潘家華

經(jīng)濟(jì)與政治

從規(guī)模擴(kuò)張向品質(zhì)提升：中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

潘家華

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程躍入快車道，規(guī)模擴(kuò)張可謂史無前例。但在另一方面，中國城市的發(fā)展品質(zhì)亟需提升，推動中國的城鎮(zhèn)化健康、穩(wěn)定、均衡發(fā)展?！笆晃濉睍r期，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)模擴(kuò)張的制約和品質(zhì)提升的壓力日漸凸顯。展望“十二五”的城鎮(zhèn)化，無論是自然演化還是宏觀調(diào)控，中國必將進(jìn)入一個從規(guī)模擴(kuò)張到品質(zhì)提升的整體轉(zhuǎn)型時期。

一、強勁的經(jīng)濟(jì)增長助推城市規(guī)模擴(kuò)張

改革開放三十年，中國經(jīng)濟(jì)保持在百分之九以上的年增長率，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長的主要來源，城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本載體。過去三十年，中國城鎮(zhèn)化年均提高幅度接近一個百分點，城鎮(zhèn)化水平從一九七八年的百分之十九點七二增加到二○○九年的百分之四十六點五九。對于中國這樣一個處于快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體來說，這一速率和水平并不算高。①例如：日本1950-1955年的城市化水平年均提高3．8個百分點，韓國1965-1970年年均提高2．08個百分點。羅志剛：《對城市化速度及相關(guān)研究的討論》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2007年第6期，第60-66頁。但是，中國的城鎮(zhèn)化規(guī)模，不論是年凈增量還是城鎮(zhèn)人口總量，已經(jīng)長期處于世界第一位置。從每年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量上看，一九八一年至一九九五年，平均每年超過一千萬；一九九六年至二○○五年，每年超過二○○○萬；二○○六年至二○○九年，每年大約一千五百萬。②見歷年中國統(tǒng)計年鑒。二○○九年，中國城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到六點二億，為美國人口總數(shù)的兩倍，比歐盟二十七國人口總規(guī)模還要高出四分之一。③2007年，美國人口總數(shù)3．02億，歐盟27國人口總數(shù)4．96億。尤其是通過“十一五”期間“突擊性”的大規(guī)模、高速度建設(shè)，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)道路體系、房屋建筑、工業(yè)得到超常規(guī)發(fā)展。上海的城市軌道交通里程已經(jīng)達(dá)到工業(yè)革命發(fā)源地的 “世界城市”倫敦的規(guī)模。北京“奧運會”、上?！笆啦?、廣州“亞運會”，城市硬件設(shè)施在許多方面似乎已經(jīng)超過發(fā)達(dá)國家水平。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)明顯失衡

但是，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展也存在不平衡，而“十一五”的快速規(guī)模擴(kuò)張，使得這種失衡呈加劇態(tài)勢。

首先，人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于地域空間的擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。相對于土地城市化，人口城市化速度明顯滯后。一九九六-二○○六年，中國城鎮(zhèn)化人口年均增長百分之四點四六,而城市建成區(qū)面積年均增長百分之五點二三，城市建設(shè)用地面積年增百分之五點二七。如果考慮農(nóng)民工的不完全城市化，人口城市化滯后于土地城鎮(zhèn)化速率的情況更加突出。中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重已經(jīng)降至二○○九年的百分之十點六，但農(nóng)村人口占全國人口的比重仍然大大超過百分之五十。二○○九年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人口只占經(jīng)濟(jì)活動總?cè)丝诘陌俜种氖?/p>

第二，城市化滯后于工業(yè)化。中國工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩。因為農(nóng)民工沒有真正融入城市，其消費仍然以農(nóng)村模式為主，消費理念和能力嚴(yán)重偏低，難以匹配工業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)張，只能過分依賴出口，受世界經(jīng)濟(jì)波動的影響較大，妨礙城市的健康運行。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化關(guān)系的一般模式，城市化水平接近百分之五十時，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP的比重約為百分之七十七點二，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)占百分之五十六點二。但實際上，我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在二○○九年已占近百分之九十。城市化水平滯后工業(yè)化水平十五個百分點。如果按人均GDP與城市化水平的對應(yīng)關(guān)系，中國當(dāng)前的城市化水平滯后八個百分點。①程開明：《當(dāng)前我國城市化速度的爭論與審視》，《城市發(fā)展研究》2009年第10期，第1-6頁。

第三，城市社會融合程度偏低。在全國六點二億城市人口中，農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到二點三億。而農(nóng)民工處于城市社會邊緣，就業(yè)、收入、教育、醫(yī)療、文化等方面，并沒有被城市化。例如，其子女要返回原籍參加高考，多數(shù)就業(yè)崗位、低保等要求本地戶籍。北京市廉租房和經(jīng)適房管理辦法規(guī)定，申請人必須具有本市城鎮(zhèn)戶籍。房子已成為兩極分化的分水嶺，農(nóng)民工被排斥在外。②周天勇：《戶籍拉大收入差距》，《新京報》2010年6月5日。

第四，城鎮(zhèn)化發(fā)展地域不平衡。在城市的空間布局上，東部沿海地區(qū)發(fā)展速度快，而中西部內(nèi)陸地區(qū)城市化水平明顯偏低。北京上海等一線城市的城市化率已經(jīng)達(dá)到甚至超過發(fā)達(dá)國家水平；地處經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠江三角洲的廣東省，二○○八年的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)百分之六十三點四；長三角地區(qū)的浙江、江蘇，高出全國平均水平十個百分點。中部地區(qū)的安徽、江西、湖南低于全國平均水平約五個百分點；西部地區(qū)比全國平均水平則要低十-二十個百分點。全國第一人口大省河南城鎮(zhèn)化水平只有百分之三十六,西部的甘肅、云南不足百分之三十五，貴州低于百分之三十,西藏只有百分之二十二點六。東部地區(qū)技術(shù)先進(jìn)、能效水平高。平均每萬元工業(yè)增加值，東部地區(qū)所需能源消費只有中部地區(qū)的一半、西部一些省區(qū)的四分之一。例如，二○○八年上海平均每萬元工業(yè)增加值只需消耗能源零點九六噸標(biāo)煤；江西、安徽、湖北在二噸左右；內(nèi)蒙、甘肅、貴州則超過四噸。二○○八年，東部地區(qū)每百戶居民汽車擁有量達(dá)到十四點四輛，而中部地區(qū)只有四點一輛，東北地區(qū)三點八輛。

第五，城鄉(xiāng)差距依然在擴(kuò)大。盡管“十一五”期間，尤其是應(yīng)對金融危機期間，國家大力投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展“新農(nóng)村”建設(shè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、“家電下鄉(xiāng)”，農(nóng)村面貌有了很大改進(jìn)，但中國的城鄉(xiāng)分割的“二元模式”并沒有得到根本改觀。二○○八年，中國全社會固定資產(chǎn)投資十七點三萬億，其中城鎮(zhèn)占百分之八十六點一,農(nóng)戶只占百分之三點四。農(nóng)戶所形成的固定資產(chǎn)只有城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)形成資產(chǎn)的百分之十九點一。二○○九年，城鎮(zhèn)居民人均純收入是農(nóng)村居民的三點三倍。城鎮(zhèn)居民所享用的教育補貼是農(nóng)村居民的二倍，城鎮(zhèn)居民所獲得的各種隱性補貼甚至高于農(nóng)村居民所獲得的人均收入水平。③李實：《城鎮(zhèn)居民補貼甚至高于農(nóng)民收入》，《新京報》2010年6月5日。

三、體制因素強化自然與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

中國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)區(qū)域分化失衡的原因涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會文化和體制等諸多方面。從自然地理和資源條件上講，東部地區(qū)地形、地貌、氣候條件的自然生產(chǎn)力高，承載力強，而西部地區(qū)的高原地貌和干旱缺雨的氣候條件，生物自然生產(chǎn)力十分有限，正常社會經(jīng)濟(jì)活動在很大程度上受到剛性制約。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源較為豐富，但受自然氣候條件限制，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸有限，多限于簡單采掘，加工轉(zhuǎn)換和服務(wù)業(yè)發(fā)展難以深化拓展，城市發(fā)展缺乏自然條件尤其是水資源的支撐。從經(jīng)濟(jì)區(qū)位上看，西部處于內(nèi)陸，與國際市場和國內(nèi)生產(chǎn)、消費中心空間距離遠(yuǎn)，交通運輸成本高，因而缺乏競爭優(yōu)勢，城市擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)源動力較為有限。從社會文化條件上看，相對于中西部地區(qū)，東部地區(qū)教育水平較高、思想比較開放、競爭意識較強。從體制上看，中國是一種自上而下的管理體制，資源的分配、使用具有比較高的行政色彩，特大城市的政治、文化、教育資源顯然首都優(yōu)于區(qū)域性中心城市，省會城市優(yōu)于非省會城市和中小城市。由于中國政治對經(jīng)濟(jì)的影響力強，經(jīng)濟(jì)對政治的依附性較強，因而經(jīng)濟(jì)活動必然在大中城市、省會城市，尤其是北京、上海這樣的政治、文化、教育資源集中的特大城市表現(xiàn)出“極化”特征。北京的自然資源稟賦和城市定位表明，北京不宜也不必“以工致富”，但傳統(tǒng)上高耗能、高耗水的鋼鐵化工企業(yè)，依舊布局北京。北京大中型規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)不多，但超大規(guī)模的企業(yè)總部多集聚北京，形成中國特色的“總部經(jīng)濟(jì)”，更準(zhǔn)確的講，是“首都經(jīng)濟(jì)”。不僅如此，在一個城市內(nèi)部，資源也相對集中，優(yōu)質(zhì)資源集中在城市核心區(qū)，而外圍城市區(qū)域則處于相對弱化的地位。例如城市化水平較高的北京，每千人汽車擁有量全國第一，四環(huán)路以內(nèi)交通擁堵不堪，但在五環(huán)以外，道路交通狀況較為寬松。

中國城市社會分化失衡的根本性原因是體制慣性。一方面，改革開放以前，中國城市化、工業(yè)化的重要資金來源是工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，以農(nóng)業(yè)資助工業(yè)，農(nóng)村資助城市。改革開放以來，尤其是進(jìn)入二十一世紀(jì)，城市化、工業(yè)化的資金來源出現(xiàn)變化，不再是產(chǎn)品剪刀差，而是土地利用方式轉(zhuǎn)換的巨額價差和農(nóng)民工的低價工資紅利。城市和工業(yè)需要占用農(nóng)村用地，對土地占用的補償多采用行政性的計劃經(jīng)濟(jì)補償模式，經(jīng)城市地方政府一轉(zhuǎn)手，用于城市商業(yè)、工業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)，地價決定機制則采用“市場經(jīng)濟(jì)”模式，“拍賣”價格是補償額的數(shù)百乃至數(shù)萬倍。沒有合理的經(jīng)濟(jì)補償，失地農(nóng)民不可能有經(jīng)濟(jì)能力主動融入城市。另一方面，被城市化的失地農(nóng)民在體制上沒有被接納進(jìn)入城市社會主流。中國戶籍制度的松動使得農(nóng)村居民進(jìn)入城市成為可能，但這種制度的延續(xù)使農(nóng)民的身份標(biāo)簽沒有根本改變。雖然人在城市，就業(yè)在城市，但作為一個社會群體，處在城市社會的邊緣地位，在就業(yè)、社會保障、教育文化等方面，無法融入城市主流社會。同工不同酬，農(nóng)民工的工資從改革開放到“十一五”中后期，長期停留在每月千元左右甚至更低，一年的勞動所得難以在所在城市購買一個平方米的商品房。經(jīng)濟(jì)增長的紅利沒有惠及給這些創(chuàng)造財富的底層工人，東部地區(qū)用工荒頻現(xiàn)。農(nóng)民工群體在總體上教育程度偏低，在勞動技能上競爭力不強，這是農(nóng)民工群體難以融入城市社會的一個表象原因，而農(nóng)民工占用的社會文化和教育資源與市民不匹配才是真正原因?！笆晃濉逼陂g，天價地王頻現(xiàn)，不斷刷新于一線和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部都會城市，處于高位，農(nóng)民工維權(quán)缺乏制度性保障。

四、城市從外延擴(kuò)張向品質(zhì)提升的轉(zhuǎn)型勢在必然

展望“十二五”中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必將出現(xiàn)并加速城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體轉(zhuǎn)型。首先中國工業(yè)化進(jìn)程已進(jìn)入中后期階段，工業(yè)擴(kuò)張的速度和規(guī)模已經(jīng)趨緩，已經(jīng)接近或即將達(dá)到峰值。二○○九年中國粗鋼產(chǎn)量已達(dá)五點七億噸，占全球產(chǎn)量的百分之四十八，水泥產(chǎn)量達(dá)到十六點五億噸，占全球產(chǎn)量的百分之六十。中國的家用電器和許多主要產(chǎn)品產(chǎn)能均已達(dá)到或接近飽和，有的已經(jīng)出現(xiàn)過剩。就發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，進(jìn)入工業(yè)化的中后期階段，城市化的外延擴(kuò)張趨于減緩甚至終止。目前，中國工業(yè)化快速擴(kuò)張的動力已趨弱，因而對城市空間擴(kuò)張的拉動力已經(jīng)有限并將愈來愈弱。第二，城市可用土地資源也已接近極限。中國糧食安全需要保持耕地紅線。中國必須要保留自然生產(chǎn)力高的土地。東南沿海地區(qū)，長三角、珠三角地區(qū)的可用土地已開發(fā)殆盡，這些城市即使想外延擴(kuò)張，也沒有土地空間。這樣，城市發(fā)展只能被動轉(zhuǎn)型。第三，中國城市改革開放三十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，城市經(jīng)濟(jì)實力得到了極大提升，城市基礎(chǔ)設(shè)施已初具規(guī)模，城市服務(wù)功能增強，因而城市發(fā)展整體轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)阻力得到了弱化。第四，中國城市社會矛盾成為中國城市整體轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動因，收入差距拉大表明收入調(diào)整與社會保障已迫在眉睫，兩億多農(nóng)民工難以融入城市，處于邊緣化境地，顯然是一個社會穩(wěn)定難題。只有城市發(fā)展整體轉(zhuǎn)型，才能不斷減少由于社會資源的極化配置產(chǎn)生的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異。第五，城市資源保障、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全，也要求城市發(fā)展從粗放式向集約轉(zhuǎn)型，建設(shè)“資源節(jié)約，環(huán)境友好”的城市。