□常 彥 [定西師范高等?？茖W(xué)校 定西 743000]

論高校辦學(xué)自主權(quán)的實施及其監(jiān)督和約束機制

□常 彥 [定西師范高等?？茖W(xué)校 定西 743000]

研究高校辦學(xué)自主權(quán)，首先要研究高校如何實施辦學(xué)自主權(quán)，否則，辦學(xué)自主權(quán)也會演化為毫無約束的“自由權(quán)”而濫用，反而影響和阻礙高校健康發(fā)展。在我國現(xiàn)階段，高校實施辦學(xué)自主權(quán)必須堅持有效性和有利于學(xué)校發(fā)展這個原則。一要大力提高高校自身的獨立生存能力和自主辦學(xué)水平，二要繼續(xù)堅持政府對高校的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，三要促使高校建立自我約束機制。特別是在各高校盲目攀比、求大求全，以致很多高校出現(xiàn)趨同化的現(xiàn)階段，自我約束機制的建立顯得更加急迫。

高校；辦學(xué)自主權(quán)；有效性；外部監(jiān)督；自我約束

二、我國高校辦學(xué)自主權(quán)范圍的擴大與界定

我國高校辦學(xué)自主權(quán)從提出到確立，事實上是隨著我國經(jīng)濟體制改革而逐步推進和發(fā)展的，高校辦學(xué)自主權(quán)從無到有，自主范圍由小到大，經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。

“1980年左右使用的高校辦學(xué)自主權(quán)的概念，其權(quán)利內(nèi)容僅指在收費制度方面賦予高校一定的權(quán)利，相對于當時計劃經(jīng)濟體制下的高校，是權(quán)利的‘從無到有’”[2]。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學(xué)校有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費生；有權(quán)調(diào)整專業(yè)的服務(wù)方向，制訂教學(xué)計劃和教學(xué)大綱，編寫和選用教材；有權(quán)接受委托或與外單位合作，進行科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權(quán)提名任免副校長和任免其他各級干部；有權(quán)具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費；有權(quán)利用自籌資金，開展國際的教育和學(xué)術(shù)交流，等等?！备咝＾k學(xué)自主權(quán)擴大至招生、專業(yè)調(diào)整、科研、人事、經(jīng)費使用、國際學(xué)術(shù)交流等六個方面。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“要在招生、專業(yè)調(diào)整、機構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費使用、職稱評定、工資分配和國際合作交流等方面，分別不同情況，進一步擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”經(jīng)過一段時期的努力，我國高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍得到進一步擴大和明晰，1998年的《中華人民共和國高等教育法》將高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍和內(nèi)容以法律條文的形式作了明確而具體的規(guī)定：1) 高等學(xué)校根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例。2) 高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)。3) 高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動。4) 高等學(xué)校根據(jù)自身條件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)。5) 高等學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作。6) 高等學(xué)校根據(jù)實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和人員配備。7) 按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配。8) 高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用。隨著《高等教育法》對高校辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)容的明確界定，我國高校辦學(xué)自主權(quán)既進入法律軌道，又有了具體實施的依據(jù)。

三、有效實施辦學(xué)自主權(quán)的保障措施

不論從理論上還是實踐上看，高校辦學(xué)自主權(quán)并不可能成為“特權(quán)”而不加干預(yù)地任意實施，因為高校辦學(xué)自主權(quán)的擁有和實施，都是為了提高高校的辦學(xué)水平，不利于高校發(fā)展的所謂“自主”，都應(yīng)該通過監(jiān)督等措施加以限制或改正。因此，高校辦學(xué)自主權(quán)實施的保障措施或機制顯得尤為重要，這是高校辦學(xué)自主權(quán)有效實施的前提和基礎(chǔ)。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“國家及其教育管理部門要加強對高等教育的宏觀指導(dǎo)和管理。教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進行評估，對成績卓著的學(xué)校給予榮譽和物質(zhì)上的重點支持，辦得不好的學(xué)校要整頓以至停辦?！贝藳Q定在肯定高校辦學(xué)自主權(quán)的同時，強調(diào)國家及其教育管理部門對高等教育的宏觀指導(dǎo)和管理，實質(zhì)上就是對高校辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)督，這是高校有效實施辦學(xué)自主權(quán)的外部監(jiān)督機制。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔應(yīng)負的責任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運行機制?！备咝Ｉ朴谛惺棺灾鳈?quán)，積極承擔應(yīng)負的責任，建立自我約束的運行機制，是高校辦學(xué)自主權(quán)有效實施的關(guān)鍵性保障，這是高校有效實施辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)部約束機制。對此，《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項?！保ǖ谒氖l）；“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益?！保ǖ谒氖龡l）；“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估。”（第四十四條）。這就是說，高校辦學(xué)自主權(quán)的實施，高校本身要有其能力和水平，同時，其內(nèi)要堅持民主原則，并建立自我約束的運行機制；其外要接受教育行政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，包括以評估形式對高校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的監(jiān)督。這是我們在探討高校辦學(xué)自主權(quán)時首先應(yīng)該明確的一個問題，也是高校在實施辦學(xué)自主權(quán)之前要考慮的一個重要因素。如果高校不善于行使自主權(quán)，不承擔應(yīng)負的責任，也沒有自我約束機制，高校就不可能有效行使自主權(quán)。在這種情況下，教育行政部門的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督就不可缺少。放任型的自主就等于沒有約束性的“自由”，反而不利于高校健康發(fā)展。所以，高校辦學(xué)自主權(quán)的實施，首先要提高其自主辦學(xué)水平，同時必須要有自我約束和監(jiān)督機制。

四、高校辦學(xué)自主權(quán)及其實施

本文給“高校辦學(xué)自主權(quán)”的定義為：是指高校為了自身健康發(fā)展，作為獨立法人，依法獨立行使其教育教學(xué)及管理的權(quán)利。從此定義可以看出，高校辦學(xué)自主權(quán)的實施，起碼有三個前提條件：一是自主權(quán)必須依法行使；二是自主權(quán)的實施具有獨立性；三是自主權(quán)的行使是為了高校自身健康發(fā)展。我國高校自主權(quán)的法律依據(jù)已經(jīng)確立，而其實施自主權(quán)的獨立性有待完善。之所以其實施自主權(quán)的獨立性有待完善，一個重要原因，就是高校不善于行使自主權(quán)，或一些高校還不具備獨立生存能力，不具備自主辦學(xué)水平。同時，在行使自主權(quán)時，缺少約束機制，沒有從高校健康可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，往往急功近利，結(jié)果適得其反。我們在理解辦學(xué)自主權(quán)這個問題時，一定要客觀、全面、科學(xué)，要結(jié)合我國國情和實際，明確自主權(quán)在那個階段、什么基礎(chǔ)上自主、如何自主。

首先，高校自主權(quán)有一個逐步完善的過程。高校自主權(quán)從沒有到有、再到完全自主，必然要經(jīng)歷一個過程。就像任何改革一樣，都要有一個漸進過程，一步到位的改革好是好，但必須要考慮與之相關(guān)聯(lián)的其他因素的同步到位，否則，很難達到預(yù)期的結(jié)果。“高校辦學(xué)自主權(quán)是個歷史范疇，在不同的歷史時期有不同的內(nèi)涵。在我國，高校辦學(xué)自主權(quán)是伴隨經(jīng)濟體制改革和高等教育改革進程而提出并廣泛使用的一個概念”[2]。顯然，它有一個漸進和完善的過程。從以上高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展歷程我們可以清楚地看出，高校辦學(xué)自主權(quán)不論從范圍還是內(nèi)容，都在逐步完善的過程中不斷發(fā)展，在不同時期，其自主范圍和自主程度必須要與高校本身及社會發(fā)展相適應(yīng)，即使在高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍和內(nèi)容明確界定的情況下，其自主也要有與之相適應(yīng)的能力和水平作支撐。

其次，高校自主權(quán)也有一個適度的問題。什么該自主、自主到什么程度，也要根據(jù)具體情況確定，不能一說到自主就無限度地自主。我國高校發(fā)展由于之前各種因素的限制，較少具有自主權(quán)，說到自主，便有極端的想法和做法，結(jié)果事與愿違。我國高校目前的情況是，該自主的不能自主，而該適度自主的卻無限度自主。比如高校自主招生，“教育部給高等院校自主招生權(quán)，這是我國高等教育近年來最成功的改革之一”[3]。它既可以根據(jù)高校辦學(xué)特色為自己招收到具有特殊才能的學(xué)生，又能有效促進中小學(xué)素質(zhì)教育，是一項一舉多得的改革措施。但是在具體實施中，各高校并沒有充分發(fā)揮“自主權(quán)”，結(jié)果把自主搞成了“降分”。而應(yīng)該根據(jù)學(xué)校屬性適度自主的學(xué)科、專業(yè)設(shè)置，由于利益誘惑，無限度自主。目前，我國大多本科院校、特別是專業(yè)院校幾乎都辦成了門類齊全的“綜合型院?！保芏嘣盒Ｊピ刑厣蛢?yōu)勢，結(jié)果把學(xué)校辦成了“四不像”。

再次，高校自主必須首先有利于高校發(fā)展。自主是為了發(fā)展，為了提高，不能為自主而自主。如果某些自主還不具備條件或不利于學(xué)校發(fā)展和有礙于學(xué)校發(fā)展，這樣的自主就應(yīng)該暫緩，待條件成熟時再實施自主，這才是科學(xué)、負責的自主態(tài)度。

另外，高校自主權(quán)的運用也有一個文化環(huán)境和思想觀念的因素。如果我們考察國外高校的發(fā)展就會發(fā)現(xiàn)，他們的戰(zhàn)略是特色發(fā)展，目標是所屬領(lǐng)域最優(yōu)。他們把自主權(quán)首先看作是責任，在運用自主權(quán)上十分謹慎?！懊绹芯啃痛髮W(xué)基本上屬于保守派，它們尋求改變時總是行動謹慎而緩慢”[4]。而我們的大學(xué)大多屬于“冒進派”，只要有“利”可圖，應(yīng)負的責任大多放到一邊，搶抓機遇圖謀利益這是首要的選擇。首先把自主權(quán)看作權(quán)力，這是我國大多數(shù)高校一貫的思想觀念。

最后，自主并不是毫無約束的“自由”，高校自主也要有外部監(jiān)督和內(nèi)部約束，發(fā)達國家是這樣，我國更應(yīng)該如此。還是以高校專業(yè)設(shè)置為例，號稱以辦學(xué)具有充分自主權(quán)的美國，其高校專業(yè)設(shè)置也具有嚴格規(guī)范的程序?！懊绹咝I(yè)設(shè)置可以不受政府編制的學(xué)科專業(yè)目錄的限制，但這并不意味著政府在高校專業(yè)管理上無所作為。其實，美國各州政府十分重視高校專業(yè)建設(shè)，只不過是在尊重大學(xué)自治的基礎(chǔ)上講究管理方式，更多地采用互動式的協(xié)商管理。即便是私立高校的專業(yè)設(shè)置也可能受到政府的監(jiān)管，作為其獲得由政府提供的學(xué)生貸款等資助的條件?！币栽O(shè)置一個新專業(yè)為例，美國高校專業(yè)管理的具體步驟為：1) 高校論證設(shè)置一個新專業(yè)的可行性。2) 高校向州政府管理機構(gòu)提出設(shè)置新專業(yè)的意向。3) 高校擬定新專業(yè)設(shè)置的申請書。4) 州政府管理機構(gòu)將申請書分發(fā)給其他受影響的高校，征求他們的意見和建議。5) 州政府管理機構(gòu)對申請書提出意見和建議。6) 高校提交正式的專業(yè)設(shè)置申請書。7) 正式的申請書由政府管理機構(gòu)和外部咨詢機構(gòu)聯(lián)合評審，或交由專業(yè)評審委員會評審。8) 政府管理機構(gòu)作出通過或有條件通過、否決、延期決定等三種審批決定。9) 如果是有條件通過，高校將解決政府管理機構(gòu)提出的問題。政府管理機構(gòu)將在一個較短的時間內(nèi)（例如一年后）重新評審專業(yè)。10) 如果審批決定正式通過，高?？梢蚤_辦專業(yè)。11) 如果被否決，高校有權(quán)申訴，或者修改后重新申訴。12) 新專業(yè)第一屆學(xué)生畢業(yè)后，專業(yè)可能要接受一次深入的全面評估[5]。就是說，在美國，高等院校增設(shè)新專業(yè)是一項非常嚴肅的事情，各高校不可能因為所謂的辦學(xué)自主權(quán)而想增設(shè)專業(yè)就增設(shè)專業(yè)。高校本身也對新增專業(yè)非常謹慎，絕不為了求大、求全盲目發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)。

在我國，“提到辦學(xué)自主權(quán)，容易被誤認為是取消或弱化政府對高校的管理，其實不然。政府對高校進行宏觀管理，是高校有序運作的必要前提。學(xué)校謀求辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)鍵是在政府宏觀指導(dǎo)下，實現(xiàn)管理和制度上的創(chuàng)新。作為高水平大學(xué)應(yīng)擺脫大眾化的管理和評測機制，在院校充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定一套自我約束機制。自我約束機制是高水平大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的核心，是學(xué)?？焖佟⒔】?、持續(xù)發(fā)展的重要保障”[6]。在我國現(xiàn)階段，高校實施辦學(xué)自主權(quán)必須堅持有效性和有利于學(xué)校發(fā)展這個原則。一要大力提高高校自身的獨立生存能力和自主辦學(xué)水平；二要繼續(xù)堅持政府對高校的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督；三要促使高校建立自我約束機制。特別是各高校盲目攀比、求大求全，以致很多高校出現(xiàn)趨同

化的現(xiàn)階段，自我約束機制的建立顯得更加急迫。高校要根據(jù)各自的辦學(xué)章程、學(xué)校定位、培養(yǎng)目標、服務(wù)對象以及特色優(yōu)勢，在充分論證的基礎(chǔ)上制定具有相對穩(wěn)定性的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。以學(xué)校發(fā)展規(guī)劃為藍本，科學(xué)而有效地發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)，將學(xué)校建成各自領(lǐng)域的高水平大學(xué)，這才是高校實施辦學(xué)自主權(quán)的歸宿。

[1] 胡娟. 厘清權(quán)利性質(zhì)是落實高校辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)鍵[J]. 中國高教研究, 2009, (6): 38～41.

[2] 李正元, 楊建文. 試論我國高校辦學(xué)自主權(quán)問題.蘭州大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版, 2008, (6): 144～148.

[3] 常彥. 高校自主招生能有效推進素質(zhì)教育[J]. 教育與職業(yè), 2009, (7): 87.

[4] R·阿特肯森, W·博蘭皮得.科學(xué)研究與美國研究型大學(xué)[J]. 復(fù)旦教育論壇, 2009, (3): 5-11, 53.

[5] 王莉華, 顧建民. 美國高校專業(yè)管理制度和運行機制[J]. 高等工程教育研究, 2009, (3): 90-94.

[6] 陳麗萍. 論高水平大學(xué)建設(shè)的制度創(chuàng)新[J]. 國家教育行政學(xué)院學(xué)報, 2008, (12): 39-44.

編輯 范華麗

On the Autonomous Right of the University, and Its Supervision and Restriction

CHANG Yan
(Dingxi Teachers’ College Dingxi 743000 China)

Before the study of the autonomous right of the college and university is done, the way about how to implement the autonomous right must be studied. Otherwise, the autonomous right will be abused without any restriction, affecting and hindering the healthy development of the college. In China, when the college implements the autonomy, they must adhere to the two principles: effectiveness and being beneficial to the school. First,promotion must be made in the ability of the college’s independence and the level of its autonomy. Second, the macro instruction and supervision must be given to the college by the government. Third, the mechanism of the college’s self-discipline must be established. Particularly, at the present stage, when the colleges are very similar caused blind competition in the size and scale, the establishment of mechanism of the self-discipline is much more urgent than ever.

colleges; autonomous right; effectiveness; supervision from outside; self-discipline

G471

A

1008-8105(2010)06-0092-04

在我國近年高等教育改革和發(fā)展研究中，高校辦學(xué)自主權(quán)始終是一個爭論比較激烈的話題，成為我國高校改革和發(fā)展中的一個熱點和難點問題。很多專家、學(xué)者和教育理論工作者對高校辦學(xué)自主權(quán)提出了自己的理解和建設(shè)性建議，但是，大多論點一致：我國高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)；高校應(yīng)真正落實辦學(xué)自主權(quán)，等等。對高校如何實施辦學(xué)自主權(quán)等實質(zhì)性問題研究較少。本文認為研究高校辦學(xué)自主權(quán)，首先要研究高校如何實施辦學(xué)自主權(quán)，否則，辦學(xué)自主權(quán)也會演化為毫無約束的“自由權(quán)”而濫用，反而影響和阻礙高校健康發(fā)展。

一、我國高校辦學(xué)自主權(quán)的提出和確立

我國高校辦學(xué)自主權(quán)，最早是在1979年12月6日由蘇步青、李國豪發(fā)表在《人民日報》上的一篇文章中提出的，文章呼吁給高等學(xué)校一點自主權(quán)[1]。隨之出現(xiàn)了有關(guān)擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的提法和討論，并開始探索和嘗試以簡政放權(quán)、擴大高校辦學(xué)自主權(quán)為主的高等教育宏觀改革。之后，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“當前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制。在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力?！辈⑻岢隽艘詳U大高校辦學(xué)自主權(quán)為核心的一系列政策。這是我國首次以政策性文件形式提出高校辦學(xué)自主權(quán)問題。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體?！贝司V要不但提出了通過立法明確高校辦學(xué)自主權(quán)，而且提出了高校法人地位的確立。兩年后，1995年的《中華人民共和國教育法》確認了高等學(xué)校的法人地位。1998年的《中華人民共和國高等教育法》對高校辦學(xué)自主權(quán)作了具體明確規(guī)定，第十一條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理?！钡谌畻l規(guī)定“高等學(xué)校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人?！辈⒕唧w規(guī)定了高校享有的逐項辦學(xué)自主權(quán)。至此，我國高校辦學(xué)自主權(quán)從政策規(guī)定上升到國家法律層面，辦學(xué)自主權(quán)以法律形式賦予各高等院校。

2010 - 05 - 22

甘肅省教育廳第二批科研項目（0619B-02）；定西市科技發(fā)展計劃項目（2006-6-22）.

常 彥（1964 -）男，教授，甘肅省定西師范高等?？茖W(xué)校教育科學(xué)研究所秘書長.