石曉天

(南華工商學(xué)院,廣東廣州 510507)

農(nóng)民工權(quán)益維護的路徑分析及其出路

石曉天

(南華工商學(xué)院,廣東廣州 510507)

政策性保護、社會性保護、工會維護和自我維護是農(nóng)民工權(quán)益維護的途徑。當(dāng)前,農(nóng)民工自我維權(quán)的制度性困境在于,一是合法維權(quán)的成本高、效能低、實施難,二是在國家法團主義的國家-社會關(guān)系模式下,其自組織空間幾乎不存在。因此,政府應(yīng)主動回應(yīng)農(nóng)民工的權(quán)利訴求,通過制度設(shè)計將其集體行動納入制度化、有序化和可控的軌道;工會應(yīng)主動介入農(nóng)民工權(quán)益維護,著力解決農(nóng)民工的組織建設(shè)問題,成為其利益的表達(dá)者和維護者;同時,要建構(gòu)以工會為主體、社會其他公益性組織為輔助、“事前維護”和“事后維護”相結(jié)合的農(nóng)民工權(quán)益維護的社會支持系統(tǒng)。

農(nóng)民工;權(quán)益維護;路徑

農(nóng)民工問題涉及面廣,但其本質(zhì)仍是勞動者權(quán)益問題。當(dāng)前,農(nóng)民工因為勞動報酬等經(jīng)濟權(quán)益受侵害而導(dǎo)致的勞動糾紛乃至群體性事件仍呈上升趨勢。當(dāng)前,農(nóng)民工集體行動正從直接針對企業(yè)違法侵權(quán)等行為轉(zhuǎn)變?yōu)閷べY協(xié)商權(quán)利與工資正常增長機制建設(shè)的訴求。如何回應(yīng)這些訴求,對政府、社會和工會提出了新的挑戰(zhàn)和考驗。在此情境下,研究和探討農(nóng)民工自我維權(quán)的制度性困境及其出路,便具有現(xiàn)實性和迫切性。

一、農(nóng)民工權(quán)益保護的研究綜述

由于農(nóng)民工問題的綜合性和復(fù)雜性,學(xué)者們從不同角度和不同學(xué)科展開研究,成果十分豐富。關(guān)于農(nóng)民工問題的產(chǎn)生,有學(xué)者將其歸因為國家勞動政策的缺失,認(rèn)為只有通過制度的變革,才能從根本上解決農(nóng)民工因為身份的雙重性所導(dǎo)致的權(quán)益受損問題。[1]農(nóng)民工的公民權(quán)缺失,則是由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的分割以及“諸多違憲的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他一些規(guī)范性文件‘合法地’剝奪掉了”[2]。鄭功成教授基于實地調(diào)查,認(rèn)為觀念偏見、政策歧視與利益沖突是當(dāng)前導(dǎo)致農(nóng)民工問題日益嚴(yán)重的關(guān)鍵原因,從而提出了他的理論判斷,并從宏觀上提出了解決農(nóng)民工問題的總體戰(zhàn)略思路,認(rèn)為應(yīng)該將農(nóng)民工納入國家工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加以考慮,根據(jù)農(nóng)民工群體的分化制定不同的政策,并制定近、中、長期的應(yīng)對之策。[3]此類研究主要立足于政府管理,建議政府從政治、經(jīng)濟權(quán)利和社會保障制度上給予農(nóng)民工全面的保護,對推動政府完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度發(fā)揮了很大作用,如許多城市已將農(nóng)民工納入本地的醫(yī)療保障范圍,建立了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度,全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度也正在逐步推進(jìn)當(dāng)中。

常凱教授對勞動者權(quán)利展開了系統(tǒng)研究,認(rèn)為勞動者權(quán)利是一個完整的體系,既包含個別勞權(quán)也包含集體勞權(quán),勞權(quán)的保障必須以權(quán)利救濟為前提,提出了我國不當(dāng)勞動行為立法的必要性和可能性。[4]很多學(xué)者將農(nóng)民工視為具有權(quán)利意識和行動能力的主體,側(cè)重于從組織角度討論工會與農(nóng)民工的關(guān)系,以及農(nóng)民工的自我維權(quán)問題,認(rèn)為工會在現(xiàn)階段既無法超然于行政屬性之外也不可能擺脫對企業(yè)的依附而獨立行使其職能,因而只能讓農(nóng)民工自己組織起來,并寄希望于民間NGO組織承擔(dān)起維護農(nóng)民工利益的責(zé)任,動員社會力量介入農(nóng)民工權(quán)益保護。[5]有研究者通過實地調(diào)查得出較為樂觀的結(jié)論:農(nóng)民工可以通過企業(yè)間或區(qū)域間“流動”的方式維護自己的多種權(quán)益;[6]更多的學(xué)者鼓勵農(nóng)民工成立自主的維權(quán)組織,并建議政府采取較為寬松的社會團體管制政策。對于工會目前的處境,有學(xué)者從國家法團主義的制度框架給出合理的解釋,認(rèn)為工會應(yīng)當(dāng)在國家和職工之間擔(dān)當(dāng)基層信息傳達(dá)和利益協(xié)調(diào)的角色;[7]工會的雙重屬性,使其只能在維護國家利益和維護工人利益之間尋求合適的平衡點。[8]在這種研究視野下,國家與工人利益被置于二元分立狀態(tài),工會只不過是一個中介組織,只能在其中起著利益協(xié)調(diào)者的作用。

全國總工會也對農(nóng)民工問題進(jìn)行了調(diào)查研究,結(jié)論是“缺乏組織保障,是農(nóng)民工權(quán)益受侵害的關(guān)鍵原因”,因此要“大力支持工會組織維護農(nóng)民工合法權(quán)益”。[9]少量針對某些地方工會突破體制限制、創(chuàng)新維權(quán)方式的個案研究和基于大樣本的實證研究說明,工會仍然可以在現(xiàn)在體制下有所創(chuàng)新、有所作為。[10]

歸納起來,已有研究提出了農(nóng)民工權(quán)益維護的四種路徑,一種是自上而下的政策性維護,主要由政府提供;其次是由民間NGO組織為農(nóng)民工提供的各種非贏利性的維權(quán)服務(wù),是一種橫向的社會性維護。第三就是農(nóng)民工個人或群體的自我權(quán)益維護。由于工會組織特殊的政治屬性,筆者沒有將之劃入一般的社會團體,而是單獨將工會對農(nóng)民工權(quán)益的維護視為第四種途徑。

二、農(nóng)民工權(quán)益維護的路徑分析

(一)農(nóng)民工權(quán)益的政策性維護

從結(jié)構(gòu)上看,上述四種權(quán)益維護路徑已形成對農(nóng)民工利益較為全面的保護,但由于各方力量不均衡,國家力量過于強大,社會和工會力量過于薄弱,所以實際上目前農(nóng)民工權(quán)益的保護主要還是依賴國家政策的供給。改革開放以來,政府相繼出臺了一系列旨在維護勞動者權(quán)益的法律法規(guī)如《勞動法》、《工會法》、《勞動合同法》、《勞動爭議仲裁法》等,讓勞動者在維護個別勞權(quán)時有法可依。政府基于多方利益的考量,對于農(nóng)民工階層的訴求回應(yīng)往往是滯后的、被動的和漸進(jìn)的,并且多是從“三農(nóng)”問題的角度來考慮農(nóng)民工的城鄉(xiāng)流動、遷徙、城市融入等。

現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上立足于侵權(quán)之后的權(quán)利救濟,并且主要是針對個人的而不是面向群體的勞權(quán)保護。對于勞動者核心集體權(quán)利——集體協(xié)商與集體談判權(quán),盡管在《勞動法》、《勞動合同法》等立法中做出了規(guī)定,但也僅是些原則性規(guī)定,操作性不強,對原本弱勢的企業(yè)工會開展這項工作的支持力度不大,也沒有明確工人和工會可以采取何種手段應(yīng)對企業(yè)不愿談、不想談等不當(dāng)行為。從立法層次而言,集體協(xié)商與集體合同制度大都以行政規(guī)章或是以通知、辦法等規(guī)范性文件的形式確立,法律效力不高,約束力有限;從執(zhí)法效果而言,這些政策在實際執(zhí)行中所遇到的來自地方政府和企業(yè)的壓力與干預(yù),使其很難達(dá)到政策預(yù)定的目標(biāo),也難以對群體性勞動爭議起到預(yù)警和預(yù)防的效果。

此外,直接面對農(nóng)民工問題的地方政府,對農(nóng)民工希望通過誠實勞動改變現(xiàn)狀、實現(xiàn)做城市居民的愿望回應(yīng)不夠。GDP導(dǎo)向的政績觀和維穩(wěn)思維,使他們難以擺脫對資本的依賴和對農(nóng)民工權(quán)利的制度性冷漠,因而很難有動力主動回應(yīng)農(nóng)民工的權(quán)利訴求。與此同時,出于對本地經(jīng)濟發(fā)展的追求和維護社會穩(wěn)定的需要,對農(nóng)民工的集體行動仍然采取簡單粗暴的處理方式,往往使事態(tài)朝相反的方向發(fā)展,使本來是企業(yè)與農(nóng)民工在工作場所的勞動爭議演變?yōu)檎c農(nóng)民工之間的對峙與對抗,讓維權(quán)問題快速發(fā)展為維穩(wěn)問題,經(jīng)濟問題就此演變?yōu)檎螁栴},本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)將勞動成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府、當(dāng)?shù)厣鐣约稗r(nóng)民工個人,由政府與社會為企業(yè)的外部性問題埋單。報載,廣州2007年的維穩(wěn)支出就達(dá)44億,比社會保障就業(yè)資金還多近9億,這樣巨大的維穩(wěn)成本是我們無法忽視和容忍的。

(二)農(nóng)民工權(quán)益的社會性維護

三十多年來,政府對民間社會的管制逐步松綁,大量NGO組織破繭而出,也出現(xiàn)少數(shù)直接為農(nóng)民工提供法律咨詢與援助、職業(yè)培訓(xùn)、勞動安全、健康教育、文化娛樂活動等服務(wù)的NGO組織。它們還通過調(diào)查研究、參加企業(yè)查廠活動,積極推動企業(yè)社會責(zé)任體系的建立,彌補了國家能力的不足。[11]不過,在國家法團主義的國家-社會結(jié)構(gòu)下,公民社會發(fā)育十分遲緩,政府對一些功能性社會組織仍然采取自上而下的治理模式,即便生發(fā)出一些為農(nóng)民工等社會弱勢群體提供社會支持的組織,也很難獲得政府的合法承認(rèn)。在一元化的工會體制下,政府基本上不允許競爭性的工人維權(quán)組織存在,現(xiàn)有的一些以其他形式存在的農(nóng)民工維權(quán)組織也面臨著政策和資金支持缺乏導(dǎo)致的生存困難。可見,民間社會對農(nóng)民工提供的社會支持力量是非常微弱和有限的。

(三)農(nóng)民工權(quán)益的自我維護

學(xué)者們的實證研究表明,農(nóng)民工對自身權(quán)益有較清楚的認(rèn)知,也具有自我維權(quán)的意識和基本能力。當(dāng)他們在權(quán)益受到侵害時,一般會嘗試通過表1所列的方式進(jìn)行維權(quán)。

作為具有“經(jīng)濟人”理性的農(nóng)民工群體,他們會根據(jù)“成本最小化、收益最大化”原則采取有效的維權(quán)方式。王金紅教授做出的一個小樣本調(diào)查結(jié)果顯示,找親朋好友和同鄉(xiāng)幫忙是他們認(rèn)為最有作用也最容易實施的維權(quán)方式,而制度化維權(quán)方式對他們而言“有作用但很難實施”[12]。2008 年5月1日開始執(zhí)行的《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定勞動爭議不再收取費用,大大降低了勞動者個人的維權(quán)成本。盡管如此,依法維權(quán)的時間成本、取證困難等仍是農(nóng)民工在面臨權(quán)益侵害時不愿意走制度化途徑的一個主要原因。農(nóng)民工張海超為了得到工傷認(rèn)定,不得不四處檢查,花費6萬多元并“開胸驗肺”才得到職業(yè)傷害認(rèn)定,而更多的人選擇成本更低的方式或者保持沉默。

世界時區(qū)腕表結(jié)構(gòu)的發(fā)明是鐘表界乃至整個精密制造業(yè)的一次壯舉，體現(xiàn)出天才表匠非同凡響的創(chuàng)作與想象力。Louis Cottier的制表才華很快引起了百達(dá)翡麗的注意。1937年，百達(dá)翡麗攜手Louis Cottier共同推出了享譽全球的首款世界時表——Ref.515，同時Ref.515也是Louis Cottier第一次直接在矩形表盤進(jìn)行世界時區(qū)的創(chuàng)作。同年，百達(dá)翡麗又與這位天才鐘表匠打造了世界上最小的世界時表Ref.96 HU。百達(dá)翡麗世界時間表以精湛復(fù)雜的制表技藝贏得了各界無數(shù)贊譽，也因此奠定了品牌在世界時間腕表界領(lǐng)先的地位。

農(nóng)民工單打獨斗展開個人維權(quán),其共同特點是所有的維權(quán)行動發(fā)生在權(quán)利被侵害之后,是一種被動性維權(quán),或稱“事后維護”。個人維權(quán)的艱難使他們意識到依靠組織或者自己組織起來的必要性。在一些黑惡勢力猖獗的地區(qū),農(nóng)民工每月向幫會繳納數(shù)十元就可以得到保護的承諾;有的地方農(nóng)民工以同鄉(xiāng)會、民工協(xié)會或農(nóng)民工工會的形式自我組織。這種自下而上形成的自治組織具有較強的凝聚力,可以通過談判等方式進(jìn)行主動的“事前維護”,大大降低了個人風(fēng)險和維權(quán)成本,對農(nóng)民工有很大的吸引力。鄭功成教授的調(diào)查顯示,58.16%的農(nóng)民工有參加同鄉(xiāng)會的意愿; 49.16%的農(nóng)民工愿意加入民工組織。這類內(nèi)生的農(nóng)民工組織面臨合法性困境,同時存在被黑社會或境外反華勢力利用等政治風(fēng)險,如果不能得到正確引導(dǎo)并將之合法化,那么它很難有長期生存下去的生命力。

近期頻發(fā)的農(nóng)民工集體行動,有的是通過溫和的、非暴力行動如廠內(nèi)怠工、停工、靜坐對企業(yè)施壓,理性表達(dá)訴求;有的是基于“小鬧小解決,大鬧大解決,不鬧不解決”的心態(tài),為了擴大事情的影響力而走上街頭散步等方式進(jìn)行維權(quán)。當(dāng)這些完全自發(fā)的集體行動越過廠區(qū)走向社會,事態(tài)往往迅速發(fā)展成對抗性質(zhì),演變成一場擾亂公共秩序的重大群體性事件,對社會造成較大破壞力。

(四)農(nóng)民工權(quán)益的工會維護

農(nóng)民工身份的雙重性,使得工會在農(nóng)民工問題出現(xiàn)之初并未及時將之視為自己組織和服務(wù)的對象,直到明確“農(nóng)民工是工人階級的重要組成部分”,工會才提出“哪里有職工,哪里就有工會”的口號,將外資企業(yè)等非公有制企業(yè)作為工會組建工作的重點,并通過推進(jìn)勞動合同簽訂,養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等社會保障制度建設(shè),為農(nóng)民工權(quán)益維護發(fā)揮了積極作用。工會通過自己的政治影響力積極參與勞動立法,在國家和地方勞動政策制定過程中發(fā)出了自己的聲音,推動了國家立法進(jìn)程。

由于長期以來的體制行政化、作風(fēng)官僚化、手段簡單化、活動娛樂化等弊端,工會在社會轉(zhuǎn)型過程中勞動關(guān)系發(fā)生劇烈變化的情況下,顯得力不從心。怎樣才能擔(dān)負(fù)起農(nóng)民工權(quán)益的維護職能,回應(yīng)來自國際國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境變化的要求,回應(yīng)農(nóng)民工群體“重組工會”的組織訴求,是一個亟待解決的問題。

農(nóng)民工民主意識和自組織意愿的增強,會有越來越多的“維權(quán)”組織出現(xiàn),這種組織意愿如果完全被壓制,或者被其他黑惡勢力所左右,將對社會穩(wěn)定產(chǎn)生極大的威脅。我們假設(shè)國家法團主義的社會管理模式在較長時間內(nèi)仍將繼續(xù)存在,農(nóng)民工自我維權(quán)組織就很難在現(xiàn)有體制中得到政府的合法承認(rèn),生存空間十分有限,短期內(nèi)要完全改變勞工組織的非競爭性局面也是不現(xiàn)實的,在現(xiàn)階段乃至今后較長一段時間,工會仍是農(nóng)民工合法的組織化主渠道。因此,工會有必要幫助農(nóng)民工完成從個人維權(quán)、群體維權(quán)向合法組織維權(quán)的轉(zhuǎn)變,實行“工會組織的高度統(tǒng)一”,而不能采取不作為的態(tài)度任由其發(fā)展。可以這樣說,如果工會組織不主動介入使其朝正確的方向生長,處于萌芽狀態(tài)的眾多地下組織在破土而出時,將會釋放出驚人的力量,對國家政權(quán)帶來莫大風(fēng)險,付出極大的社會成本。在現(xiàn)有條件下,若能提高工會組織的維權(quán)效能,則可以吸引廣大農(nóng)民工參加工會組織,依靠集體力量開展權(quán)利維護,擺脫維權(quán)困境。

三、農(nóng)民工權(quán)益維護的出路

農(nóng)民工權(quán)益的維護不僅僅關(guān)系到農(nóng)民工自身,而且事關(guān)企業(yè)經(jīng)營和社會經(jīng)濟和諧穩(wěn)定發(fā)展。解決問題的出路也不能僅僅依靠單一途徑,而是要多管齊下。

其次,發(fā)揮工會的維護作用,積極探索農(nóng)民工維權(quán)新方式。工會代表和維護包括農(nóng)民工在內(nèi)的工人階級的利益是其組織存在的合法性基礎(chǔ),也是其存在的價值依歸。工會介入農(nóng)民工權(quán)益保護有兩種途徑,一是在已建立工會的、以農(nóng)民工為主體的企業(yè),上級工會要主動介入并幫助企業(yè)工會轉(zhuǎn)型,通過工會主席直選或派遣職業(yè)化工會主席等方式,合法合規(guī)地逐步將目前一些“老板工會”、“空殼工會”轉(zhuǎn)化為真正的農(nóng)民工工會;加大對工會的宣傳力度,吸引農(nóng)民工加入工會;通過教育培訓(xùn),加強農(nóng)民工會員意識,鼓勵支持他們通過合法途徑維護個人的勞動權(quán)利;企業(yè)工會要通過集體合同和集體協(xié)商制度,保障農(nóng)民工的基本勞動權(quán)利,推動企業(yè)建立正常的工資增長機制,切實發(fā)揮利益協(xié)調(diào)作用,使農(nóng)民工共享企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的成果。二是積極主動幫助還未建立工會的企業(yè)合法地組建工會,或者在已有的農(nóng)民工自發(fā)組建的其他維權(quán)組織的基礎(chǔ)上將之規(guī)范化、合法化。

可喜的是,一些地方工會已經(jīng)展開了行動,在農(nóng)民工維權(quán)方式上進(jìn)行了大膽嘗試和探索。如信陽工會采取“源頭建會、屬地管理、聯(lián)合互動、雙向維權(quán)”的模式,幫助農(nóng)民工組織起來、主動維權(quán),取得了很好的效果;山東寧陽工會在農(nóng)民工集中的地區(qū)和企業(yè)幫助農(nóng)民工組建工會或參與企業(yè)工會,為農(nóng)民工維權(quán)提供了可能;成都市總工會率先建立了城際間工會維權(quán)聯(lián)動機制,與全國32個城市工會、省內(nèi)20個市州工會,以及全市城鄉(xiāng)工會之間實現(xiàn)了維權(quán)互動協(xié)作,上萬名農(nóng)民工獲得了法律服務(wù),開創(chuàng)了農(nóng)民工維權(quán)的新模式。義烏市工會則成立專門的工會維權(quán)社團組織“法律維權(quán)協(xié)會”,采取“黨政領(lǐng)導(dǎo),政府支持,各方配合,工會運作,職工參與”的“社會化維權(quán)模式”。廣東各級工會組建了“職工律師服務(wù)團”和工資集體協(xié)商指導(dǎo)員隊伍,將勞動者個人權(quán)益侵犯后的“事后維護”與通過集體協(xié)商制度的“事前維護”結(jié)合起來,構(gòu)成較為完整的權(quán)益維護新方式。

最后,建立一個以工會為主渠道,社會其他公益性組織為輔助的健全的農(nóng)民工社會支持系統(tǒng)。社會公正有賴于一個發(fā)育成熟的公民社會。發(fā)展社會公益性組織,與工會維權(quán)合作互補。農(nóng)民工群體的組織意愿必須由工會回應(yīng)與滿足。工會應(yīng)該將主要力量集中于農(nóng)民工較為集中的行業(yè)和企業(yè),扶持幫助農(nóng)民工成立自己的合法工會,督促指導(dǎo)他們有效開展維權(quán)活動,通過積極措施預(yù)防農(nóng)民工群體性事件的發(fā)生,做好事前維權(quán)和群體事件的預(yù)警工作;農(nóng)民工權(quán)利受到侵害后的個人維權(quán),則主要由包括社會公益性組織提供相關(guān)的服務(wù),二者形成合作互補關(guān)系。

四、結(jié)語

在貧富差距不斷擴大,勞資沖突不斷加劇,農(nóng)民工自我行動的熱情不斷高漲的現(xiàn)實環(huán)境下,政府、社會和工會都無法回避幫助農(nóng)民工擺脫維權(quán)困境的責(zé)任。政府要在政策層次、政策內(nèi)容、政策制定程序中主動回應(yīng)農(nóng)民工的權(quán)利訴求,拓寬制度化維權(quán)渠道,降低維權(quán)的個人成本和制度成本,提高制度化維權(quán)的效能;工會要主動介入農(nóng)民工權(quán)益維護,在政府與農(nóng)民工中充當(dāng)農(nóng)民工利益的表達(dá)者和溝通者,在企業(yè)和農(nóng)民工中充當(dāng)農(nóng)民工利益的維護者,積極介入并著力解決農(nóng)民工的組織建設(shè)問題,滿足他們自我組織的意愿,幫助他們實現(xiàn)從被動的個人維權(quán)走向主動的組織維權(quán),與社會其他公益組織配合,共同建構(gòu)“事前維護”和“事后維護”相結(jié)合的農(nóng)民工權(quán)益維護的社會支持系統(tǒng)?！?/p>

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責(zé)任編輯:彭安玉

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A

1004-1605(2010)12-0057-05

石曉天(1962-),女,湖南岳陽人,廣東南華工商學(xué)院勞動關(guān)系系主任、高級工程師,碩士,主要研究方向為公共政策與勞動關(guān)系。