劉長發(fā)

(中共鄭州市委黨校,河南 鄭州 450042)

地方政府公司化體制解析

劉長發(fā)

(中共鄭州市委黨校,河南 鄭州 450042)

在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,一些地方政府已經(jīng)違背了它本應(yīng)具有的職能,把自己變成一個追求利潤最大化的經(jīng)濟實體,顯現(xiàn)出公司化的傾向。集中表現(xiàn)為以追求經(jīng)濟增長,特別是財政收入為最高動力,GDP是其營業(yè)額,財政收入是其利潤,“政績”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導群體的升遷,從而實現(xiàn)行政集團的福利最大化,而忽略了政府的社會責任。其直接后果是滋生公共權(quán)力的尋租和各種腐敗現(xiàn)象,長遠看來則破壞政府威信和社會管理體系,毀壞社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此,要從體制的層面深入分析這個問題,尋求破解途徑。

地方政府;公司化;政績;體制創(chuàng)新

政府在國家經(jīng)濟發(fā)展中的角色和作用,是政治經(jīng)濟學關(guān)注的核心問題之一。從最基本層面來判斷,中國經(jīng)濟在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過程,與各級地方政府在市場中發(fā)揮的重要作用是分不開的。但是在這個過程中,一些地方政府已經(jīng)違背了它本應(yīng)具有的職能,把自己變成一個追求利潤最大化的經(jīng)濟實體,具有了公司的許多特征,顯現(xiàn)出公司化的傾向。它集中表現(xiàn)為以追求經(jīng)濟增長,特別是財政收入為最高動力,GDP是這個公司的營業(yè)額,財政收入是這個公司的利潤,其“政績”主要表現(xiàn)為領(lǐng)導群體的升遷,從而實現(xiàn)行政集團的福利最大,而忽略了政府的社會責任。地方政府公司化在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了一定的積極作用,但是它完全不同于西方一些發(fā)達國家在“政府再造運動”中提出的旨在提高政府運行效率的“公司型政府”理念,它直接促使了各種不和諧因素的出現(xiàn)。在當前構(gòu)建健全的生產(chǎn)經(jīng)濟體制過程中,政府機構(gòu)公司化是最大誤區(qū)。公共權(quán)力如果也和競爭性行業(yè)一樣完全市場化,是非常危險的。其直接后果是滋生公共權(quán)力的尋租和各種腐敗現(xiàn)象,長遠看來則破壞政府威信和社會管理體系,從根基上毀壞社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此,要從體制層面深入分析這個問題,尋求破解途徑。

一、地方政府公司化的主要表現(xiàn)

政府經(jīng)營城市。“經(jīng)營城市”是近年來風靡全國的一個熱詞。在一些地方,政府除了將一些重要的房地產(chǎn)項目和公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)賣給外商之外,所謂的經(jīng)營城市,一個最直接的表現(xiàn)就是通過城市的房屋拆遷,炒作土地,提高商品房價格,達到增加政府財政收入的目的。它把政府幾乎變成了直接參與經(jīng)濟活動的商業(yè)機構(gòu)。在經(jīng)營城市的過程中,效率被提到無以復加的高度,而公平則退居到幕后。

政府招商引資。地方政府組織參與招商,是當今中國社會的一大社會現(xiàn)象。最典型的特征,就是行政力量直接介入具體的經(jīng)濟活動,每個黨政部門有任務(wù),每名公務(wù)員有指標。許多地方規(guī)定,凡吃財政飯的人員必須承擔招商引資任務(wù),全民動員,全社會參與。

政府投資沖動。在當前的經(jīng)濟體制下,各級政府仍然在社會投資中占據(jù)著重要地位,投資驅(qū)動型的經(jīng)濟增長,籠統(tǒng)講是城市化和重工業(yè)化的結(jié)果,但總的動力源還是掌握在各級地方政府手里。尤其在中央政府推出四萬億投資政策后,地方政府先后公布了投資計劃。2008年四季度至2010年底,將會有18萬億的投資規(guī)模,是中央四萬億投資計劃的4.5倍,是2007年全社會固定資產(chǎn)總投資13.7萬億元的1.3倍多,也大大超出了美國經(jīng)濟刺激方案的金額。

政府批租土地。伴隨工業(yè)化和城市化的進程,大量的農(nóng)業(yè)用地改變用途成為城鎮(zhèn)建筑用地,這本無可厚非,但由于目前地方政府對土地一級市場高度壟斷,集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地只能通過政府征用。其中的博弈過程大體是:地方政府近乎無成本地從農(nóng)民手中征地(農(nóng)民獲得土地補償金僅占土地轉(zhuǎn)讓收入與增值收入的2%-3%,相當部分地區(qū)還不到2%)——以“市場價”批租給房地產(chǎn)開發(fā)商和各類工商企業(yè),當然,其間不乏眾多“有著特別背景”或“以錢開路”的人士又以低價甚至近乎無成本地從政府手中拿走土地,轉(zhuǎn)身“倒賣”而大發(fā)橫財。地方政府尤其是東部沿海地區(qū)“不菲”的土地收入主要有兩個來源:一個是土地出讓金,一個是土地直接和間接的稅費收入。土地相關(guān)收入已經(jīng)成為地方政府進行投資擴張的主要財力支撐。相當部分縣、市用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政資金中, 60%-70%來自土地出讓金。完全可以說,“以地生財”已成為地方政府增加財力、籌集“政績工程”建設(shè)資金、增加尋租機會的主渠道之一。

政府行政審批。市場化改革之后的政府行政審批制度,與計劃經(jīng)濟時期的行政審批制度保持了相當大的連續(xù)性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛,政府管理的社會事務(wù)日益龐雜,審批涉及的范圍越來越廣。大到生產(chǎn)經(jīng)營項目的審批、自然資源開采項目的審批、城市規(guī)劃建設(shè)項目的審批、交通運輸?shù)膶徟?、專營專賣特許的審批、進出口貨物的審批、外商投資企業(yè)的審批、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的審批、特種行業(yè)的審批,小到街頭煙菜攤販的審批等,基本涵蓋了所有社會經(jīng)濟活動。這增加了行政成本和當事人的活動成本,既不符合公共行政的高效原則,也難以保證行政公平、公正。

二、地方政府公司化的嚴重危害

地方政府公司化導致與民眾利益更加直接相關(guān)的公共服務(wù)、民生、文化職能“缺位”。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型,中國實現(xiàn)了發(fā)展階段的歷史性跨越,由生存型社會開始步入發(fā)展型社會。在此階段,實現(xiàn)政府職能“以經(jīng)濟總量為主導”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實性、迫切性,其中政府發(fā)展理念的變化最為重要。但公司化的地方政府重管理、輕服務(wù),對扎實艱苦的服務(wù)性工作做不到位,對各種“形象工程”、“政績工程”熱情不減,政府單純經(jīng)濟職能方面的“越位”,把過多的精力和資源用于微觀經(jīng)濟行為,勢必導致與民眾利益更加直接相關(guān)的公共服務(wù)、民生、文化職能“缺位”。這就普遍出現(xiàn)了的組織社會學上的目標替代現(xiàn)象:自利性目標取代了公共目標,為政府目標工作演變?yōu)闉樽约汗ぷ?政治腐敗由此泛濫。

地方政府公司化嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序。一些政府部門及其工作人員對自己引進的項目特別呵護,但對被征用土地的農(nóng)民的利益補償、企業(yè)職工合法權(quán)益的保護、環(huán)境污染等問題往往重視不夠甚至漠不關(guān)心,致使政府作為社會公正和社會安全的維護者、社會整體利益和長遠利益的捍衛(wèi)者以及社會利益沖突的平衡器的功能失靈。各地招商引資的力度越來越大,政府部門之間互挖墻腳,惡性競爭愈演愈烈。有的地方甚至一個政府內(nèi)部的各部門之間都在搞惡性競爭,其結(jié)果是把大量的好處與利益讓給了招來的商人,本地區(qū)得到更多的是虛名(GDP增長了),而遭遇實禍(農(nóng)民失地、稅收流失、環(huán)境污染等)。同時,由于政府對引進的項目實行優(yōu)惠政策,在事實上對另一些市場主體形成了歧視,導致不公平競爭。表面化的市場競爭、市場機制是資源配制的主角,而實質(zhì)上的行政權(quán)力支配權(quán)成為資源配置的指揮棒、直接參與者、直接交易者?？此破髽I(yè)成為市場的主角,實質(zhì)上行政權(quán)力成為主體之間現(xiàn)實利益的直接分配者。這樣,既破壞了市場經(jīng)濟自身的運行規(guī)律,又使整個社會不能全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

地方政府公司化容易造成嚴重的浪費和產(chǎn)能過剩。投資是拉動增長最便捷的手段,因此地方政府通常會置本地經(jīng)濟資源特點于不顧,狂熱投資于那些資本集中、見效快的產(chǎn)業(yè),以期實現(xiàn)高速增長,為個人職務(wù)升遷積累政績。由于“政府”作為資本的所有者,大范圍地進行直接投資,贏利目標與非贏利目標、行政手段與經(jīng)濟手段、政府行為與市場行為混淆在一起,導致了一系列的弊端,與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求存在很大的不適應(yīng)。造成大量資金浪費,使我國市場供大于求的矛盾呈現(xiàn)加大的趨勢,部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象出現(xiàn)擴大。改革以來的幾次宏觀調(diào)控,都是因為基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模過大,投資過多,超過了建設(shè)能力,關(guān)鍵原因是對政府投資的沖動沒有約束?，F(xiàn)行體制下形成的投資體制在社會主義市場經(jīng)濟體制環(huán)境中所表現(xiàn)的漏洞和弊端,已經(jīng)影響了國民經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展,影響了經(jīng)濟增長的效益和效率。

地方政府公司化導致政府成為自我牟利的利益集團。行政管理機構(gòu)的主要功能是保護收益權(quán)行使的有序性和各種各樣交易活動的公正性。一旦行政管理這種功能的性質(zhì)被企業(yè)化功能替代,作為勢力最強大的行政管理集團不可避免的通過權(quán)力剝奪交易活動過程中的公正性來實現(xiàn)本身收益的最大化。最常見的是通過體制內(nèi)運行的方式來增加各種收費。一些行政審批的目的或動機甚至已經(jīng)不是在提供公共服務(wù),而是為了自身創(chuàng)收,滿足部門利益。更為重要的,各級政府都具有一定范圍內(nèi)國有資本的支配權(quán),可以通過和企業(yè)家的合謀來侵占國有資產(chǎn),使企業(yè)家的不當?shù)美蔀楹戏ㄐ允杖?官員們借機獲利。這是對勞動大眾進行剝奪來實現(xiàn)財政收益的最大化,從而增加行政集團的福利最大化。由于這種剝奪性必然受到勞動大眾的抗拒,結(jié)果只能走向部門壟斷的加強,采取的改革行動必然是發(fā)揮其管制性、控制性即支配權(quán)上的一種形式,從而獲得壟斷收益來推動行政集團福利的最大化。

地方政府公司化引發(fā)了各種普遍的權(quán)力尋租行為。地方政府公司化,一個主要功能是保持和擴大政府在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域資源配置的權(quán)力。自從實行市場化改革,交易意識及行為模式迅速泛化并侵入政府行政管理。人們發(fā)現(xiàn)了權(quán)力的經(jīng)濟價值,于是在政府與相對人當事雙方各自效用最大化的心理驅(qū)動下,權(quán)錢交易的尋租性腐敗具有基于經(jīng)濟理性的邏輯必然性。政府干預經(jīng)濟的過程,從某種意義上講就是權(quán)力介入經(jīng)濟的過程。在此過程中,就為經(jīng)濟利益主體運用權(quán)錢交換和借助政府權(quán)利因素謀求壟斷利潤,實現(xiàn)其最大利潤目標的尋租活動提供了前提和基礎(chǔ)。同時,官員們因這些活動享受了特殊利益,又會引發(fā)為爭奪主管官員肥缺而發(fā)生的第二層次的尋租競爭,各個社會利益團體為爭奪財政收入分配的第三層次的尋租之戰(zhàn)。為了維持這一與生產(chǎn)性活動無關(guān)的逐利活動,社會資源被大量浪費,生產(chǎn)則日益惡化,政府嚴重失靈。此時政府手中的權(quán)力已經(jīng)成為一種新型的倍具吸引力的資本,正嚴重影響著市場競爭的公平、收入分配的公正以及社會生產(chǎn)的效率。

三、地方政府公司化的原因分析

財政體制不完善?，F(xiàn)行的財政稅收體制源于1994年開始的分稅制改革,財政采取“分灶吃飯”制度,中央和地方的利益分權(quán)逐步加快。分稅制中劃屬地方政府的14個稅種點多面廣,稅源分散,隱蔽性強,征收難度大,使地方財政收入增加的難度較大。但同時地方政府承擔了社會保障、醫(yī)療和教育等大部分的支出責任,其中縣、鄉(xiāng)兩級政府要共同提供龐大的公共服務(wù),包括70%的預算內(nèi)教育支出和55—60%的醫(yī)療支出;地級市和縣級市要負擔所有的失業(yè)保險,養(yǎng)老金和救濟、中央減免農(nóng)業(yè)稅(除煙葉稅外)、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,以及嚴格限制各種規(guī)費收入的政策,又使地方財政各種非預算外資金收入大幅減少,加重了地方財政收入增加的困難。據(jù)專家分析,在實行中央與地方的分稅制后,中央的財政集中度達到50%,省市財政占30%,縣鄉(xiāng)財政僅占20%,而后者卻需要供養(yǎng)67%的財政人口,留給地方的主要是建筑稅和房地產(chǎn)稅,現(xiàn)行的財政體制迫使地方政府靠土地生財。地方政府在財政分權(quán)體制中處于弱勢地位,財權(quán)越來越小而事權(quán)越來越重,從而引發(fā)其作為一個“理性經(jīng)濟人”的一系列“自利”行為。加上擁有自然資源、土地以及對銀行的初始行政權(quán),使地方政府缺乏約束力。這對掌握著權(quán)力的地方政府來說也是投機獲利的最佳時機,當這種借機獲利成為普遍性后,必然導致政府部門分權(quán)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,以及權(quán)力的設(shè)租、尋租行為的普遍性,而市場分割、地區(qū)封鎖、行政逐利、重復建設(shè)、貪污腐化,只是其表現(xiàn)而已。可以說,正是由于中央和地方財產(chǎn)權(quán)利劃分不明,現(xiàn)有的分權(quán)體制不合理,地方政府缺乏必要的發(fā)展資金,才導致一些城市的領(lǐng)導提出所謂經(jīng)營城市的發(fā)展思路。如果不解決這些深層次的原因,今后將會有更多的城市領(lǐng)導人加入到經(jīng)營城市的行列中去,通過不斷的出售國有資產(chǎn)和拆遷房屋,炒作地皮,拉動當?shù)谿DP的增長。

干部提拔任用機制存在嚴重缺陷。我國的干部制度,事實上存在著自上而下的任命和半任命制。各級官員的權(quán)力來自于“上級組織”而非轄區(qū)內(nèi)人民,所以他們要對“上級組織”負責?！吧霞壗M織”則要用適當方式對下級官員進行考核,以作為以后提拔任用干部的主要依據(jù)。從理論上講,考核內(nèi)容應(yīng)包括地區(qū)經(jīng)濟增長、生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展社會事業(yè)、完善社會保障、維護社會穩(wěn)定、縮小收入差距、提高自主創(chuàng)新能力等。其中,GDP增長率、稅收增長率和就業(yè)率等增長比較容易評價,只要通過對相關(guān)指標的統(tǒng)計結(jié)果進行評價就可以完成,涉及的監(jiān)督成本最低。相比之下,對生態(tài)環(huán)境保護等其他社會發(fā)展目標的監(jiān)督則要困難得多,因為這些發(fā)展目標大多是隱性的,無法通過直接的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行評價,對它們的考核勢必要涉及到大規(guī)模的實地調(diào)研和復雜的評估程序,從而導致較高的監(jiān)督成本。有學者指出,從中央政府作為理性的委托人的角度來看,把地方GDP增長率、稅收增長率和就業(yè)率等指標作為考核和獎懲地方官員的主要指標,無疑是監(jiān)督成本最小的方式。所以,以增長為核心的干部考核體系在我國的干部考核體系中,一直以增速的高低作為政績最直觀的表現(xiàn),在一定程度上決定了地方政府官員的升遷與否。地方政府作為代理人利用上級政府的信息劣勢,采取機會主義對策,以經(jīng)濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價,這必然導致對社會的其他發(fā)展目標重視不夠。增長速度低的地方政府往往承受著更大的壓力,各級地方政府片面地將“發(fā)展”理解為“高速度”,盲目地將追求增長作為第一要務(wù),是作為“理性經(jīng)濟人”最為理性的選擇。

地方政府部門違法成本過低。由于缺乏嚴格的行政問責制度以及受各種復雜人為因素的影響,目前地方各級政府的違法成本低,守法成本高。地方政府具有強大的以非市場經(jīng)濟行為手段來應(yīng)對中央宏觀調(diào)控政策的內(nèi)在激勵,即使對于那些行政強制調(diào)控措施亦是如此,造成浪費資源,破壞環(huán)境等違法違規(guī)投資行為屢禁不止。即使是造成嚴重后果、備受群眾關(guān)注的惡性事件,也往往是“高高舉起,輕輕打下”。這類事件不管“上級組織”的主觀意圖如何,它給予各級地方政府官員的暗示是:只要是追求地方經(jīng)濟增長,采取惡劣一點的方式也無妨。

利益驅(qū)動造成干部執(zhí)政理念的錯位。以前追究問題干部的責任,總離不開思想意識層面。這是一種很表面化的認識。誠然,一些官員對政府職能和官員職責的定位存在“無知”,政府官員特別是負有領(lǐng)導責任的政府官員,應(yīng)該熟記政府的基本職能,知道自己的職位權(quán)力能做什么和不能做什么。但是為數(shù)眾多的地方官員其實什么都懂,其發(fā)展理念難以扭轉(zhuǎn),主要是利益因素。我們的改革是利益驅(qū)動型的改革。改革開放至今,官員都自覺不自覺的表現(xiàn)出在一定利益指導下的行為方式。官員在政治利益、地方利益、部門利益、個人利益的驅(qū)動下,即使明白自己的職能,也不會那樣去做,這就導致官員的行為嚴重扭曲,地方政府公司化的問題積重難返。這個問題解決不好,后果會很嚴重。

四、破解地方政府公司化的對策途徑

推進體制改革,規(guī)范行政權(quán)力。在權(quán)力運行上,應(yīng)加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府和市場中介組織分開,減少和規(guī)范行政審批,減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預,對權(quán)力關(guān)節(jié)點一定要進行控制,盡量減少公務(wù)員自行處理人、財、物等方面的權(quán)力。降低行政權(quán)力在官商交易中的含金量,逐步消解官商勾結(jié)的環(huán)境和土壤。要認真把握地方政府發(fā)揮作用的邊界,貫徹落實《行政許可法》,強化地方政府公務(wù)員公仆意識、法制意識、發(fā)展意識、創(chuàng)新意識、憂患意識,提高科學行政、民主行政、依法行政能力;要把轉(zhuǎn)變地方政府職能和創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來,進一步推行地方政府政務(wù)公開,民主決策,降低行政成本,增強政府效能和工作透明度,提升政府公信力。要牢固樹立正確的政績觀,整治形式主義和虛報浮夸,不搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ?、政績工?規(guī)范地方政府行政責任,加大監(jiān)察處置力度,完善地方政府行政問責程序和運轉(zhuǎn)機制。

進一步發(fā)展基層民主政治,讓更多的群眾能夠廣泛參與公共政策的制定。嚴格來說,公共資源的主人是人民,官員是受托管理者,因此地方的經(jīng)營需要有官員與人民群眾的的共同參與。老板式的經(jīng)營城市和招商引資,之所以引起群眾的不滿,很多時候是少數(shù)領(lǐng)導干部的意圖強加給普通干部和群眾的結(jié)果。對于像土地征用、房屋拆遷、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護等政策性、法律性和程序性極強的決策,不少時候少數(shù)領(lǐng)導干部就可以拍著胸脯作出承諾,集體決策成了個人說了算?？茖W決策、民主決策、依法決策被擱置一邊,他們的理由是特事特辦、急事先辦。項目不經(jīng)過充分論證,不聽取群眾和專家的意見,不履行必要的程序,違規(guī)決策、失誤決策,不尊重群眾的權(quán)利,群眾難以參與,失去有效監(jiān)督的經(jīng)營過程常常偏離公共利益。關(guān)系老百姓切身利益的重大事項,必須讓老百姓能夠充分表達意見。決策之前要充分與群眾溝通協(xié)商。群眾參與公共政策制定的權(quán)利、意見表達的權(quán)利、對于公共權(quán)力的選擇權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利,如果得不到落實,作為官員的公仆就很有可能變成主人,成為壟斷公共權(quán)力和公共資源的老板。我國浙江溫嶺的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),以協(xié)商民主的方式,在城市建設(shè)等公共事務(wù)的決策中建立政府協(xié)調(diào)、專家與公眾參與的機制,提高了決策的科學化、民主化和法制化的水平,防止了公共工程中常見的官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象。這些成功的經(jīng)驗和做法,值得借鑒和推廣。

改革政府預算制度,實現(xiàn)民主預算。如果預算還是政府自己編制,自己執(zhí)行,政府官員追求 GDP的預算投資沖動就是不可避免的,就不會自覺地把錢投放到改善民生上。近些年來,政府收入飛速增長,成倍的超過GDP的增幅,但居民的工資增幅則不大。2007年,在 GDP的比重中,投資占40%以上,政府預算內(nèi)和預算外收入達9萬億左右,幾乎占GDP的35%以上,居民工資收入也就是25%左右,消費拉動GDP增長,在現(xiàn)有的GDP比例結(jié)構(gòu)中,這幾乎是不可能的。因此,要改變政府的投資沖動,就必須實現(xiàn)民主預算機制,錢該怎么花不能政府自己說了算。所謂民主預算,就是用公開、透明和科學的方式,來管理地方政府的“錢袋子”。一方面公眾可以依法了解和掌握國家財政收支狀況,全方位參與和監(jiān)督財政收支情況;另一方面,依法有效管理和監(jiān)督政府部門的權(quán)力。要實現(xiàn)真正的“民主預算”,至少需要做好三方面的工作:首先,民眾要參與整個預算過程。在許多國家,包括預算進程、聽證和審議、正式文件都必須向公眾公開。所以,政府不妨與公眾利益密切相關(guān)的預算直接交給公眾討論,哪些項目能上,哪些項目緩上或不上,項目建設(shè)需要多少資金,公眾不僅有參與權(quán),而且有決定權(quán);項目編制通過后,如何實施,公眾也可以提出意見。其次,形成三位一體的監(jiān)督預算體制。除地方各級人大對政府預算進行監(jiān)督外,公眾也要對預算實施過程進行監(jiān)督,譬如,工程進入施工階段后,讓公眾監(jiān)督工程質(zhì)量和進度,監(jiān)督工程的驗收等;要利用第三只眼,加強媒體的強勢監(jiān)督,以強化預算資金使用情況的日常監(jiān)督;與此同時,在新《預算法》的修訂中,應(yīng)規(guī)定問責機制,對各級政府的預算,進行“實質(zhì)性審查”。其三,建立“結(jié)果導向型”的考核機制。在預算執(zhí)行過程中,不僅要管好“錢袋子”的出口(投入盡量少的錢),更要評估預算的產(chǎn)出效率,只有建立一套“結(jié)果導向型”考核機制,才能倒逼資金的使用效益和效率。

完善地方政府績效考評指標體系及考評機制。就民主政治的長遠發(fā)展趨勢來看,當人民真正擁有了恩格斯所說的對于轄區(qū)各級地方主政官員的“普選權(quán)”和罷免權(quán)時,他們就會盡己所能來全面地為轄區(qū)人民服務(wù)?！罢儭庇扇罕娬f了算,就無需勞煩各級組織部門費心費力的評估了。就當前而言,還要進一步制定科學合理的政績評價指標體系。目前,人們普遍對單純以 GDP為政績考核主要指標的弊端加深了認識,特別是對只能看出經(jīng)濟產(chǎn)出總量的情況,卻不能看到這背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度,以及社會事業(yè)發(fā)展和社會公正問題受到削弱表示擔憂并提出質(zhì)疑。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,有關(guān)部門強調(diào)加強生態(tài)環(huán)境指標的考核;有的專家學者主張弱化 GDP指標,加強生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展指標的考核。從實踐來看,有些地方政府已經(jīng)開始探索新的考核指標體系,但非常不完善,還有很多問題需要解決。所以,應(yīng)加快建立健全有效的地方政府政績考核指標體系,對考評運行機制也要特別加以研究和完善。不僅要考核地方的經(jīng)濟標準,更要考核地方的社會、政治、文化、生態(tài)環(huán)境等指標;不僅要考核現(xiàn)實的發(fā)展狀況,還要考核歷史的發(fā)展過程。對于經(jīng)濟發(fā)展水平不同、地理位置不同、歷史負擔輕重不同、資源環(huán)境秉賦有差異的地區(qū),要分類考核,不能用一個尺度要求所有的地區(qū)?？己酥?不僅要充分聽取機關(guān)干部和企業(yè)家的意見,更要充分聽取普通百姓的意見,而且考核結(jié)果要與領(lǐng)導干部的提拔晉升結(jié)合起來。

責任編輯:黃 杰

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劉長發(fā)(1973-),男,河南獲嘉人,中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室副主任,講師,主要研究方向為黨的建設(shè)。