張 波 ,蘆 剛

政府績(jī)效評(píng)估中優(yōu)化公民參與效益的有效途徑

張 波 ,蘆 剛

公民參與的效益可以促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,降低參與成本、提高參與水平對(duì)于優(yōu)化公民參與效益非常重要。參與成本必須降低到可以使公民都有機(jī)會(huì)參與的程度,參與效益要盡量實(shí)現(xiàn)最大化,也就是說公民參與必須以合理的成本投入,謀求較高的效益,這不僅具有現(xiàn)實(shí)的必要性,同時(shí)也是個(gè)倫理關(guān)懷問題?；诖?一切有助于降低參與成本的方法途徑,一切有助于提高參與收益的制度和意識(shí),都是政府績(jī)效評(píng)估中優(yōu)化公民參與效益的有效途徑。

一、追求一種適度的公民參與

(一)確定適當(dāng)?shù)膮⑴c者及人數(shù)

在政府績(jī)效評(píng)估的過程中,越來越多的公民期望發(fā)揮作用。從理論上說,所有的利益相關(guān)者都參與,且全過程參與評(píng)估,這樣最公平。但在實(shí)際工作中并非如此,過度參與一方面會(huì)增加公民參與績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的運(yùn)作成本,另一方面會(huì)使參與效率降低,操作的難度加大。因此,有必要分析利益相關(guān)者與政府績(jī)效的利害關(guān)系,按照平等的原則和評(píng)估的目標(biāo)確定公民參與的規(guī)模及不同利益相關(guān)者之間的比例。參與主體的識(shí)別主要包括誰是利益相關(guān)者、利益相關(guān)者的類型和特點(diǎn)。對(duì)參與主體的識(shí)別,筆者認(rèn)為可以根據(jù)政府績(jī)效的利益相關(guān)者與績(jī)效的各種利害關(guān)系來確認(rèn),主要有四個(gè)指標(biāo):重要性、影響力、利益所在和關(guān)系度。參與評(píng)估的利益相關(guān)者中要包括不同層次的利益相關(guān)者,重要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者都要有一定的比例,主要利益相關(guān)者的比例要大于次要利益相關(guān)者的比例;受管制群體和被服務(wù)群體都要有一定的參與比例;不同性別利益相關(guān)者都要參與;不同年齡的利益相關(guān)者,特別要注意不能把老人排除在外;還要有一定比例的弱勢(shì)群體的參與。這些比例的確定是動(dòng)態(tài)的,根據(jù)評(píng)估的類型、評(píng)估的不同階段進(jìn)行調(diào)整。

(二)采取經(jīng)濟(jì)、適當(dāng)?shù)膮⑴c方式方法

公民參與評(píng)估的方式選擇除了考慮不同方式所能達(dá)成的效果和社會(huì)公眾是否容易接受之外還必須考慮成本的因素,并要根據(jù)實(shí)際情況和需要進(jìn)行選擇?，F(xiàn)在很多地方政府績(jī)效評(píng)估過分地依賴“網(wǎng)上評(píng)議”?！熬W(wǎng)上評(píng)議”雖然方便、快捷、成本較低并且利于統(tǒng)計(jì),對(duì)于評(píng)價(jià)主體而言,原則上沒有任何限制,完全自愿。但如前所述,這種方式會(huì)影響到參與者的代表性,另外,虛擬空間的存在也給惡意投票提供了可能性,很可能使評(píng)估的效益低下。筆者認(rèn)為,“網(wǎng)上評(píng)議”應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)資源和技術(shù)條件較為成熟地開展,這些地區(qū)一般都應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,電子政務(wù)相對(duì)領(lǐng)先的地區(qū),而且“網(wǎng)上評(píng)議”僅應(yīng)作為公民參與方式一種補(bǔ)充[1]。問卷調(diào)查方式有利于避免主觀偏見,減少人為誤差,但發(fā)放大規(guī)模的問卷往往要花費(fèi)較高的成本,并對(duì)評(píng)估主體造成限制,即要求其具備一定的閱讀能力。

(三)選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估對(duì)象和指標(biāo)體系

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)龐大,部門數(shù)量眾多,各個(gè)部門的職責(zé)分工非常復(fù)雜,而且各部門的工作往往具有獨(dú)特性,服務(wù)對(duì)象并不完全相同,簡(jiǎn)單地將所有政府部門放在一起由公民評(píng)議,并按評(píng)估結(jié)果進(jìn)行排序,很容易引起爭(zhēng)議[2]。因此,應(yīng)避免評(píng)估活動(dòng)中的“一鍋端”現(xiàn)象,根據(jù)評(píng)估對(duì)象的主要職責(zé)和面對(duì)的服務(wù)對(duì)象的近似性來進(jìn)行分類比較,每一類別的部門將根據(jù)這一類別在服務(wù)職責(zé)方面的不同在評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重上做一些調(diào)整。在評(píng)估指標(biāo)設(shè)定的時(shí)候,既要有不同類別之間的公共性指標(biāo),還要充分結(jié)合每個(gè)政府部門在工作過程中認(rèn)為關(guān)鍵的服務(wù)環(huán)節(jié),根據(jù)各個(gè)部門的獨(dú)特工作特點(diǎn),設(shè)定特定工作特點(diǎn)的指標(biāo),以補(bǔ)充和完善指標(biāo)體系,即做到公共性指標(biāo)和差異性指標(biāo)相結(jié)合[3]。

二、實(shí)現(xiàn)公民參與評(píng)估的制度化

依據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù)。在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域,作為政府的主人——公民參與政府績(jī)效評(píng)估方案的制定、實(shí)施和監(jiān)督都應(yīng)得到法律保障。

(一)完善憲政民主制度,保障公民參與權(quán)利

憲政實(shí)際上是政治統(tǒng)治和政治管理的一種統(tǒng)一,體現(xiàn)了政府與公民的協(xié)商互動(dòng)精神。憲政平衡性的關(guān)鍵在于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)體制的改革和轉(zhuǎn)軌推進(jìn)了公民權(quán)利不斷發(fā)展的過程。當(dāng)然,公民的生命權(quán)和自由權(quán)等基本權(quán)利是實(shí)現(xiàn)憲政的基礎(chǔ),政府的義務(wù)在于保護(hù)公民的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),而不能因?yàn)楣竦呢?cái)產(chǎn)和社會(huì)地位的差異而使公民的實(shí)質(zhì)權(quán)力有本質(zhì)的區(qū)別從而導(dǎo)致公平的缺失和公民參與的形式化。因此,限制國(guó)家權(quán)力,保障公民權(quán)利,增進(jìn)公共福利等憲政制度和精神必須深化建立為我國(guó)政治改革的總體目標(biāo)和促進(jìn)公民參與的制度保障。

(二)公民參與角色、方式和程序的制度安排

首先,公民參與的角色制度化。從事政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)應(yīng)把公民合法權(quán)益的維護(hù)放在第一位,以此來衡量政府管理的宗旨和目標(biāo)。評(píng)估制度不僅要將政府自身的評(píng)估主體置于非常重要的地位,而且還應(yīng)將企業(yè)評(píng)估主體、第三部門評(píng)估主體、普通群眾評(píng)估主體列入其中,使評(píng)估主體的設(shè)置制度化。其次,公民參與的方式制度化。參與角色的完整實(shí)現(xiàn)有賴于健全的程序規(guī)范和有效的參與方法,有效的參與方法來源于對(duì)實(shí)踐的歸納、總結(jié)和提高,并將成為機(jī)制的主要組成部分,起到指導(dǎo)和規(guī)范公民參與政府績(jī)效評(píng)估的作用。再次,公民參與的程序制度化。在確定了參與主體即相關(guān)公民之后,公民參與政府績(jī)效評(píng)估的程序隨著政府績(jī)效評(píng)估步驟而產(chǎn)生。公民參與角色的確定本身已經(jīng)體現(xiàn)了公民參與政府績(jī)效評(píng)估的程序化內(nèi)容,包括確定績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目、規(guī)劃遠(yuǎn)景戰(zhàn)略目標(biāo)、構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系、監(jiān)督績(jī)效評(píng)估實(shí)施等。

三、保持暢通的評(píng)估信息傳輸渠道

(一)全面、客觀地公開和發(fā)布績(jī)效信息

公開發(fā)布政府績(jī)效信息,是實(shí)現(xiàn)公民參與的必要途徑和參與權(quán)利落實(shí)的必然要求。參與的前提是了解,公民只有在充分、確實(shí)了解政府活動(dòng)的基礎(chǔ)上才能有的放矢,有效參與政府績(jī)效評(píng)估,使自己的主體地位得到彰顯,使自身的利益得到維護(hù)和增進(jìn)。而公民對(duì)政府的了解程度以及參與評(píng)估的程度,在很大程度上則取決于政府公開化的程度。因?yàn)檎莆罩饕畔鞑デ啦⒒緣艛嘈畔碓?公民在很大程度上只能獲得經(jīng)過過濾和處理的信息,這必然在一定程度上限制了公民的認(rèn)知和判斷。政府績(jī)效信息的客觀、公正以及盡可能充分地公開不僅可以幫助公民對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程予以全面監(jiān)督和客觀評(píng)判,化解公共利益與公民利益的沖突,同時(shí)更有助于公民進(jìn)行對(duì)話,做出價(jià)值偏好性的選擇,激發(fā)公民積極參與評(píng)估的熱情。在公民與政府的博弈中公民之所以選擇消極參與,主要是由于參與所要獲取的績(jī)效信息成本過高所致的。

這由以下幾個(gè)方面決定:首先,政府層級(jí)制造成績(jī)效信息“馬太效應(yīng)”。因?yàn)檎怯兄鴩?yán)密層級(jí)機(jī)構(gòu)的金字塔組織,這就導(dǎo)致了韋伯所說的只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息。公民作為金字塔的底端,他們能夠了解的績(jī)效信息很少,要獲得信息就要支付大量的成本,從而參與評(píng)估的熱情就越少,發(fā)出的需求也會(huì)越不受重視,這樣獲得績(jī)效信息的難度就會(huì)更大。其次,公民自身因素造成績(jī)效信息獲取難度加大?？?jī)效信息的獲取和加工需要具備一定的知識(shí)能力,否則面對(duì)大量的信息無從選擇自己所需的,而且政府績(jī)效評(píng)估涉及多門學(xué)科,公民大多缺乏相關(guān)的知識(shí),即使他們對(duì)評(píng)估有興趣,但自身因素的限制使他們不知從何獲取績(jī)效信息、怎樣獲取績(jī)效信息。

(二)準(zhǔn)確、有效地收集和處理評(píng)估信息

評(píng)估信息的收集和處理是公民參與的重要環(huán)節(jié),也是公民參與工作成功與否及能夠有益于提高政府績(jī)效評(píng)估成功率的關(guān)鍵所在。從理論方面講,政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該廣泛收集涉及將要接受評(píng)估的政府及其部門管理績(jī)效的各方面信息和資料。公民是地方政府績(jī)效評(píng)估的主要信息源。評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估指標(biāo),有意識(shí)地組織或運(yùn)用抽樣技術(shù)從群眾中抽取一定數(shù)量的樣本,對(duì)有關(guān)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行公民評(píng)議,并將評(píng)議的信息作為分析評(píng)估對(duì)象的主要素材[4]。

評(píng)估信息的處理要堅(jiān)持以下原則:第一,去偽存真、去粗求精原則。公民參與往往會(huì)使評(píng)估信息具有系統(tǒng)性差、差別懸殊、數(shù)量大的特點(diǎn)。因此,在保證信息完整性的前提下,對(duì)評(píng)估信息的處理,應(yīng)去偽存真、去粗求精。第二,區(qū)別對(duì)待原則。由于政府績(jī)效評(píng)估涉及的因素的復(fù)雜性及公民參與者的知識(shí)水平、閱歷、對(duì)評(píng)估的態(tài)度、價(jià)值取向及受影響程度等因素,他們對(duì)同一問題的反饋信息存在很大差異,并且公民對(duì)問題的看法也會(huì)隨時(shí)間而改變。因此,應(yīng)區(qū)別對(duì)待公民反饋信息,賦予不同權(quán)重[5]。第三,定性處理與定量處理方法相結(jié)合的原則。收集到的評(píng)估信息一般有兩種:一是定性評(píng)估信息;二是定量評(píng)估信息。對(duì)于不同的評(píng)估信息,應(yīng)該采用不同的方法來處理。這種處理方法的優(yōu)點(diǎn)是受分析者主觀影響相對(duì)較少,客觀性強(qiáng),處理結(jié)果有說服力;而且還可以借助計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化手段完成分析,效率較高,便于普及。從政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)來看,應(yīng)該把定性處理方法和定量處理方法有機(jī)地結(jié)合起來。

(三)加強(qiáng)和重視評(píng)估結(jié)果的信息反饋

績(jī)效評(píng)估結(jié)果要向政府部門的成員、上級(jí)部門及公民反饋,其目的在于公布、傳達(dá)政府績(jī)效的情況,協(xié)助政府部門管理者深入了解組織中各層面的工作效率、效果及存在的問題,使上級(jí)部門能夠更好地針對(duì)政府部門的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,利于公民對(duì)政府部門的工作進(jìn)行監(jiān)督?？?jī)效評(píng)估結(jié)果在現(xiàn)實(shí)中還沒有得到應(yīng)有的重視和運(yùn)用。績(jī)效評(píng)估結(jié)果只作為獎(jiǎng)懲的依據(jù),這將無法發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的積極作用,即引導(dǎo)高績(jī)效行為、學(xué)習(xí)高績(jī)效經(jīng)驗(yàn),而只是發(fā)揮或部分發(fā)揮了績(jī)效評(píng)估的部分作用——懲戒或獎(jiǎng)勵(lì),致使評(píng)估結(jié)果得不到有效使用或使用不足。而且,政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果往往是被當(dāng)作內(nèi)部材料向上反饋,只有政府的領(lǐng)導(dǎo)班子知道,而很多具體的細(xì)節(jié)和需要改進(jìn)的地方,各個(gè)被評(píng)估的單位并不知道,甚至連本部門的一般成員都難以獲知結(jié)果的具體內(nèi)容,公民更是難以知悉了。公民對(duì)于他們提供的信息是否得到重視非常關(guān)心。當(dāng)他們的建議被采納或他們的評(píng)價(jià)得到有效反映時(shí),他們參與的積極性會(huì)增加。反之,則會(huì)影響他們參與的積極性[6]。

四、培訓(xùn)評(píng)估工作人員和目標(biāo)群體

(一)對(duì)評(píng)估的有關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn),加強(qiáng)他們對(duì)公民參與的了解,促進(jìn)他們觀念的更新,提高他們?cè)谧约汗ぷ髦羞\(yùn)用參與式方法的能力。通過對(duì)基層工作人員的培訓(xùn),一方面可以減低人力資源的成本;另一方面,基層工作人員與公民溝通的成本低,效率高。因?yàn)榛鶎庸ぷ魅藛T熟悉當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)情況,了解公民的想法,會(huì)講方言,與公民的溝通比外來者要方便。提倡公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的過程中,通過培訓(xùn)基層工作人員運(yùn)用參與式的方法的能力,必然有助于降低組織公民參與的成本,提高公民參與的效率和效益。加強(qiáng)對(duì)基層工作人員的培訓(xùn),主要培訓(xùn)他們的參與式觀念、參與式工作方法和工具的選擇、使用,及其組織和管理、分析問題的能力。

(二)通過目標(biāo)群體的培訓(xùn),促進(jìn)公民在政府績(jī)效評(píng)估中有效發(fā)揮自身作用,正確表達(dá)自己的需求等,進(jìn)而提高公民參與的效益。隨著公民參與績(jī)效評(píng)估程度越深,幫助公民發(fā)展參與評(píng)估的能力就越重要。因此,必須設(shè)立專門的機(jī)構(gòu),為公民提供績(jī)效評(píng)估所需要的培訓(xùn)和支持。對(duì)目標(biāo)群體的培訓(xùn)一般分為三個(gè)方面:其一,評(píng)估錯(cuò)誤的培訓(xùn)。針對(duì)評(píng)估中易出現(xiàn)過寬、過嚴(yán)、暈輪效應(yīng)等錯(cuò)誤,對(duì)評(píng)估者進(jìn)行培訓(xùn),給評(píng)估者分析相關(guān)的案例,并對(duì)如何防止該類錯(cuò)誤提出建議。其二,評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)。為減少評(píng)估錯(cuò)誤,在績(jī)效評(píng)估過程中往往需要制定出一致性的績(jī)效評(píng)估參照標(biāo)準(zhǔn),這種標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)職工進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的常模和尺度。其三,其他相關(guān)的培訓(xùn)。這主要是針對(duì)在績(jī)效評(píng)估中所出現(xiàn)的一些突出問題而進(jìn)行的,目的在于更有效地完成整個(gè)評(píng)估工作。

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[3]鄧國(guó)勝,肖明超.群眾評(píng)議政府績(jī)效:理論、方法與實(shí)踐[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:86.

[4]周凱.政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006:122.

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(作者單位:吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院;沈陽師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院)

2009-12-24

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