□劉登科(鄭州市水利建筑勘測設(shè)計院)

□李松平(河南省水利科學研究院)

□袁吉娜(河南科源水利建設(shè)工程檢測有限公司)

一、水利工程項目不同階段下設(shè)計與投資的關(guān)系

從工程設(shè)計的角度來看，一般情況下，水利工程項目建設(shè)按照時間順序可以大致分為以下三個階段：可行性研究階段,初步設(shè)計階段和施工圖設(shè)計階段。這三個階段一方面是工程設(shè)計由可行性報告向施工圖過渡的一個逐步細化的過程,另一方面也是投資從估算到施工預算的一個由粗到細、由淺入深的過程。因而，工程設(shè)計與投資之間關(guān)系緊密。

圖1 水利工程項目設(shè)計與投資關(guān)系圖

首先，可行性研究階段是對工程總體規(guī)模的估計和把握,同時要對工程總體投資做出估算。可行性研究是水利水電建設(shè)程序中的一個重要階段，是前期工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，投資估算是可行性研究報告的重要組成部分，是國家為選定近期開發(fā)項目做出科學決策和批準進行初步設(shè)計的重要依據(jù)。因而，可行性研究階段的技術(shù)經(jīng)濟論證和粗略設(shè)計，對整個工程在后兩個階段的投資具有標桿性作用。其次，在初步設(shè)計階段，設(shè)計人員要準確確定工程量及建筑物的規(guī)模,為施工圖階段做準備。因此，初步設(shè)計階段概算的精確程度直接關(guān)系到建設(shè)項目投資額的多少。最后，施工圖設(shè)計階段是整個設(shè)計階段最為紛繁復雜的一個階段，要求設(shè)計人員以科學參數(shù)和可靠資料為依據(jù),采用適度技術(shù),將土方及混凝土方精確到一方,將建筑物的鋼筋精確到不多不少。與此對應，施工圖設(shè)計階段的施工預算也直接決定了項目的投資額度。

二、現(xiàn)階段水利工程項目設(shè)計與投資存在的主要問題及分析

第一，水利工程項目的公共性和投資的政府財政依賴性，決定了其對經(jīng)濟效益的追求同其他工程項目相比并不是擺放在第一位的，因而不斷追加投資就有了可能的空間。在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中，公共產(chǎn)品或公共服務的提供基本不以盈利為目的，因而私人資本很少涉足，公共產(chǎn)品和公共服務大都由政府提供。從經(jīng)濟學的角度來看，水利工程項目大都具有明顯的正外部性，項目建設(shè)的目的無論是防洪、發(fā)電還是調(diào)劑水資源都是服務于區(qū)域內(nèi)的所有個人或群體，屬于典型的公共產(chǎn)品。由于這種公共性再加上投資規(guī)模一般很大,水利工程建設(shè)的投資主要依靠政府的財政資金,私人投資很少涉及。舉例來講，河道清淤、河堤加固是水利建設(shè)中最常見的工程項目，這類項目建設(shè)的目的是保證特定區(qū)域內(nèi)的防洪安全，具有很強的公共服務特征，項目的建設(shè)經(jīng)費來源于財政撥款，從政府的角度來看并無直接的經(jīng)濟效益可言；同樣，國家正在進行的“南水北調(diào)”工程建設(shè)，主要是為了解決華北地區(qū)的水資源短缺問題，突破水資源短缺對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸作用，是保障供水安全的重大戰(zhàn)略舉措，其建設(shè)資金也主要依靠政府財政撥款，也具有很強的公共產(chǎn)品特征。因此，與其他由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務一樣，大多數(shù)水利工程項目建設(shè)不以盈利為目的，這為工程設(shè)計和建設(shè)過程中能夠不斷增加投資提供了空間。

第二，在市場化改革后，設(shè)計單位變身為參與市場競爭的企業(yè)，“任務”變“業(yè)務”，利潤最大化成為經(jīng)營導向。設(shè)計單位實行企業(yè)化經(jīng)營以后,為了生存和更多的創(chuàng)收,愿意幫助建設(shè)單位把項目盡快批復下來,以盡快得到設(shè)計費;而設(shè)計費的標準又同工程投資有直接的聯(lián)系,從而設(shè)計單位成了建設(shè)單位的服務部門，為了滿足建設(shè)單位的要求,在設(shè)計上就想方設(shè)法增加投資。有時為了盡快、盡多的爭取投資,甚至在沒有經(jīng)過科學論證,沒有進行方案比較,沒有詳實可靠資料的情況下,就倉促完成設(shè)計,結(jié)果導致設(shè)計深度不夠,漏項較多,設(shè)計變更頻繁,造成人力、物力的浪費,更為嚴重的是有些項目在建成以后根本沒有效益產(chǎn)生,造成國家大量資金的損失。有些設(shè)計人員只重技術(shù),不重經(jīng)濟,雖能牢牢把住安全關(guān),但輕視工程造價。尤其在進行水工建筑物設(shè)計時,采用傳統(tǒng)保守技術(shù)較多,或選用較高的設(shè)計標準來提高安全系數(shù),從而造成投資浪費。

第三，水利工程投資的監(jiān)督、監(jiān)管機制不健全，落后于設(shè)計單位的市場化改革。在舊體制下，項目的編制和設(shè)計兩方面的工作基本上都由隸屬于水利部門的設(shè)計單位負責，這就導致了設(shè)計單位既是“運動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象出現(xiàn)。為了改變這種局面和提高設(shè)計單位的工作效率，設(shè)計單位的市場化改革應運而生，通過變身企業(yè)，設(shè)計單位打上了“運動員”的標簽。市場化條件下的競爭和生存壓力明顯提升了設(shè)計單位的工作效率和積極性，但是由于第三方“裁判員”角色的缺位，即水利工程投資的監(jiān)督、監(jiān)管機制不健全，設(shè)計單位的市場化改革除了使“運動員”角色表現(xiàn)的更加明顯外并沒有摘掉其“裁判員”的頭銜。因此，在水利工程投資的監(jiān)督、監(jiān)管機制不健全，落后于設(shè)計單位的市場化改革的大背景下，置身于市場競爭中的設(shè)計單位為了生存必然會盡可能增加工程總投資以增加設(shè)計收入。

三、解決問題的對策和建議

第一，積極適應市場化改革，適當引入私人投資，擴大水利建設(shè)的資金來源，實現(xiàn)投資多元化。引入私人資本，實現(xiàn)投資多元化有利于水利工程投資的監(jiān)督、監(jiān)管，可以在一定程度上摘掉設(shè)計單位“裁判員”的帽子。如前所述，多數(shù)水利工程項目是公共產(chǎn)品，具有很強的正外部性和不贏利性，因而需要由政府投資提供，比如河堤加固工程。但是應當看到，現(xiàn)實生活當中有很多公共產(chǎn)品由于具有贏利性，私人資本多有涉及，比如某些高速公路工程。在水利工程中同樣存在可以盈利的項目，最典型的就是水電項目，建成后可以產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益，因此對于水電項目的開發(fā)和建設(shè)就可以通過引進有實力的私人資本實現(xiàn)投資多元化。應當指出的是，要想成功將私人資本引入水利建設(shè)，必須注意以下兩個方面：一是要有合理的經(jīng)營和管理模式，筆者認為可以借鑒目前公共項目開發(fā)和建設(shè)中多有使用的BOT模式，即建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓，公共項目由私人資本投資建設(shè)，政府給予其一定得經(jīng)營年限以收回投資，在規(guī)定年限過后，項目收益和所有權(quán)轉(zhuǎn)歸政府所有；二是水利工程有很強的專業(yè)性并涉及到防洪安全等諸多方面，政府在工程建設(shè)中一定要把好技術(shù)和質(zhì)量關(guān)，確保工程建設(shè)和運營過程中的安全性。

第二，設(shè)計人員要嚴格按照行業(yè)技術(shù)規(guī)范進行設(shè)計，并加強與概算、預算人員的溝通協(xié)調(diào)，以控制工程投資。水利工程項目確定以后,設(shè)計即成為水利建設(shè)的中心工作。設(shè)計人員必須嚴格按照水利行業(yè)規(guī)范要求,選擇合適的標準來確定工程規(guī)模,利用準確的測量資料和地勘資料拿出多個備選設(shè)計方案,然后對方案進行比較、優(yōu)化,并最終選擇最優(yōu)方案為采用方案。在此過程中,設(shè)計人員要與概算和預算人員充分溝通協(xié)調(diào),使概算和預算人員參與到設(shè)計工作中來,以控制工程投資。對于水工建筑物來講,安全性固然重要,但絕不能因此人為加大規(guī)范上的安全系數(shù)。如果不能嚴格遵照規(guī)范而進行設(shè)計,就會使投資過大,不能產(chǎn)生預期經(jīng)濟效益。此外，在設(shè)計過程中,設(shè)計人員要嚴格遵守設(shè)計技術(shù)經(jīng)濟原理,使項目在施工建成后,成為投資少、能源消耗低、環(huán)境污染小而經(jīng)濟效益、社會效益都比較大的優(yōu)質(zhì)項目。