金 毅 ,許鴻艷

(渤海大學(xué)a.政法學(xué)院;b.新聞與傳播學(xué)院,遼寧 錦州 121000)

黨的"十六大"作出了振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略決策,這是著眼于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)全局的一項(xiàng)重大舉措,為遼寧老工業(yè)基地的振興指明了方向,也提供了難得的歷史性機(jī)遇.而著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,則是實(shí)現(xiàn)遼寧老工業(yè)基地振興的關(guān)鍵和前提.從政府建設(shè)的角度來說,就是要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,推進(jìn)政府行政管理體制改革,使政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)政府競(jìng)爭(zhēng)力,建設(shè)服務(wù)型政府.而在構(gòu)建服務(wù)型政府時(shí),要著重加強(qiáng)政府的制度化建設(shè),通過一系列制度安排和制度創(chuàng)新來確保行政服務(wù)制度的規(guī)范性、合法性和公正性.

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵及特點(diǎn)

所謂服務(wù)型政府,是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,按照法定程序,以公共利益為目標(biāo),以服務(wù)公眾和社會(huì)為核心職能,以創(chuàng)造必要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展環(huán)境和條件為根本任務(wù),以公正執(zhí)法為標(biāo)志,建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制,能夠公正、透明、高效地為公眾提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府.服務(wù)型政府的特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn).

(1)民主性本質(zhì).服務(wù)型政府應(yīng)是實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)、實(shí)行民智集中、實(shí)施民主決策的政府,民主的政府是服務(wù)型政府的根本前提和基礎(chǔ).這就要求政府堅(jiān)持以人為本,做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,以民眾的福祉為基點(diǎn),以民眾的福利為依托,以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨.

(2)回應(yīng)性體制.政府要能夠及時(shí)有效地反映公眾的意愿和偏好,所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在種類、數(shù)量和質(zhì)量方面應(yīng)符合公眾的要求.衡量政府職能是否恰當(dāng)最根本的方法就是看其是否以及在多大程度上反映了公眾的偏好和訴求,而對(duì)于廣大人民民意的回應(yīng)情況則成為判斷是不是真正的服務(wù)型政府的根本標(biāo)志.[1]30

(3)透明性運(yùn)作.公共權(quán)力運(yùn)作的根本目的是增進(jìn)公眾的利益,因此,政府的各項(xiàng)政策措施,特別是與人民群眾利益密切相關(guān)的行政事項(xiàng),除涉及國(guó)家機(jī)密、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的以外,都應(yīng)向社會(huì)公開,給人民群眾以更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),增強(qiáng)政府運(yùn)作的透明度和公眾參與度,[1]31使政府行為置于公眾的監(jiān)督之下,確保公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行.

(4)法治化行政.服務(wù)型政府應(yīng)是嚴(yán)格建立在法律基礎(chǔ)上并且履行法律義務(wù)的政府,依法行政是服務(wù)型政府的根本準(zhǔn)則.這就要求政府在行使公共權(quán)力的過程中,嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定來履行職能、行使權(quán)力和實(shí)施行政行為.[1]33政府既要保護(hù)公民各項(xiàng)民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn),又要嚴(yán)格規(guī)范政府行政行為,使行政權(quán)力的行使有助于更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利.

(5)績(jī)效性效果.公共行政依靠公共稅收支撐,必須核算行政成本,講究行政投入、行政產(chǎn)出、行政績(jī)效.績(jī)效性效果從根本上要求政府行政必須追求好的業(yè)績(jī)和高的效率.這就要求政府要運(yùn)轉(zhuǎn)速度快,辦事效率高,行政成本低,管理效益優(yōu),服務(wù)態(tài)度好,公民滿意度高.[1]34

二、遼寧省服務(wù)型政府制度體系建設(shè)的已有成果

服務(wù)型政府作為一種全新的執(zhí)政模式,是政府改革發(fā)展的目標(biāo)及其取向.它不僅僅是一種理念,更是一種制度結(jié)構(gòu).制度往往具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn),現(xiàn)代服務(wù)型政府的核心工作是作出制度安排,而其最好和最大的服務(wù)就是進(jìn)行良好的、科學(xué)的制度供給.因而要建設(shè)服務(wù)型政府,關(guān)鍵是要致力于建構(gòu)服務(wù)型政府的制度基礎(chǔ),運(yùn)用一系列制度安排和制度創(chuàng)新所形成的制度化體系,將政府打造成民主政府、法治政府、透明政府、廉潔政府、責(zé)任政府、績(jī)效型政府和優(yōu)質(zhì)服務(wù)政府.目前,遼寧省在構(gòu)建服務(wù)型政府的制度體系建設(shè)方面成效顯著,主要建立和施行了以法治政機(jī)制、政務(wù)公開機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制和社會(huì)救助機(jī)制等制度.

1.以法治政機(jī)制

以法治政是現(xiàn)代政府的一個(gè)基本特征.全面推進(jìn)以法治政,建設(shè)法治政府,就是要求政府自覺運(yùn)用體現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的法律管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù),按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求履行政府職能.近年來,遼寧省在以法治政機(jī)制建設(shè)方面取得了較大的成就,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面.

(1)大力推進(jìn)行政立法工作,不斷完善地方法規(guī)規(guī)章.近年來,遼寧省政府辦公廳延續(xù)發(fā)布年度立法計(jì)劃,指出"要用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府立法工作,堅(jiān)持以人為本",要"創(chuàng)新政府立法工作機(jī)制,增強(qiáng)政府立法的科學(xué)性、民主性和透明度","及時(shí)對(duì)不適應(yīng)、不符合科學(xué)發(fā)展觀要求的地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行修改或者廢止".僅2008年和2009年,列入地方性法規(guī)立法計(jì)劃的就有27項(xiàng),包括《遼寧省行政復(fù)議規(guī)定》《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》等,而列入政府規(guī)章計(jì)劃的共有44項(xiàng),包括《〈遼寧省政府信息公開規(guī)定〉(修訂)》《遼寧省各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》《遼寧省依法行政考核辦法》《遼寧省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定(修訂)》等.從近年已制訂和列入立法計(jì)劃的情況來看,遼寧省的法規(guī)規(guī)章制度建設(shè)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步,規(guī)章制度更為完善可行,為促進(jìn)遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展和構(gòu)建和諧遼寧提供了有力的法律支撐.

(2)促進(jìn)依法行政,規(guī)范執(zhí)法行為.2005年9月,遼寧省政府發(fā)布了《遼寧省人民政府關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政規(guī)劃(2005-2009)的通知》,強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)依法行政,努力建設(shè)法治政府.提出推進(jìn)依法行政的主要任務(wù)和措施是:轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政管理體制改革;建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制;加強(qiáng)地方立法,提高制度建設(shè)質(zhì)量;理順行政執(zhí)法體制,規(guī)范行政執(zhí)法行為;探索高效、便捷的防范、化解社會(huì)矛盾機(jī)制;完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督;不斷提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的觀念和能力等.2005年10月,為了進(jìn)一步落實(shí)行政規(guī)劃,省政府辦公廳繼而發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政工作職責(zé)分工的通知》,就省政府各部門和有關(guān)單位在全面推進(jìn)依法行政工作中的職責(zé)分工作出了明確的界定.2005年11月,為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)公共服務(wù)行為的管理,提高行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量,遼寧省政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)公共服務(wù)行為管理工作的意見》,鄭重作出了服務(wù)承諾制、首問(首辦)負(fù)責(zé)制、一次性告知制和限時(shí)辦結(jié)制度.其中,所謂服務(wù)承諾制度,是指政府各部門在向社會(huì)提供公共服務(wù)時(shí),要根據(jù)本部門的職能范圍和職責(zé)要求,將對(duì)外服務(wù)項(xiàng)目的辦理情況向社會(huì)作出公開、具體的承諾,并采取有效措施保障承諾事項(xiàng)的落實(shí),自覺接受群眾監(jiān)督.所謂首問(首辦)負(fù)責(zé)制度,是指政府各部門在提供公共服務(wù)時(shí),首位接聽電話或接待來訪咨詢、辦事的工作人員,必須負(fù)責(zé)解答、辦理或介紹到經(jīng)辦業(yè)務(wù)部門(人員)予以辦理.所謂一次性告知制度,是指政府部門工作人員對(duì)服務(wù)對(duì)象咨詢、申請(qǐng)辦理事項(xiàng)所需資料應(yīng)一次性告知.而所謂限時(shí)辦結(jié)制度,是指服務(wù)對(duì)象到政府部門辦理業(yè)務(wù),符合有關(guān)規(guī)定并手續(xù)齊全的,經(jīng)辦人應(yīng)在承諾的時(shí)限內(nèi)辦結(jié)其所訴求事項(xiàng).2005年12月,省政府辦公廳又發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)遼寧省政府法制辦關(guān)于健全和完善行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施意見的通知》,提出要進(jìn)一步健全行政執(zhí)法責(zé)任制的保障機(jī)制,梳理執(zhí)法依據(jù),分解執(zhí)法職權(quán),確定行政執(zhí)法責(zé)任,健全行政執(zhí)法資格制度,完善行政執(zhí)法評(píng)議考核體系.2008年10月,省政府進(jìn)一步發(fā)布了《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的實(shí)施意見》,指出加強(qiáng)市縣政府依法行政是建設(shè)法治政府的重點(diǎn),提高其依法行政的能力和水平是全面推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵.為此,要大力增強(qiáng)市縣行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和能力,完善市縣政府行政決策機(jī)制,建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度,強(qiáng)化對(duì)行政行為的制約和監(jiān)督,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用,增強(qiáng)社會(huì)自治功能.

2.政務(wù)公開機(jī)制

所謂政務(wù)公開機(jī)制,是指政府在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中,依法將政府除涉及國(guó)家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容之外的政務(wù)活動(dòng),通過一定的形式向社會(huì)公眾公開的制度.在現(xiàn)代社會(huì),公民的知情權(quán)與政府信息公開化是公民管理國(guó)家事務(wù)的基礎(chǔ).而要實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開,關(guān)鍵是要建立健全信息發(fā)布制度,加大信息的發(fā)布力度,保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán).近年來,遼寧省在建立健全政務(wù)公開機(jī)制方面也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面.

(1)建立、健全政務(wù)公開機(jī)制的相關(guān)文件.2005年12月,遼寧省政府通過了《遼寧省政府信息公開規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱"規(guī)定"),提出要建立政府信息公開聯(lián)席會(huì)議制度,同時(shí)明確了信息公開日常管理專門機(jī)構(gòu)的職責(zé)、信息公開的范圍和途徑.2007年4月,《中華人民共和國(guó)信息公開條例》公布后,遼寧省又認(rèn)真將該條例與規(guī)定進(jìn)行了對(duì)照,提出了《遼寧省政府信息公開規(guī)定修正案》,使遼寧省的信息公開規(guī)定與國(guó)家的一系列文件既能保持一致,又能體現(xiàn)遼寧的特點(diǎn).2008年7月,《遼寧省人民政府工作規(guī)則》進(jìn)一步明確提出,省政府及各部門要大力推進(jìn)政務(wù)公開,健全政府信息發(fā)布制度,完善各類公開辦事制度,提高政府工作透明度.并指出,凡涉及群眾切身利益、需要群眾廣泛知曉的事項(xiàng)以及法律、法規(guī)和省政府規(guī)定需要公開的其他事項(xiàng),均應(yīng)通過政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式,依法、及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開.

(2)廣開政務(wù)公開渠道,加大信息公開力度. 2008年4月,遼寧省政府要求各級(jí)政府部門為貫徹《信息公開條例》,建立科學(xué)的政府信息公開工作機(jī)制,認(rèn)真編制政府信息公開指南和目錄,落實(shí)和制定相關(guān)配套措施.2009年2月,省政府辦公廳還發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于編制并公布2008年政府信息公開工作報(bào)告的通知》,要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告,以便于公眾及時(shí)掌握政府的政務(wù)信息.近年來,遼寧省還充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體信息交流更快、更廣、更豐富、更互動(dòng)、更低成本的優(yōu)勢(shì),積極推進(jìn)政務(wù)公開.為幫助公民、法人和其他組織方便、快捷地獲取所需政務(wù)信息,省政府在其門戶網(wǎng)的主頁上專門開辟了"政府信息公開"專欄,專欄下設(shè)"政府信息公開指南""政府信息公開目錄""政府信息公開報(bào)告""依申請(qǐng)公開"和"政府信息公開意見箱"等5個(gè)子欄目.省內(nèi)各級(jí)政府部門也已陸續(xù)在自己的門戶網(wǎng)站上開設(shè)了相應(yīng)的欄目.同時(shí),為便于政府與人民群眾的溝通互動(dòng),傳遞政務(wù)信息,反映群眾訴求,省政府多個(gè)部門還聯(lián)合開通了具有極強(qiáng)互動(dòng)特點(diǎn)的政務(wù)公開平臺(tái)---民心網(wǎng),使其成為開展政務(wù)公開工作的重要載體,以及保障人民群眾獲知政務(wù)信息、方便群眾辦事、加強(qiáng)與政府溝通互動(dòng)的重要渠道,被群眾親切地譽(yù)為"24小時(shí)不下班政府".2007年9月,民心網(wǎng)被評(píng)為全國(guó)政務(wù)公開工作先進(jìn)單位,這也是全國(guó)唯一一家受表彰的省級(jí)政務(wù)公開工作機(jī)構(gòu).另外,省政府還通過建設(shè)完善政務(wù)公開新聞發(fā)布和聽證制度、構(gòu)建電子政務(wù)外網(wǎng)綜合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、開展政務(wù)公開日活動(dòng)等形式,積極推進(jìn)政務(wù)公開工作.

(3)提出和確立"四清理、四公開"制度.2007年1月,遼寧省政府為了解決政府部門審批程序繁雜、辦事效率低下、工作態(tài)度粗暴等問題,嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力,明確提出了治理執(zhí)政軟環(huán)境的"陽光新政"---"四清理、四公開"制度,借此托起公正,反映公平.所謂"四清理、四公開"制度是指:一要對(duì)各部門職權(quán)進(jìn)行全面清理,公開行政職權(quán)運(yùn)行全過程;二要清理執(zhí)法事項(xiàng),公開執(zhí)法依據(jù)、過程、結(jié)果和救濟(jì)渠道,健全行政效能投訴機(jī)制;三是清理行政審批事項(xiàng),公開行政許可設(shè)定的依據(jù)、實(shí)施過程和辦理結(jié)果;四是清理收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),公開符合規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),逐步建立公用事業(yè)信息平臺(tái),以便群眾知情、參與和監(jiān)督.對(duì)那些由于領(lǐng)導(dǎo)決策造成的損害群眾利益、破壞軟環(huán)境和社會(huì)和諧的問題,堅(jiān)決追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任.[2]目前該項(xiàng)工作已取得明顯成效,為遼寧省深化政務(wù)公開、建設(shè)服務(wù)型政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).

3.績(jī)效評(píng)估機(jī)制

績(jī)效評(píng)估機(jī)制,是指對(duì)政府行為產(chǎn)生的政績(jī)和效果進(jìn)行評(píng)估的體系和制度,包括績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)定、評(píng)估機(jī)制的運(yùn)用、評(píng)估方式的選擇、評(píng)估制度的制定等內(nèi)容.政府績(jī)效評(píng)估制度的確立和改進(jìn),有利于降低行政成本,提高行政效能,改進(jìn)政府管理流程,提升公共服務(wù)質(zhì)量.遼寧省的績(jī)效評(píng)估工作開展得較早.2001年時(shí)就發(fā)布了《遼寧省人民政府關(guān)于印發(fā)遼寧省政府對(duì)各市政府工作考核指標(biāo)及數(shù)量評(píng)價(jià)規(guī)則的通知》,詳細(xì)規(guī)定了考核指標(biāo)體系、指標(biāo)的評(píng)分規(guī)則、考核工作程序和考核工作紀(jì)律等.2008年4月,省政府辦公廳延續(xù)多年發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2008年度遼寧省政府對(duì)各市政府工作績(jī)效評(píng)估實(shí)施細(xì)則的通知》,確定了30項(xiàng)評(píng)估指標(biāo),按照指標(biāo)的重要性、完成難度等因素,將指標(biāo)劃分為五檔,并分別確定了不同的基礎(chǔ)分權(quán)重.同時(shí),按照評(píng)估指標(biāo)的數(shù)量特征確定了四類指標(biāo)評(píng)估辦法.2008年5月,又進(jìn)一步發(fā)布了《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)遼寧省政府績(jī)效評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于進(jìn)一步做好對(duì)各市政府績(jī)效評(píng)估工作意見的通知》,闡明了政府績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)思想及基本原則,說明了政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和考核指標(biāo)體系的設(shè)置,以及政府績(jī)效評(píng)估的方法和程序.另外,2009年4月,遼寧省政府辦公廳也同樣發(fā)布了《2009年度省政府對(duì)各市政府工作績(jī)效評(píng)估實(shí)施細(xì)則》,確定了31項(xiàng)評(píng)估指標(biāo),而評(píng)估方法和基本要求均與上年相同.

4.社會(huì)救助機(jī)制

2004年8月,遼寧省政府發(fā)布了《遼寧省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的意見》,提出了加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的總體思路和基本原則,詳細(xì)說明了加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的主要任務(wù),即建立健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、城市特困居民醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)特困群眾住房援助制度、城鄉(xiāng)貧困群眾子女就學(xué)資助制度和應(yīng)急救助機(jī)制等.2007年10月,遼寧省政府進(jìn)一步出臺(tái)了《遼寧省人民政府關(guān)于建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》,明確指出了遼寧省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的目標(biāo)和基本原則、覆蓋范圍和保障方式、籌資方式和統(tǒng)籌基金支付范圍,以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理等,要求積極推進(jìn)與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相關(guān)的改革.

三、進(jìn)一步完善遼寧省服務(wù)型政府制度體系建設(shè)的路徑選擇

為了保證遼寧省服務(wù)型政府建設(shè)的有序推進(jìn),除繼續(xù)完善以上已有各項(xiàng)機(jī)制外,還需要推進(jìn)公共產(chǎn)品供給機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制等制度建設(shè).

1.推進(jìn)公共產(chǎn)品供給機(jī)制建設(shè)

服務(wù)型政府應(yīng)該是一個(gè)能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府.為此,除進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),強(qiáng)化政府服務(wù)職能,提升公共服務(wù)能力外,還應(yīng)該確立和加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的機(jī)制建設(shè).

(1)建立公共產(chǎn)品供給主體多元化模式,確立公共產(chǎn)品準(zhǔn)入制度.在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府不能也不應(yīng)該是唯一的公共管理主體和公共產(chǎn)品供給主體,除少數(shù)涉及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的公共產(chǎn)品由政府直接生產(chǎn)提供外,原則上政府應(yīng)當(dāng)放開公共產(chǎn)品生產(chǎn)市場(chǎng),將那些不該供給、供給不好、供給不了的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、民間組織、社區(qū)或者個(gè)人去提供.政府主要做好宏觀質(zhì)量監(jiān)督工作,建立以政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的"一主多元"的公共產(chǎn)品供給機(jī)制.同時(shí),應(yīng)建立公共產(chǎn)品的準(zhǔn)入制度,企業(yè)進(jìn)入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域,第三部門和社區(qū)承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給職能,政府或者個(gè)人公共產(chǎn)品的供給都要符合準(zhǔn)入制度的要求.

(2)建立公共產(chǎn)品質(zhì)量與政府服務(wù)水平責(zé)任機(jī)制,確立公共產(chǎn)品供給競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制.政府要對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé),不僅要提供數(shù)量多的公共產(chǎn)品,而且要保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量,否則就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任.另外,由于政府掌握的資源有限,各政府部門之間應(yīng)樹立競(jìng)爭(zhēng)的理念,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的粗放供給向集約供給的轉(zhuǎn)變,使政府在競(jìng)爭(zhēng)中求得發(fā)展.另外,政府應(yīng)允許各種經(jīng)濟(jì)成分投資于公共產(chǎn)品行業(yè),對(duì)于可市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)實(shí)行開放競(jìng)爭(zhēng).

(3)完善公共產(chǎn)品質(zhì)量信息與政府服務(wù)體系的雙向反饋機(jī)制,創(chuàng)建公共產(chǎn)品質(zhì)量與政府服務(wù)能力的第三方監(jiān)督機(jī)制.政府在公共產(chǎn)品的供給上往往居于壟斷地位,單靠政府自律很難保證公共服務(wù)的質(zhì)量.如果缺乏供給的監(jiān)督機(jī)制,很容易導(dǎo)致供給成本的增加,公共產(chǎn)品質(zhì)量下降.而公眾作為公共產(chǎn)品的直接消費(fèi)者和最終接受者,對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)的有效性也最有發(fā)言權(quán).但是,目前公眾在很大程度上還只是被動(dòng)地接受服務(wù),而缺乏提出意見和建議的反饋機(jī)制.因此,要建立和完善雙向反饋機(jī)制,督促政府進(jìn)一步改進(jìn)管理,完善服務(wù)體系.同時(shí),在公共產(chǎn)品供給過程中還要引入第三方的監(jiān)督機(jī)制,督促政府提升服務(wù)水平.[3]

2.推進(jìn)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)

服務(wù)型政府的成功建設(shè)始終離不開公共財(cái)政制度的保障,而服務(wù)型政府的根本體現(xiàn)是政府籌集的財(cái)政資金應(yīng)該比較多地投入到公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供上,給廣大人民群眾創(chuàng)造良好的社會(huì)生活環(huán)境.因此,完善公共財(cái)政體制,推進(jìn)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)就成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要制度基礎(chǔ).當(dāng)前,政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的費(fèi)用明顯高于用于社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用,這就要建立健全公共財(cái)政體制,調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu),大力壓縮非公共性的財(cái)政支出,把生產(chǎn),投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財(cái)政,把更多的財(cái)政資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域,建立可持續(xù)發(fā)展的公共財(cái)政.同時(shí),要把更多的公共資源投向公共服務(wù)薄弱的地區(qū)和困難群眾.財(cái)政支出要以人為本,提高全體人民特別是低收入群體的社會(huì)保障水平,將財(cái)政支出轉(zhuǎn)向公共安全、公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面.[4]不僅要增加政府公共支出,不斷增強(qiáng)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力,還要合理劃分和規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的配置,徹底改變事權(quán)層層下放、財(cái)權(quán)層層上收的不合理狀況.

3.推進(jìn)行政問責(zé)機(jī)制建設(shè)

服務(wù)型政府應(yīng)該是一個(gè)有責(zé)任、可問責(zé)的政府.責(zé)任政府是對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排,而行政問責(zé)制度正是建設(shè)責(zé)任政府的重要制度實(shí)現(xiàn)形式,是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求,也是推進(jìn)依法行政的重要保證.其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束,限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為,最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的,從而推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)和民主政治的發(fā)展.為此,就必須做到以下幾點(diǎn).

(1)建立健全行政問責(zé)制度體系.行政問責(zé)是一套完整的責(zé)任體系,包括基于權(quán)屬關(guān)系的內(nèi)部問責(zé),主要是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人的追究;行政體系內(nèi)的專門機(jī)構(gòu)的問責(zé),如監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任者的追究;行政體系外部的問責(zé),如司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督等;以及權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,即人大的監(jiān)督.[5]

(2)轉(zhuǎn)變行政問責(zé)觀念,由靜態(tài)問責(zé)制向動(dòng)態(tài)問責(zé)制轉(zhuǎn)變.動(dòng)態(tài)問責(zé)制,就是問責(zé)主體以全方位的視角對(duì)公務(wù)員在行政活動(dòng)中履行行政責(zé)任的情況進(jìn)行全程監(jiān)督與考核,以保證公務(wù)員切實(shí)履行職責(zé)的行政制度.動(dòng)態(tài)行政問責(zé)制體現(xiàn)為全程性問責(zé)、全方位問責(zé),也是發(fā)展性問責(zé),而且不僅官員"有過"要問責(zé),"無為"也要問責(zé).

(3)強(qiáng)化異體問責(zé),實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化.推行異體問責(zé)的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和公共輿論等多方力量對(duì)行政客體進(jìn)行問責(zé),實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化,構(gòu)建全方位問責(zé)體系.在眾多問責(zé)主體中,民意機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾(包括社會(huì)團(tuán)體和公共輿論)應(yīng)該是行政問責(zé)的最重要主體,當(dāng)前特別要實(shí)現(xiàn)以人大問責(zé)為核心的多元化問責(zé)主體.因?yàn)榕c行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)之間的監(jiān)督和問責(zé)相比,人大的監(jiān)督和問責(zé)的優(yōu)勢(shì)在于它有更高的法理權(quán)威和外在于行政體制的超然地位,權(quán)威性可以使它居高臨下地審視和督察政府的工作,超然性則可以使它擺脫部門利益關(guān)系的糾葛而能更好地監(jiān)督政府的工作,追究政府的責(zé)任.[6]

(4)要完善行政問責(zé)程序,將行政問責(zé)制納入法制化軌道.正當(dāng)程序是行政問責(zé)沿著法治的軌道前進(jìn),防止陷入人治誤區(qū)的保證,程序的科學(xué)合法是結(jié)果合法和公正的根本保證.當(dāng)前,要著力完善責(zé)任的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動(dòng)程序和回應(yīng)程序.與此同時(shí),還要不斷完善問責(zé)法制,明晰責(zé)任歸屬,厘定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),對(duì)政府官員進(jìn)行美德教育,完善行政問責(zé)的救濟(jì)制度,從而保證行政問責(zé)制度的真正落實(shí).

[1]吳玉宗.服務(wù)型政府建設(shè)研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社,2007.

[2]董踐真.遼寧:政府部門職權(quán)將"四清理""四公開"[N].新華每日電訊,2007-01-11(2).

[3]陳曉春,邢婷婷,陳文婕.建立公共產(chǎn)品供給的激勵(lì)機(jī)制[N].光明日?qǐng)?bào),2008-01-29(10).

[4]李軍鵬.深化行政管理體制改革若干重要問題解析[M].北京:中央黨史出版社,2008:77-78.

[5]丁先存,夏淑梅.完善我國(guó)行政問責(zé)制的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)行政管理,2006(3):17.

[6]張賢明.官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索,2005(2):58.