于東山,婁成武

(東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819)

改革開放以來,中國的府際關系發(fā)生了明顯的變化,具體表現(xiàn)為由單一性走向多樣性,由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主[1]。中國地方政府的橫向關系在促進經濟發(fā)展的同時弊端日益顯現(xiàn),集中體現(xiàn)為地方政府之間的合作不足而競爭過度。正是基于中國社會轉型中的這種現(xiàn)實問題,國內學術界對中國地方政府競爭展開了學理反思和探討。

一、 中國地方政府競爭理論研究的緣起

1. 中國地方政府競爭理論研究的背景

第一,經濟全球化的國際背景。中國地方政府作為經濟發(fā)展的重要主體,特別是在中國加入WTO以后,雖然面臨前所未有的機遇,但更面臨著巨大的挑戰(zhàn),從而使得地方政府競爭愈演愈烈。地方政府競爭在經濟全球化的背景下,日益激烈的發(fā)展趨勢體現(xiàn)為:由單純的國內競爭演變?yōu)閲H國內的全方位競爭;由單一的經濟發(fā)展要素競爭發(fā)展為綜合競爭;從有形的資金、人才和資源的競爭發(fā)展為無形的制度、服務和管理水平的競爭;從不規(guī)范競爭向規(guī)范競爭發(fā)展,從短期競爭向長期競爭發(fā)展,從惡性競爭向良性競爭發(fā)展[2]。

第二,大國轉軌的國內背景。中國自從1978年改革開放以來,不斷探索市場經濟體制的建設道路。地方政府在各自利益驅動下展開競爭,目的在于逐步推進改革的深入,但在整個轉軌過程中對地方政府競爭研究升溫的一個重要原因就是,轉軌國家特別是轉軌大國在體制轉型過程中暴露出的混亂與無序[3]。

2. 中國地方政府競爭的概念厘定

國內較早提出地方政府競爭這一概念的是樊綱和張曙光。他們于1990年在《公有制宏觀經濟理論大綱》一書中,將其稱為“兄弟競爭”,即地方政府之間在投資和貨幣放行領域的橫向競爭以及地方政府和中央政府在同一領域的縱向競爭[4]。這一概念界定符合我國的國情,因為地方政府競爭在保持經濟穩(wěn)定和持續(xù)增長兩方面的影響,來自中國的經驗可能更有說服力[5]。

新世紀以來,中國更多的學者致力于地方政府競爭的概念界定。其中比較有代表性的是劉漢屏和劉錫田的界定,他們認為地方政府競爭是指一個國家內部不同行政區(qū)域地方政府之間為提供公共服務,吸引資金、技術等生產要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面展開的跨區(qū)域政府間的競爭[6]。這個定義準確地闡述了地方政府競爭的主要內容即流動性要素。

綜上所述,地方政府競爭是指地方政府在政府利益的驅動下,展開的對流動性稀缺資源直接或間接的競爭,以及由此而形成的網(wǎng)絡化關系。

二、 中國地方政府競爭理論研究的現(xiàn)狀

中國地方政府競爭理論研究的現(xiàn)狀,大致從四個視角展開:財政聯(lián)邦主義視角、公共選擇理論視角、新制度主義視角和治理理論視角。

1. 財政聯(lián)邦主義視角

首先把財政聯(lián)邦主義引入中國地方政府競爭研究的是錢穎一,她認為中央政府讓渡給地方的財政權力,使得地方政府競爭具有西方國家聯(lián)邦主義的特點。財政聯(lián)邦主義式的地方政府競爭促進了中國經濟的長足發(fā)展,因為地方政府保證了市場有效運行:保證以正的市場激勵促進經濟發(fā)展和以負的市場激勵扭轉經濟倒退[7]。張維迎、粟樹和認為財政分權導致的地方政府競爭,有利于中國民營經濟的發(fā)展[8]。但是在權衡成本和收益時,還應關注財政聯(lián)邦主義帶來的負面影響。

錢海剛則認為財政分權導致了地方政府惡性競爭,其重要原因之一就在于預算外收入。他認為地方政府支出中,有一大部分來自預算外收入,近些年來,預算外資金占財政收入的比重在50%～65%[9]。平新橋和白潔的研究也認為財政聯(lián)邦主義使得地方政府競爭弊端凸顯,具體體現(xiàn)為:規(guī)模巨大的財政收入會擴大地方政府的規(guī)模,從而加重當?shù)鼐用窈娃r民的負擔;地方政府預算外支出的規(guī)模效應遞減;城市化水平和地方政府對城市維護方面的支出負相關[10]。

2. 公共選擇理論視角

公共選擇理論視角下的地方政府競爭研究,以地方政府利益特別是地方政府主要官員利益為分析的基點。周黎安把政府官員利益導致的地方政府競爭稱為政治錦標賽。在政治錦標賽中,假定只有有限數(shù)目的人可以獲得晉升,一個人獲得提升將直接降低另一個人提升的機會,一個人所得構成另一個人所失,因此參與人面臨的是一個零和博弈[11]。

在政治晉升錦標賽中,地方政府的競爭手段多是基于政府官員的短期利益。地方政府競爭的主要手段有:稅費優(yōu)惠、改善公共物品供給和制度優(yōu)化。但是從公共利益的角度看,三種手段都存在著弊端:稅費優(yōu)惠是不發(fā)達地區(qū)吸引FDI(國際直接投資)的重要手段,造成了地方政府沉重的稅收負擔;在公共物品的改善上,基建投資過大,而軟件公共物品發(fā)展滯后;由于一些固有的體制因素,各地制度環(huán)境尚有很大的改進空間[12]。

以政府官員利益為主導的地方政府競爭,對區(qū)域經濟的一體化和區(qū)域公共管理都造成了負面的影響。對區(qū)域經濟的影響,體現(xiàn)為由舒慶和劉君德提出的“行政區(qū)經濟”,即與省級行政區(qū)相對應,逐漸形成了以省級政府管理與規(guī)劃為核心,以省會城市為核心,以其管轄的行政區(qū)為邊界的格局[13];對區(qū)域公共管理的影響,體現(xiàn)為由楊愛平和陳瑞蓮提出的“行政區(qū)行政”,即基于行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)[14]。

3. 新制度主義視角

新制度主義視角下的地方政府競爭研究,主要基于正式制度的規(guī)定分析地方政府競爭的運行機理。劉泰洪認為地方政府競爭的激勵機制包括:微觀激勵機制,分為職位晉升標準的政績化、官員晉升路徑的淘汰制、政績晉升合同的不完備性;宏觀激勵機制,分為地方政府轄區(qū)內利益的共享性,上下級地方政府目標任務的同構性[15]。龐明禮則分析了地方政府競爭中的約束與激勵機制,其中約束機制包括:憲法秩序的變化、意識形態(tài)的松動、分權化改革和生產要素、產品甚至企業(yè)的跨區(qū)域流動性;激勵機制包括:地區(qū)經濟的發(fā)展、權力中心的認可和自身利益的強化[16]。

江靜、陳柳研究分析了蘇南和溫州兩種特色鮮明的發(fā)展模式,蘇南模式主要依靠集體資本辦企業(yè),而溫州模式主要依靠民營資本發(fā)展,但在地方政府競爭的現(xiàn)有制度條件下,出現(xiàn)以招商引資為標志的經濟發(fā)展趨同模式[17]。造成過度競爭和競爭同質性的原因在于資源的稀缺性,但稀缺性資源在使得地方政府存在利益沖突的同時也存在相互依賴的可能性。應對地方政府競爭中的問題和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵并不在于資源配置機制,而是實現(xiàn)相互依賴“秩序”的制度安排,具體包括特定的經濟體制及相關法律政策所規(guī)定的一系列行為規(guī)范[18]。

4. 治理理論視角

在從治理理論視角研究地方政府競爭的成果中,跨界治理的應用較多。 在以跨界治理構建地方政府適度競爭的實現(xiàn)模式方面,出現(xiàn)了一批較為優(yōu)秀的研究成果。 其中馬學廣等構建的實現(xiàn)模式為:以分權為導向, 分權與賦權相結合,引導公眾參與,確立公私合作伙伴關系, 推動公共權力向社區(qū)、企業(yè)和非營利組織轉移; 協(xié)調治理組織間的合作關系, 維護城市政體的權利均衡,以利益協(xié)調為基點, 促使治理規(guī)則從支配性規(guī)則向共識性規(guī)則轉變; 綜合運用行政和市場化手段調整府際關系,促進地方政府由競爭型向合作型轉變[19]。 張明軍等構建的實現(xiàn)模式為: 網(wǎng)絡化的問題解決方式,項目和管理上的府際間轉移, 利益的協(xié)調與補償機制, 重視社會力量的參與[20]。 這兩種實現(xiàn)模式都把政府、企業(yè)、非營利組織與公民整合到地方政府競爭過程中, 符合治理理論多中心主體的訴求。

卓凱等提出的實現(xiàn)模式為:建立跨越行政邊界的“合作體制”,建立旨在縮小合作成員之間發(fā)展差距的發(fā)展基金,完善法律基礎設施建設[21]。這種實現(xiàn)模式抓住了中國特有的背景下,體制環(huán)境的變革是實現(xiàn)跨界治理的前提和重要內容。

以上四種理論視角對中國地方政府競爭進行了比較全面的分析,相對而言,對地方政府無序競爭問題產生的根源分析還不夠深刻,同時應對策略的可行性還欠斟酌。

三、 中國地方政府競爭理論研究的展望

1. 深化地方政府競爭中的財政分權研究

中國地方政府的主體性,主要源于地方政府的財政自主權,但是當前的財政分權,主要是中央政府與省級政府間稅收權限的劃分。為有效地克服地方政府競爭中出現(xiàn)的弊端,一方面應加強省際財政支出的轉移力度研究,在不影響省級政府經濟發(fā)展積極性的前提下,加大對不發(fā)達地區(qū)的財政支持,加快其發(fā)展速度,轉變其發(fā)展模式。此外,地方政府預算外支出的績效考核問題也是亟待研究的現(xiàn)實課題。

另一亟待加強研究的方面是省級以下地方政府的財政分權問題。隨著省直管縣體制試點的深入,省級以下地方政府的財政分權趨勢逐漸明晰,但在壓力型政府體系下如何確保縣級政府和市級政府實現(xiàn)“一級政府、一級事權、一級財政”的目標,依然須要深入研究。

只有理清各級政府的財政實權,才能在制度上奠定地方政府履行自身職能的財政基礎,同時改變省級以下地方政府靠上級政府補助的現(xiàn)實困境。只有如此各級政府在競爭過程中才不會無限擴展,也會減少中央政府的監(jiān)督成本。

2. 深化地方政府競爭中的官員考核系統(tǒng)研究

在以政府為主導的現(xiàn)實背景下,官員的考核系統(tǒng)直接關系到中國社會和經濟發(fā)展的方向和速度。長期以來,以經濟增長特別是GDP增長為核心內容的官員考核系統(tǒng),使政府官員形成“GDP崇拜”的現(xiàn)象,導致GDP增長成為地方政府競爭的主要內容。雖然此種發(fā)展方式對經濟發(fā)展的初始階段有著重要的作用,但隨著改革的深入,中國經濟發(fā)展應權衡經濟增長與成本間的關系。在考慮經濟發(fā)展的同時還應考慮社會和政治發(fā)展。

基于中國經濟、社會和政治發(fā)展的現(xiàn)實需求,如何設計政府官員的考核系統(tǒng)是一項復雜的系統(tǒng)工程,也是中國地方政府競爭內容轉變的動力所在。當前“國民幸?？傊怠笔前l(fā)達國家官員政績評價的新趨勢,但在以發(fā)展為中心的現(xiàn)代化進程中,按照中國的現(xiàn)實國情,政府官員考核指標的研究須要有新突破。

3. 深化地方政府競爭中的組織體系研究

為更好地實現(xiàn)和維護公共利益,如何設計地方政府競爭的組織體系是我國學術界面臨的現(xiàn)實課題。地方政府競爭的組織體系設計,亟須改變臨時的座談會形式進而尋求正式組織的建立。地方政府競爭正式組織的建立,目的在于解決地方政府間的糾紛問題。只有解決好地方政府競爭過程中的矛盾和沖突,才能使得地方政府的合作協(xié)議得以貫徹實施。但是如何才能推動地方政府競爭的正式組織建立,除了制度背景的研究外,還應加強組織實際運行過程中信息交流和利益協(xié)調等方面的研究。

地方政府競爭的組織體系,除建立正式組織外還應研究具體規(guī)則的制定和如何實施。地方政府競爭的具體規(guī)則是在平等協(xié)商的基礎上制定的,但在區(qū)域差距過大的現(xiàn)實背景下如何實現(xiàn)地方政府平等協(xié)商依然很困難,而且中央政府如何發(fā)揮主導性作用才能不影響地方政府的積極性也須要深入研究。另一須要關注的是如何實施地方政府競爭的具體規(guī)則,改變僅僅停留在紙面上的被動局面。

4. 深化地方政府競爭中的跨界治理模式研究

其一,政府、企業(yè)、非營利組織與公民間的合作性治理關系。在市場經濟體制不完善和公民社會發(fā)育不充分的現(xiàn)實背景下,要使企業(yè)、非營利組織與公民在地方政府競爭中發(fā)揮積極的正面效應,政府應擔負起培育其不斷成熟的職責。在公共利益和地方政府利益處于矛盾的現(xiàn)實背景下,地方政府怎樣才能擔當起培育社會不斷成熟的重擔一直是理論研究的盲點。

其二,不同類型的地方政府間的合作性治理關系。發(fā)展水平不同的地方政府要實現(xiàn)公平競爭,除發(fā)揮中央政府的主導性作用外,還有哪些社會主體能發(fā)揮實質性作用也是研究的盲區(qū),而這對跨界治理的實現(xiàn)模式具有重要的現(xiàn)實意義。

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