Art.2.只有在一般規(guī)則中才能找到和國際水文局章程一樣詳細(xì)的條款,也就是說國際水文組織只是一個咨詢性的機構(gòu),對于其成員國的水文機構(gòu)及其活動沒有管理權(quán)限,③See supra note 2007 IHO General Regulations,Art.1.其咨詢的范圍也僅限于科學(xué)和技術(shù)層面,而不包含國際政策問題。④Id.,Art.2.

當(dāng)下,國際水文組織的創(chuàng)立文件正在經(jīng)歷較大幅度的修改。尚未生效的修正案將推動其從政府間組織向國家間組織轉(zhuǎn)變。就像前面所討論的,這種修正將根本改變國際水文組織的組織結(jié)構(gòu),同時加強其和1982年海洋法公約之間的聯(lián)系。

從1921年末創(chuàng)立時的22個成員國開始,國際水文局的成員國數(shù)量逐漸增長,至1958年,成員國數(shù)量已達到37個。⑤See e.g.Anon 1958,mentioning a membership of 37.國際水文組織也保持了這種發(fā)展勢頭,包括從1983年起暫停資格的兩個成員國,現(xiàn)在組織的成員國數(shù)量已經(jīng)達到80個。⑥See supra note International Hydrographic Organization 2010(a),pp.306～313.目前,還有5個國家的成員國資格待確定。⑦Id.,p.313.由于該組織主要依賴成員國的水文機構(gòu),因此較少地關(guān)注陸鎖國。即便如此,現(xiàn)有的成員數(shù)量大概也只是除陸鎖國之外的國際社會的一半左右。

(3)會議成果的法律性質(zhì)

國際水文學(xué)會議的作用是對各成員國政府和管理局提交的有關(guān)管理和技術(shù)層面的議案做出決議。⑧See supra note 1967 Convention,Art.5(d).對一般問題的表決,會議采取與會成員國政府代表的簡單多數(shù)通過,⑨Id.,Art.6(5).每個成員國有一個投票權(quán)。⑩Id.,Art.6(5))with each Member Government having one vote(id.,Art.6(4);as restated in 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 56.國際水文會議程序規(guī)則明確規(guī)定,出席會議的成員國政府代表,是指那些實際參加會議者,如果成員國政府代表沒有實際參加投票當(dāng)時的會議,視為沒有出席會議。??See supra note 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 51.如果以上一般問題是有關(guān)技術(shù)性報告的表決事項,則上述提到的簡單多數(shù)應(yīng)該包括至少三分之一的成員國政府在內(nèi)。①See supra note 1967 Convention,Art.6(5);as restated in 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 52.代表其他成員國投票是絕對不允許的。②See supra note 2007 IHO General Regulations,Art.5;as restated in 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 52.

創(chuàng)始文件允許設(shè)立各委員會。③Seesupra note 1967 Convention,Art.6(7).組織的一般規(guī)則中也提及委員會的建立。④See supra note 2007 IHO General Regulations,Art.8(b).但其具體的創(chuàng)立方式和功能則需要參照國際水文會議程序規(guī)則⑤See supra note 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rules 21-26.以及1962年關(guān)于國際水文組織設(shè)立子機構(gòu)和分支機構(gòu)以及特定的會議間分支機構(gòu)具體規(guī)定的第11號決議。⑥Seesupra note International Hydrographic Organization 2010(b),2.根據(jù)國際水文會議程序規(guī)則的相關(guān)規(guī)定,創(chuàng)立委員會和分支機構(gòu)的決議,通常也是按照一國一票的簡單多數(shù)制通過。⑦See supra note 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 25(b).而關(guān)于跨會議間的特定分支機構(gòu),其條件和程序規(guī)則應(yīng)該由會議、組織的財政委員會或其他分支機構(gòu)來確定。⑧See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),2.目前,僅僅水下地名分支委員會的相關(guān)規(guī)定和上述不一致。水下地名分委員會的程序規(guī)則規(guī)定,該機構(gòu)應(yīng)該遵循協(xié)商一致的原則,如果不能達成共識,則按照簡單多數(shù)的原則票決。在出現(xiàn)票數(shù)相等的情況時,主席有決定性的投票權(quán)。⑨Seesupra note International Hydrographic Organization(s.d.),Rule 2.9.因為該分支委員會是在國際水文組織和國際海洋學(xué)委員會的聯(lián)合框架內(nèi)建立的,它所做出的決議應(yīng)該交由聯(lián)合指導(dǎo)委員會按照上述相同的投票方式作出決定。⑩International Hydrographic Organization/Intergovernmental Oceanographic Commission 2008,Rule 6.

綜上,我們可以得出結(jié)論,國際水文組織的委員會通常遵循國際水文會議的一般表決程序。委員會審議的結(jié)果,無論是報告、總結(jié)或者建議性的決議,必須進一步提交全體會議?? Seesupra note 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 26.? See supra note International Hydrographic Organization(s.d.),Rule 2.11.?See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),6.或主管機構(gòu)批準(zhǔn)通過。?? Seesupra note 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 26.? See supra note International Hydrographic Organization(s.d.),Rule 2.11.?See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),6.

這意味著,在實踐中,僅有大約30個國家可以通過包含在技術(shù)決議報告之內(nèi)的決定。此外,國際水文組織也意識到,某些具有重要水文利益的國家迄今還不是該組織的成員,因此其2009年的決議中,表達了和這些國家加強合作以進一步推動實現(xiàn)組織的目標(biāo)的觀點。?? Seesupra note 2007 IHO Conference Rules of Procedure,Rule 26.? See supra note International Hydrographic Organization(s.d.),Rule 2.11.?See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),6.

盡管1967年公約及其附件和國際水文會議的程序規(guī)則都沒有對這些決議的法律性質(zhì)作出說明,根據(jù)國際水文組織的諮商性質(zhì)、組織發(fā)展的歷史以及以上已經(jīng)闡明的其對成員國政府的水文機構(gòu)沒有管轄權(quán)的事實等因素判斷,這些決議對于成員國的國內(nèi)水文機構(gòu)只具有建議性質(zhì)。國際水文局1932年的決議沒有作出相關(guān)報告,①Id.,at 60.報告本身的序言部分也沒有對這一點做出任何說明。②Id.,ii.就像所有的其他國際組織一樣,對于諸如財政預(yù)算之類的內(nèi)部事務(wù),會議可以做出具有法律約束力的決議。③Seesupra note Sands and Klein 2009,pp.284～285.但是,國際水文組織的建議不太可能在其組織之外產(chǎn)生法律效果,盡管不完全排除其可能性。④Id.,pp.291～297.

綜上所述,我們可以得出如下結(jié)論:國際水文組織的相關(guān)決議對于其成員國來說不具備法律上的拘束力,但是在整個協(xié)調(diào)過程中,這些決議可能對各國實踐產(chǎn)生重大的影響。或者,就像兩個美國代表在國際水文局1947年會議上所述:

“由大量的日常工作事項構(gòu)成的技術(shù)性建議,對各成員國不具備強制性的拘束力,但是,經(jīng)驗表明,各國會將這些建議付諸實踐,并在海圖和書籍的統(tǒng)一方面保持高度一致,因此在很多情況下,都服務(wù)了全世界的海洋工作者。”⑤Glover,Robert O.and Colbert,Leo O.,Fifth International Hydrographic Conference,Department of State Bulletin 16(issue 416),1947,p.1204.

3、通過的實體規(guī)范

國際水文組織的一位前任主任已經(jīng)詳細(xì)分析了該組織在地理名稱方面的工作。⑥Kerr,Adam J.,The International Hydrographic Organization and Its Involvement With Geographical Place Names,International Hy drographic Review,vol.65,1998,pp.153～158.根據(jù)其研究,1919年倫敦水文學(xué)會議上,由于要確定閉海的邊界范圍,國際水文局已經(jīng)開始對地理名稱方面的工作表現(xiàn)出興趣。⑦Id.,at 154.在1929年舉行的第一屆國際水文學(xué)會議上,⑧See surpra note Anon 1931,p.213.海洋邊界被列入了議事日程,并于同年出版了名為“海洋的邊界”的文件。該文件自公布以來經(jīng)歷了三次修改,最近的一次修改是1953年。⑨International Hydrographic Bureau 1953.1953年修改過的文件在序言中明確聲稱,文件中所述邊界沒有任何政治方面的含義。⑩Id.,at 2.

國際水文局涉及的第二個領(lǐng)域是將其他文字的地圖附上拉丁文的地圖副本。??See supra note Kerr 1998,p.154.第三次國際水文學(xué)會議就此問題通過如下決議:

“地名

(a)海圖或者航海文件可以使用原始地名,但是無論如何都要在使用的原始地名的后面插入括號,將拉丁語地名置于其中。

(b)標(biāo)明地名的文字及其大小,應(yīng)該盡量能夠區(qū)分航向。為此,各國應(yīng)該自行決定需要或不需要對地圖標(biāo)識進行修改?！雹貯non,International Hydrographic Bureau,3rdInternational Hydrographic Conference,Revue Aéronautique Internationale,vol.2,1932,p.186.

國際水文局感興趣的第三個領(lǐng)域是海水下地物的命名問題。它通過1924年的通函表明了對此領(lǐng)域的興趣,并通過一定方式繼續(xù)從事1899年在柏林召開的國際地理大會發(fā)起的此項工作。②See supra note Kerr 1998,p.154.

國際水文組織圍繞以上三個領(lǐng)域開展工作,現(xiàn)在已經(jīng)通過了很多有關(guān)這些問題的決議。首先是決議A4.1,授權(quán)各國以統(tǒng)一的政策處理地理命名(1919生效,1974年進行最近一次修改)。③See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),pp.25～26.這個決議中確立的最重要的準(zhǔn)則有:首先,各沿海國有權(quán)對其海岸的地物命名;其次,對使用羅馬字母的別國海岸地物應(yīng)該用羅馬字母進行命名,同時要與該海岸主權(quán)國所用名稱表現(xiàn)出高度一致;再次,和上述規(guī)則相同,但是如果主權(quán)國是不使用羅馬字母的國家,需要使用聯(lián)合國批準(zhǔn)的文字轉(zhuǎn)換方法;第四,對外國海岸的地物,應(yīng)該使用主權(quán)國所使用的復(fù)雜地理名稱的通用名稱;最后,各國可以根據(jù)其一般用途在其海圖上對海洋地物進行命名,但是要能夠顯示此名稱在國際社會也有使用。④Id.在聯(lián)合國國際通用地名標(biāo)準(zhǔn)化會議通過一項國際公約前,這些規(guī)則就能夠適用。

更為重要的是名為國際地理名稱標(biāo)準(zhǔn)化的A4.2決議(1972年通過,1974年最近一次修改)。⑤See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),pp.26～27.這個決議的淵源可以追溯至1967年召開的第一次聯(lián)合國國際地名標(biāo)準(zhǔn)化會議。⑥See supra note Kerr 1998,p.155.本次會議通過的“處理單一主權(quán)外地物名稱的辦法”的8號決議指出,盡管對此種地物常有兩個或兩個以上的命名,但是較好的解決辦法是僅僅適用一個通用名稱,并建議有關(guān)國家就此達成協(xié)議。根據(jù)上述同樣的推理,對海洋地物和水下地物,會議更加明確的建議各方加強同國際水文組織管理局的聯(lián)系,強化管理局的作用,以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化工作。⑦United Nations Economic and Social Council,Standardization of Geographical Names.Resolution 1314(XLIV),31 May 1968,p.12.決議A4.2還重申同聯(lián)合國地名專家組加強合作的重要性。對本研究至為重要的是該決議的最后一段:

“建議共有同一地物(如海灣、海峽、海道、群島等)但使用不同名稱的有關(guān)國家盡力達成協(xié)議,為該地物確定單一名稱。如果各國官方語言不同,難以就此達成協(xié)議,建議各種語言的名稱都應(yīng)該被接受用于海圖和其他出版物中,除非由于技術(shù)原因使這種方法不能在小比例尺地圖上得以實現(xiàn)。”⑧See supra note International Hydrographic Organization 2010(b),p.27.

最后我們認(rèn)為有必要討論的是名為“水下地物命名辦法”的決議A4.3(1987年通過,1991年最近一次修改)。①Id.國際水文局和后來的國際水文組織在與聯(lián)合國教科文組織的政府間海洋學(xué)委員會緊密合作統(tǒng)一海洋等深線地圖的工作過程中,水下地物的命名工作變得重要起來。為了達到這個目的,建立了水下地名分支委員會。首先應(yīng)該注意的是,該分支委員會的工作不允許對政治敏感的水下地物的命名建議進行考量。②See supra note International Hydrographic Organization(s.d.),Rule 2.10.水下地物名稱標(biāo)準(zhǔn)化指南中最重要的原則就是,國際社會在此方面的工作被嚴(yán)格限制在沿海國12海里領(lǐng)海之外的海域。③See supra note International Hydrographic Organization/Intergovernmental Oceanographic Commission 2008(b),2-1這是非常值得注意的,因為國際水文組織和政府間海洋學(xué)委員會應(yīng)該能夠?qū)ζ溥M行清晰界定。實際上,科爾在其1998年出版的著作中就提到了這個問題,他使用的是“管轄權(quán)”一詞,這樣專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架是否應(yīng)該包括在內(nèi)就不甚清楚。④See supra note Kerr 1998,p.156.現(xiàn)在,這種不確定性已經(jīng)被澄清,因為上述的指南已經(jīng)使用了“主權(quán)”一詞。指南I.E.的內(nèi)容仍然沒有改變,其規(guī)定如下:

當(dāng)發(fā)生沖突時,相關(guān)人員和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)解決問題。如果同一地物有兩個名稱,通常應(yīng)該接受較早使用的那個名稱。如果一個名稱在兩個不同的地物上使用,首先使用者應(yīng)該保留此名稱。⑤See supra note International Hydrographic Organization/Intergovernmental Oceanographic Commission 2008(b),2-1.

對于以上規(guī)定,科爾認(rèn)為:看起來指南不是強行性的規(guī)定,仍然無法提供權(quán)威性的解決辦法。⑥See supra note Kerr 1998,p.156.

4、小結(jié)

基于以上分析,我們可以得出以下結(jié)論:對于沿海國領(lǐng)海以外的海洋地物命名而產(chǎn)生的爭議,如果各國在命名問題上不能達成一致意見,無論是國際水文局還是后來的國際水文組織,都無權(quán)解決這項爭議。如果相關(guān)方不致力于解決爭議,則這個問題就不再限于技術(shù)層面,而是變成了國際政策層面的問題了。國際水文局章程或者國際水文組織一般規(guī)定中都有特別的條款,明確排除了這些組織對于后一個問題的管轄權(quán)。此外,對于水下地物命名中可能涉及政治敏感的問題,也被水下地名分支委員會的程序規(guī)則排除。由于成員國數(shù)量不大,很多海洋大國也不是該組織的成員,一些地區(qū)在該組織中也還沒有代表,比如說非洲。所以,國際水文組織認(rèn)為在政治敏感的問題上保持低調(diào),將其交由聯(lián)合國解決的態(tài)度較為明智。在聯(lián)合國通過國際協(xié)議確定國際公認(rèn)的名稱以前,不要期待國際水文組織在處理相關(guān)爭議方面發(fā)揮更大的作用。盡管國際水文組織的創(chuàng)設(shè)文件中包含有意義深遠(yuǎn)的強制性仲裁條款,仲裁員由國際法院院長單方指派,⑦See supra note 1967 Convention,Art.17.但是這種仲裁程序是不能適用于解決國際政治敏感事件,因為相關(guān)條約開始就已經(jīng)將這些事件排除在其適用范圍外。

四、結(jié) 論

通過對許多一般法律原則以及活躍在海洋地物命名領(lǐng)域的國際組織特別規(guī)則的分析,我們闡明了海洋地物命名是受國際法規(guī)制的。同時,我們也強調(diào)了各國國內(nèi)法對此領(lǐng)域的限制。

從一般國際法的層面來講,各沿海國有權(quán)自行決定其領(lǐng)?；€外延12海里范圍內(nèi)的海洋地物的命名事宜。然而,這個范圍之外,在海洋的命名權(quán)問題上存在角力。當(dāng)產(chǎn)生爭議的海洋地物非常重要時,角力的結(jié)果可能是個僵局。由于各國主權(quán)平等,如果不能獲得較多的國際支持,對海洋地物進行單方面的命名又不太能夠?qū)崿F(xiàn)。由于能夠適用于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的相關(guān)國際法規(guī)則不甚明確,已經(jīng)給聯(lián)合國地名專家組和國際水文組織的工作帶來了很多困難。在這個方面,厘清主權(quán)和主權(quán)性權(quán)利的概念非常重要,以上兩個組織也在努力進行這方面的工作。

目前,雖然多方面都在進行海洋地物名稱的標(biāo)準(zhǔn)化工作,但是國際社會還不能解決以上難題。更重要的是,各個國際組織普遍面臨授權(quán)不足的問題。首先,如果得不到各成員國的授權(quán),國際組織的工作成果不可能有拘束力。其次,為了防止這些國際組織介入政治敏感事件,其活動范圍也被嚴(yán)格限制。第三,諸如國際水文組織之類的國際機構(gòu)代表性不足,即使最終其得到了成員國的授權(quán),其決議也僅限于對其成員國有拘束力。國際社會的其他成員仍然可以排斥其決議的效力(res inter alios acta)和拘束力。

綜上所述,在解決海洋地物命名爭端的問題上,現(xiàn)有法律的規(guī)定明顯不足,難以發(fā)揮令人滿意和決定性的作用。在此領(lǐng)域,如果不能建立一個具有相應(yīng)決策能力的代表性國際機構(gòu),未來統(tǒng)一海洋地物名稱并在此基礎(chǔ)上促進國際社會穩(wěn)定的努力仍將最終受制于權(quán)力政治的范疇。

(中譯:盧建川 責(zé)任編輯:鄧云成 馮程程)

*Research Professor,President of the Department of International and European Law and Director of the Centre for International Law,Vrije Universiteit Brussel.

**Doctoral Research Fellow,Research Foundation-Flanders(FWO);Member,Department of International and European Law,Vrije Universiteit Brussel.

***Doctoral Research Fellow,Department of International and European Law,Vrije Universiteit Brussel.

****Post-Doctoral Research Fellow,Department of International and European Law& Institute for European Studies,Vrije Universiteit Brussel.