張桂珍

(中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心,江蘇南京 210004)

制度倫理與官德建設

張桂珍

(中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心,江蘇南京 210004)

制度倫理對官員道德的價值取向具有內在規(guī)定性,同時,官員道德對制度倫理的構建和實現(xiàn)也起著重要支撐和保證作用。制度倫理與官德建設是辯證統(tǒng)一的關系,加強制度倫理建設,充分重視政治制度改革,特別是干部人事制度改革,并從三個結合推進官德建設,才能使制度倫理與官德建設相得益彰,真正提高官德水平。

制度倫理;官德建設;價值取向

制度倫理是規(guī)范個人、群體、組織(政府)等主體的制度、政策、法規(guī)所內含的道德性要求,是社會理性對制度的各種倫理追求,也是對社會體制的正當、合理與否的道德評價和價值評判,它具有個體倫理道德所不具備的功能特征和實踐范式。制度倫理對官員道德的價值取向具有內在規(guī)定性,同時,官員道德對制度倫理的構建和實現(xiàn)也起著重要的支撐和保證作用。近年來,較多的文章強調制度和制度倫理對官德的作用,似乎制度和制度倫理包治百病,其實,官德對制度倫理也起著保證作用。本文認為,制度倫理與官德建設是辯證統(tǒng)一的關系,強調加強制度倫理建設和推進官德建設要齊頭并進,才能相得益彰。

一、制度倫理對官德的規(guī)范和導引作用

制度倫理的主要作用是通過制度、法律、法規(guī)等建立健全倫理道德的規(guī)范、制約和導引機制,將一定社會倫理原則和道德要求提升、規(guī)定為制度,從而約束、規(guī)范道德主體的價值選擇,影響道德主體的行為動機和行為過程。它具有的權威性、強制性、確定性和穩(wěn)定性。根據(jù)新制度主義理論,制度對人的思想行為具有影響和形塑作用,每個人都處在特定的制度范圍內,他們的觀念受到制度的過濾,他們的行為受到制度的形塑。[1]基本制度的道德是社會其他道德的基礎,通過蘊含倫理價值的制度框架、制度設計和制度安排對道德主體的行為方式產(chǎn)生良性的制約、影響和導引作用。特別在現(xiàn)代社會,制度安排已經(jīng)深入到了人們生活的一切公共空間,成為調整和維系社會秩序的最基本形式和力量。傳統(tǒng)社會中依靠社會風俗、習慣、道德等維系的秩序已經(jīng)讓位給制度、法律等。因此,建立具有倫理道德精神的制度,比之個人的道德修養(yǎng)更為重要。

首先,制度倫理內在地要求將官德的制度化建設放在重要位置,換言之,官德更需要制度倫理的約束、規(guī)范和導引。馬克思指出:“統(tǒng)治階級的思想在每一時代都是占統(tǒng)治地位的思想。這就是說,一個階級是社會上占統(tǒng)治地位的物質力量,同時也是社會上占統(tǒng)治地位的精神力量?！盵2]據(jù)此可以理解為,任何時代占統(tǒng)治地位的道德歸根到底都是統(tǒng)治階級的道德。統(tǒng)治階級倡導的道德首先要內化為社會管理者的主導價值觀,然后由他們示范,大眾接受,從而成為約束整個社會的公共規(guī)范。當今掌握公共權力的各級領導干部在改革開放的過程中是各項制度、原則的制定者、執(zhí)行者、推動者和維護者,他們的內心信念如何,他們的道德價值觀念的取向如何,對制度的建立和創(chuàng)新、運行、維護起著決定性的作用。從實踐上來講,當前官德建設出現(xiàn)了很多問題,其中,既有市場經(jīng)濟影響下的社會轉型期中利益分化劇烈、價值觀多元導致的一些官員放松自身思想道德修養(yǎng)的原因,更有制度約束不到位、制度的價值導向不合理的原因,而且從某種意義上講這是更為根本的原因。因此,在官德建設的過程中,要注重制度倫理對官員道德的形塑、規(guī)范和導引作用。

其次,制度倫理對官員個體道德具有客觀約束力。從一般倫理學的角度看,在個體道德體系中,道德原則、道德規(guī)范要轉化為人們的道德實踐,必須以人們的認同為中介,并變成主觀良心的感召,才能起到道德的激勵、教育和規(guī)勸、禁止等作用。而制度的道德性對不同的行為主體具有同等的客觀有效性,它不為官員個體的偏愛所左右,而且對個體的偏愛、價值追求起著矯正作用,把個體的行為納入到統(tǒng)一的社會道德秩序中來。因此,制度與體制的道德化能夠實現(xiàn)對官員個體行為的調控,能夠強化道德的他律性,把褒揚和懲治結合起來,使一切行政行為都能夠在這一道德化的條件下有規(guī)可循、有據(jù)可查、有法可依。

制度倫理為官德建設提供了明確的規(guī)范和價值導向。任何制度都提供一種社會活動環(huán)境,社會組織和個人的行為可以在此范圍內選擇,活動在此空間中進行,這就是制度和制度體系獨特的規(guī)范作用?！爸贫葹槿藗兲峁┝艘欢ǖ男袨槟Ｊ?社會或團體力圖用這些行為模式去模塑其成員;而社會或團體的成員則通過自己的行為去認識、驗證、實踐這些行為模式,當他們接受了這些行為模式和行為規(guī)范并付諸實踐,以至在任何同類場合都以這種模式行事時,這套行為模式即被制度化了?！盵3]制度和制度體系規(guī)定了官員在社會生活中的權利和義務,指明了大多數(shù)人們活動的預期,它的設計、建立、完善、實施都受一定倫理價值體系的指導。因此,可以說,任何制度都蘊含著價值導向,具有明顯的和明確的導向作用。單純靠道德調節(jié)不足以讓官員在現(xiàn)實的利益沖突面前保持純潔,必須在道德調節(jié)的基礎上強化制度的硬性制約。通過制定代表公民的利益,體現(xiàn)國家意志的一整套完善的管理法規(guī)、方針政策,給予官員以明確的道德判斷、選擇和評價的模式和能力,促使道德規(guī)范與原則成為官員的一種內在的、穩(wěn)定的品質。在現(xiàn)代國家中,越來越多的國家將倫理規(guī)范納入到社會的法律規(guī)則體系之中,通過法律的強制力維護行政倫理的純潔性。如美國于1978年出臺《從政道德法》,對上至總統(tǒng)下至一般公務員的行為在道德上都作了詳細的規(guī)定和限制。日本、韓國、新加坡等國家對公務員兼職、受禮、捐贈、股票、保密等行為均有法律方面的強制規(guī)定。在這些國家中,制度倫理為官員行為規(guī)范提供了指導,也為懲罰那些違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)。

最后,制度倫理強化了對官員道德的賞罰機制和力度。18世紀法國唯物主義倫理學家愛爾維修有一句名言:當人們處于惡能得到好處的制度之下,要勸人從善是徒勞的。[4]因為“人若發(fā)現(xiàn)某種制度或規(guī)范是不公正的,它偏向某一群體、組織和個人時,一般的做法不是去改變這種制度的不公,使其成為一種公正的制度,而是去改變自己的身份,努力加入某一群體,去分享這種利益”[5]。制度倫理中揚善懲惡、獎優(yōu)罰劣的設定為官員明辨是非、知榮知辱創(chuàng)造有利的機制。

波譜爾認為,一切政治問題都是制度問題,“人們需要的與其說是好的人,還不如說是好的制度。甚至最好的人也可能被權力腐蝕;而能使被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者加以有效控制的制度卻將逼迫最壞的統(tǒng)治者去做被統(tǒng)治者認為符合他們利益的事。換句話說,我們渴望得到好的統(tǒng)治者,但歷史的經(jīng)驗向我們表明,我們不可能找到這樣的人。正因為這樣,設計使甚至壞的統(tǒng)治者也不會造成太大損害的制度是十分重要的”[6]。他的說法雖然帶有制度決定論的色彩,但含有肯定制度倫理重要性的合理成分。

二、官德建設是制度倫理確定和實現(xiàn)的重要保證

羅爾斯《正義論》的開篇就有一句經(jīng)典名言:“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣?！盵7]羅爾斯把正義看作社會制度功能發(fā)揮的最高成就,因而可以看作是一種首要的制度美德和社會制度的道德成就。但另一位當代美國倫理學家、共同體主義的代表人物麥金太爾卻指出:“正義的規(guī)則只有對那些具備正義美德的人來說才是有意義的?！盵8]也就是說,作為人格美德的正義乃是制度正義美德的前提,沒有前者,后者既不可能,也無實際意義。他的著眼點是人的主體性,從另外一面揭示了制度倫理實現(xiàn)的條件。官員道德在創(chuàng)制、實施和支撐制度倫理的實現(xiàn)中具有重要的作用。

首先,制度倫理的創(chuàng)制有賴于官員的道德觀念及管理水平。馬克思曾經(jīng)指出:“蜜蜂建筑蜂房的本領使人間的許多建筑師感到慚愧。但是,最蹩腳的建筑師從一開始就比最靈巧的蜜蜂高明的地方,是他在用蜂蠟建筑蜂房以前,已經(jīng)在自己的頭腦中把它建成了。勞動過程結束時得到的結果,在這個過程開始時就已經(jīng)在勞動者的表象中存在著,即已經(jīng)觀念地存在著。他不僅使自然物發(fā)生形式變化,同時他還在自然物中實現(xiàn)自己的目的,這個目的是他所知道的,是作為規(guī)律決定著他的活動的方式和方法的?！盵9]西方制度經(jīng)濟學派大多持制度設計的觀點,他們甚至認為制度的形成本來就是由精英設計出來的。諾斯對此十分明確宣稱:“制度是為人類設計的、構造著政治、經(jīng)濟和社會相互關系的一系列約束。是人類設計出來的形塑人們互動行為的一系列約束?！盵10]“制度既不是從天上掉下來的,也不是從地里長出來的,它由許多能力或強或弱的人小心地創(chuàng)造出來的。歷史經(jīng)驗和歷史原因指導其形成。它們常常在黑暗中摸索前行?！盵11]每一個時代的制度由每個時代的人進行創(chuàng)制,人對制度的選擇與遵守固然是對客觀規(guī)律或對象的反映,但這種反映卻不是被動的、盲目的。這些人必須從當時的社會生產(chǎn)方式及觀念出發(fā)進行創(chuàng)制活動,從自身當下的生活實踐的需要出發(fā)生成和建構具有價值取向的對象世界和制度框架,并隨著社會和人的發(fā)展而不斷改變。通常創(chuàng)制制度、確定制度價值取向的這些人是各行各業(yè)的領導人物,他們要按照其內在尺度去認識、把握客觀世界,根據(jù)自身特定的知識結構、認知圖式、理念去創(chuàng)制制度。因此,他們的道德觀念和業(yè)務水平?jīng)Q定了制度的科學性和道德性,他們的道德價值觀及把握社會發(fā)展規(guī)律的能力就顯得尤為重要。在現(xiàn)實社會中,官員自身的道德取向決定了他們確定的路線方針政策、制定的規(guī)章制度所體現(xiàn)的價值指向、所代表的利益人群。而一些部門在制定政策時將利益部門化、固定化、制度化,嚴重妨礙了制度倫理的確立。

其次,制度的道德必須依靠官員道德支撐?！拔鞣浆F(xiàn)代政治倫理論爭揭示:現(xiàn)代政治正義制度無法脫離公民美德精神而獨立存在,必須獲得公民美德精神的支撐?！盵12]正義的基本制度安排僅僅是普遍正義的前提性條件,它還需要公民的美德資源支持。如果沒有公民認同并自覺維護制度的正義,制度倫理是無法自動實現(xiàn)的。美國學者英格爾斯指出:“那些完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則,本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎,如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人,自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉變,失敗和畸形發(fā)展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式,再先進的技術工藝,也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！盵13]一般的民眾如此,作為管理者、制度執(zhí)行者的道德素養(yǎng)對制度倫理的支撐作用更是如此。一般而言,絕大多數(shù)的官員是經(jīng)過嚴格選拔、各種培訓的優(yōu)秀人才,他們對各種制度規(guī)范有較為清醒的認識和把握,應該具有較高的理性認識水平。官員的理性和道德水平高低影響著、決定著公民的理性和道德水平,從而決定和影響制度倫理的維護和運行。官員是從民眾中選出來并生活、工作在民眾中的,他們時刻面對人民大眾,官德就是民德的榜樣。社會管理者首先要遵守社會公共規(guī)范,他們的道德引導示范人民群眾的道德,對制度倫理的實現(xiàn)起著舉足輕重的作用。

最后,制度倫理的實現(xiàn)靠有德行的官員推進。在制度倫理的實施過程中,所涉及的主體理念、認識及道德水平對制度的實施具有極其重要的影響。中國有句古語,“徒法不足以自行”,有良德無良吏也不行。如果制度主體,特別是官員們的認識及道德水平與制度的理念或所承載的價值之間有較大差異,就容易導致制度的虛設。以我國制度創(chuàng)新和執(zhí)行為例,由于我國的有些制度創(chuàng)新在時間和邏輯上優(yōu)先于民眾的觀念更新,因而人們的觀念變革與思想更新和制度創(chuàng)新相比顯得相當滯后。這樣,舊的思想觀念、思維方式和行為方式就會與新的體制發(fā)生沖突。人們想的不是如何去認同、服從制度,而是千方百計利用權力、人情、關系等去爭取制度的“豁免權”,而許多官員對此更是樂此不疲,在其中渾水摸魚、推波助瀾。一些制約官員的制度形同虛設,這使得制度制定得越來越多,而起作用的制度卻不多,陷入“制度陷阱”。深層原因是執(zhí)法者的價值觀念問題,制度倫理由于缺乏社會成員精神品質的支持而流于形式,嚴重影響了制度的規(guī)范和價值導向功能的實現(xiàn)。

三、加強制度倫理,推進官德建設

馬克思曾經(jīng)明確表達了這樣一個思想:“必須使環(huán)境成為合乎人性的環(huán)境?！盵14]只有在一個合乎人性的環(huán)境中,人性才能得以健康發(fā)展,馬克思事實上于此揭示了在重要性上社會制度公正優(yōu)先于個體行善。正是在這個意義上,我們不得不重復鄧小平對此的經(jīng)典論述:“……組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物,也受到一些不好的制度的嚴重影響,以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”[15]馬克思還說過:“整個歷史也無非是人類本性的不斷改變而已。”[16]固然,人的本性改變有著客觀的物質基礎和必然性,但既然作為人類本性,其主觀性色彩也是免不了的。事實上,制度倫理是一種制度善,制度正義為個體善提供一個現(xiàn)實的環(huán)境與基礎。同時,制度倫理又依賴于個體善,制度善與個體善是一體兩面之存在,兩者的建設都不能偏廢。因此,制度倫理和官員道德建設要齊頭并進、相互促進。

首先,加強制度倫理建設必須充分重視政治制度改革,特別是干部人事制度改革。當前,社會轉型還未完成,各種利益分化深重,新舊觀念沖突嚴重,善惡是非界限十分模糊,這就亟需建立一系列明確的規(guī)范,使官員在對與錯、善與惡之間,在被鼓勵的、允許的行為與被反對的、禁止的行為之間有明確的標準與界限,并建立起堅定的道德價值取向。當務之急是建設一個科學有力的制度環(huán)境制約、監(jiān)督官員。從宏觀上講,我們要大力推進政治民主化進程,完善中國政治民主化的制度體系,充分重視和體現(xiàn)基本政治制度設計的倫理價值內涵,以及具體制度及運行機制的倫理建設,注重政治體制設計的科學性、人民性、可行性等。從微觀上講,我們要進一步推進干部人事制度改革,進一步健全和完善官員的選拔任用制度,將官員的道德素質和道德責任實現(xiàn)狀況作為重要條件來考核,選拔任用時堅持德才兼?zhèn)?以德為先,把好入口關;在使用過程中,加強教育與培養(yǎng),不斷提高領導干部的道德水平,明確積極健康的精神追求,營造健康向上的精神家園;進一步完善官員的政績考核制度和利益分配制度,通過良好的制度引導和規(guī)范官員的行為,促進官員自覺地堅定政治道德信念、遵循政治組織原則,養(yǎng)成擔當?shù)赖仑熑蔚牧晳T。對廉潔自律、勤懇為民的官員加大獎勵力度,既包括精神的褒獎、工作的變動、職務的升遷,也包括物質利益激勵。同時,建立和完善官員的淘汰機制,對那些缺乏起碼道德素質和責任的官員堅決地加以罷免和撤職。對違反行政倫理道德的官員加大懲罰力度,增加腐敗行為的“成本”,使他們在政治、精神和物質上都得不償失。

其次,改進官德教育方法,促進官員在制定、執(zhí)行、改革、維護制度中的正向功能發(fā)揮。一是將組織教育和自我修煉結合起來。組織教育既要組織學習傳統(tǒng)文化中的道德因子,讓千年積淀的為政以德理念重新煥發(fā)新的道德力量,又要繼承發(fā)揚我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風,還要組織學習和掌握作為現(xiàn)代社會的道德底線——法律、法規(guī),注重吸收現(xiàn)代國家的官德建設經(jīng)驗。在社會、人事安排、物質獎勵上,營造好的社會氛圍,促進官員的自我修養(yǎng)。二是將制度倫理建設與價值觀引導結合起來。價值觀和制度倫理建設的分離容易造成“兩張皮”,導致官員在實踐中的人格分裂。比如,主導價值觀倡導科學發(fā)展,而具體的考核制度卻注重GDP的發(fā)展,兩者相矛盾的情形就會導致官員無所適從。因此,我們要將主導價值觀滲透到各項制度的設計與安排中去,把主導價值觀與制度建構統(tǒng)一起來。三是將官德建設與民德建設結合起來。官德關系著黨和政府的形象與威信,對社會道德的進步具有示范、導向作用,而民德是良好官德形成的深厚土壤,沒有良好民德和民風的培育,沒有民眾對官員道德的期待、推進、監(jiān)督、考評,要想建立很高的官德也是不可能的。因此,要兩者一起抓,形成一種相互促進的、良性互動的道德環(huán)境和機制。

最后,重視從他律到自律轉換機制的構建,提高制度倫理促進官德建設的力度。我國新儒學的代表人物馮友蘭先生認為,人的生活境界有四種:自然境界、功利境界、道德境界、天地境界。心理學家皮亞杰闡述的個體道德認識發(fā)展的邏輯順序依次是:“無律—他律—自律—自由”。自然境界與道德發(fā)展的無律階段相符,功利境界與他律階段相符,道德境界與自律階段相符,天地境界則與自由境界相符。這就揭示了自律道德的形成要經(jīng)過他律,而他律成功轉換到自律需要設計多種機制。不同的人轉換機制有所不同,沒有統(tǒng)一的模式,但有一些共性的東西可以用于促進官員的他律轉換為自律。比如,可以提出有效的信仰追問方式,可以引導將個人利益計算與社會利益計算結合起來,可以制定比較科學的量化評價體系,等等,以便不斷強化官員自我約束、自我控制的意識和能力。□

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責任編輯:戴群英

B822.9

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1004-1605(2010)12-0050-04

本文系江蘇省社會科學基金項目(06JSBZX003)“社會主義榮辱觀與干部倫理道德建設”最終成果之一。

張桂珍(1965-),女,江蘇溧水人,中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心副教授,哲學博士,主要研究方向為政治倫理與制度建設。