陳 楠

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，城市拆遷規(guī)模越來(lái)越大。房屋和土地是城鄉(xiāng)居民的生存之本，地上附著物凝結(jié)了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動(dòng)力，是被拆遷人賴以生存和生產(chǎn)的基本物質(zhì)條件。由于拆遷規(guī)劃不合理，補(bǔ)償安置不及時(shí)、不到位甚至不合理等原因，暴力拆遷與反暴力拆遷事件時(shí)有發(fā)生。這類公權(quán)力與私權(quán)利糾紛往往產(chǎn)生兩敗俱傷的結(jié)局，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

1 公權(quán)力越位和錯(cuò)位

1.1 公權(quán)力越位

權(quán)利的缺位，主要是指人們與生俱來(lái)的某些權(quán)利和相關(guān)法律或者規(guī)章制度所賦予的權(quán)利或者所規(guī)定的權(quán)利難以得到甚至得不到保障。這些權(quán)利的缺位，除了與人們權(quán)利意識(shí)的薄弱有關(guān)，更多的是由于權(quán)力越位造成的。由于權(quán)力越位，使權(quán)力常常凌駕于權(quán)利之上，從而導(dǎo)致權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重和保障。

政府是國(guó)家代表，行使國(guó)家公權(quán)力。在城市拆遷中，政府職能“越位”主要表現(xiàn)為行政許可權(quán)的濫用。某些地方政府以為追求效率，違反法定程序，如在收回拆遷戶的土地使用證之前，就擅自將房屋的土地使用權(quán)交給開(kāi)發(fā)商；一些地方為“加快”城市發(fā)展步伐，向不具備建設(shè)項(xiàng)目法定條件的拆遷人頒發(fā)拆遷許可證，導(dǎo)致違法拆遷。

政府職能“越位”還表現(xiàn)在對(duì)拆遷評(píng)估的干預(yù)不當(dāng)，對(duì)征用土地價(jià)格評(píng)估與同期市場(chǎng)價(jià)格發(fā)展脫節(jié)，及干預(yù)方式不準(zhǔn)確。拆遷補(bǔ)償是否公正、公平，直接關(guān)系到被拆遷人的合法利益是否得到保障。城市拆遷矛盾糾紛是利益相關(guān)者的利益失衡，而公共利益的泛化與偏頗，在公權(quán)力的主導(dǎo)下，導(dǎo)致被拆遷人與拆遷人之間在補(bǔ)償安置問(wèn)題上的嚴(yán)重利益失衡，激發(fā)社會(huì)矛盾。通常發(fā)生沖突的原因在于，拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)為了降低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格通常是少于土地的市場(chǎng)價(jià)格，而又因?yàn)樵S多評(píng)估機(jī)構(gòu)本身就是由原來(lái)的一些政府職能部門分離出來(lái)的，它們與政府職能部門有著多多少少的“曖昧關(guān)系”。如本來(lái)是用于商業(yè)征收，而評(píng)估時(shí)一律只按公益征收來(lái)補(bǔ)償，這樣確定的價(jià)格就與市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)了。還有，就是一些政府為了提高拆遷效率，規(guī)定一律采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，而政府所給的補(bǔ)償并不能在當(dāng)?shù)鼗蛘吒静蛔阋宰尡徊疬w戶按其原有的生活水準(zhǔn)繼續(xù)生活。這也間接剝奪了被拆遷戶安置方式的選擇權(quán)，嚴(yán)重侵犯看被拆遷人的基本生存權(quán)利。

1.2 公權(quán)力錯(cuò)位

我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市擴(kuò)建和舊房、危房改造中的拆遷任務(wù)越來(lái)越重。其中，不少政府為突出政績(jī)，從片面的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，忽視城市建設(shè)中自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以經(jīng)營(yíng)城市土地作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，在規(guī)劃過(guò)程中，完全不考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和文化等因素，打著“公共利益”的幌子強(qiáng)行推動(dòng)大規(guī)模的城市改造，導(dǎo)致政府角色錯(cuò)位。即在城市房屋拆遷過(guò)程中，政府扮演著許可拆遷人和直接拆遷者的雙重角色，這就造成政府不能清晰地界定公益性拆遷和商業(yè)性拆遷，濫用職權(quán)，使政府開(kāi)發(fā)商與被拆遷人之間利益失衡。

實(shí)際上，政府角色主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩方面：第一，政府是拆遷的監(jiān)督管理者，這是符合法律規(guī)定的。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及相關(guān)法律條文，政府在拆遷中監(jiān)督管理的職能包括拆遷許可證的頒發(fā)、拆遷糾紛的行政裁決、行政強(qiáng)制拆遷等。第二，政府不應(yīng)扮演拆遷項(xiàng)目的直接拆遷人的角色。有些政府以順利拆遷為由，不論是公益性拆遷還是商業(yè)性拆遷，都直接強(qiáng)行介入拆遷工作。政府的這種介入行為帶來(lái)的影響主要有兩方面：一方面，政府直接成為拆遷糾紛當(dāng)事人的一方，使拆遷糾紛的行政裁決、行政強(qiáng)制拆遷等失去意義；另一方面，房屋所有者不僅不能實(shí)施自力救濟(jì)，還無(wú)法受到政府行政權(quán)力的保護(hù)，甚至受到行政權(quán)力本身的侵害。

2 公民權(quán)利的失位

2.1 聽(tīng)證程序的缺失

目前，大多數(shù)拆遷案例中，政府都沒(méi)有組織聽(tīng)證，完全不顧及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和文化保護(hù)，以及居民對(duì)拆遷安置或者補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)而進(jìn)行強(qiáng)行拆遷。行政機(jī)關(guān)不組織聽(tīng)證的做法，使被拆遷戶與行政機(jī)關(guān)之間地位不平等形成巨大反差，在訴說(shuō)無(wú)門的情況之下，也使用對(duì)抗性暴力來(lái)反對(duì)強(qiáng)制拆遷，從而使得雙方為維護(hù)各自利益而走向極端?！耙粋€(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！币虼耍m然聽(tīng)證制度并不能絕對(duì)地避免不公正結(jié)果的出現(xiàn)，但它起碼有助于促進(jìn)和保障結(jié)果公正。然而，讓人遺憾的是，我們?cè)谡麄€(gè)條例中根本看不到聽(tīng)證的字眼，僅僅是在建設(shè)部頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》中，出現(xiàn)了兩條有關(guān)拆遷裁決聽(tīng)證的規(guī)定：一是《規(guī)程》的第七條：“未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證”，二是《規(guī)程》的第十八條：“房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行聽(tīng)證?！笨梢?jiàn)，我國(guó)目前沒(méi)有建立系統(tǒng)的拆遷聽(tīng)證制度。從現(xiàn)有制度來(lái)看，有關(guān)拆遷行政裁決制度與許可城市房屋拆遷的聽(tīng)證制度相差甚遠(yuǎn)。

2.2 被拆遷戶尋求救濟(jì)途徑的單一化

被拆遷人以傷害自己或者結(jié)束生命的方式來(lái)表達(dá)對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)牟粷M，這足以令人警醒。法制社會(huì)里，司法救助本應(yīng)該是一個(gè)有效且和平的解決方式，那么為什么還有如此多的被拆遷戶選擇這樣非理性的方式？再來(lái)看看有關(guān)的救濟(jì)條文，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l理》第14條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人對(duì)補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門和同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以在收到裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。”這樣的條款能為被拆遷戶帶來(lái)什么樣的利益保障？實(shí)際上，只通過(guò)行政程序來(lái)解決行政糾紛，顯然是有局限性的。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能撤消并判令重作，由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理。因而拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。而行政裁決的救濟(jì)方式很難對(duì)被拆遷人有利，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃和拆遷或授權(quán)開(kāi)發(fā)商本身就是政府行為。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問(wèn)題。至今為止，還沒(méi)有一項(xiàng)拆遷是因?yàn)楸徊疬w戶的起訴而停止的。

3 防止暴力拆遷以暴力反拆遷的若干建議

3.1 完善拆遷聽(tīng)證程序

（1）把聽(tīng)證設(shè)為必要的程序并確切落實(shí)?，F(xiàn)代化國(guó)家的行政程序法典化是大勢(shì)所趨，這一趨勢(shì)的一大特點(diǎn)就是在行政法或者行政程序法中以明確的條文對(duì)聽(tīng)證程序進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)定，使聽(tīng)證成為利害關(guān)系人的法定權(quán)利，使行政機(jī)關(guān)成為法定的義務(wù)機(jī)關(guān)，并使拆遷的方案根據(jù)聽(tīng)證的內(nèi)容進(jìn)行修正。沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的不予立項(xiàng)，更不予頒發(fā)拆遷許可，應(yīng)該聽(tīng)證而未組織聽(tīng)證卻頒發(fā)拆遷許可的要承擔(dān)一定責(zé)任，并使之成為硬性規(guī)定。

（2）擴(kuò)大聽(tīng)證內(nèi)容。聽(tīng)證內(nèi)容涉及到被拆遷戶的具體權(quán)益，而與被拆戶利益直接相關(guān)的當(dāng)然是補(bǔ)償部分。補(bǔ)償是否到位取決于評(píng)估單位對(duì)被拆遷房屋做出的評(píng)估是否準(zhǔn)確。因此，在聽(tīng)證的內(nèi)容方面應(yīng)該加入對(duì)評(píng)估補(bǔ)償方面的內(nèi)容，具體操作應(yīng)該是：在評(píng)估部門對(duì)被拆遷房屋做出評(píng)估后，政府應(yīng)該組織被拆遷戶或者其代表進(jìn)行聽(tīng)證，讓評(píng)估機(jī)構(gòu)接受質(zhì)詢、回答提問(wèn)、解釋問(wèn)題，廣泛聽(tīng)取各個(gè)方面意見(jiàn)后確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，聽(tīng)證內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是對(duì)準(zhǔn)備實(shí)施的拆遷計(jì)劃和拆遷方案進(jìn)行可行性商討，涉及到立項(xiàng)是否正確、規(guī)劃是否科學(xué)、拆遷人是否具備拆遷資質(zhì)、價(jià)格評(píng)估是否公平合理等多方內(nèi)容，搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置地點(diǎn)、過(guò)渡方式、過(guò)渡期限等敏感要素，均是聽(tīng)證的重點(diǎn)內(nèi)容。

3.2 引入行政附帶民事訴訟制度

城市房屋拆遷程序涉及的利益關(guān)系復(fù)雜繁瑣，當(dāng)中主要涉及的拆遷人、被遷人、政府三方。在大多數(shù)情況下，政府以為“公共利益”進(jìn)行拆遷的理由，對(duì)被拆遷戶補(bǔ)償和安置不到位，導(dǎo)致被拆遷戶不滿，從而引發(fā)訴訟。但在行政訴訟中，真正與被拆遷戶有直接利害關(guān)系的通常是補(bǔ)償和安置問(wèn)題，引入附帶民事訴訟正好為房屋拆遷糾紛當(dāng)事人提供了一種及時(shí)、有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。而單純的運(yùn)用行政訴訟和單純的民事訴訟都不能平衡三方當(dāng)事人的利益，因此，把附帶民事訴訟引入城市房屋拆遷中的行政訴訟是必要的。

3.3 完善拆遷補(bǔ)償安置制度

（1）被拆遷戶的補(bǔ)償額度市場(chǎng)化。目前房屋拆遷補(bǔ)償額度不足的重要原因之一，就是評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估被拆遷房屋未按市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。在城市房屋拆遷中，評(píng)估機(jī)構(gòu)一般由拆遷人指定。由于二者之間的“親密關(guān)系”，加之市場(chǎng)監(jiān)督缺失，評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估時(shí)難免不會(huì)根據(jù)他們之間的利益有所傾斜，這便會(huì)侵犯到被拆遷戶的切身利益。因此，要有效保障被拆遷戶的利益，須在法律條文中明確以下幾點(diǎn)：①評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化。即評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于政府和拆遷人之外，并明確三方當(dāng)事人是平等的市場(chǎng)主體，評(píng)估機(jī)構(gòu)自主評(píng)估。②拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化。為了保障被拆遷戶的合法利益，必須將拆遷補(bǔ)償額度推向市場(chǎng)，政府在拆遷中不應(yīng)制定補(bǔ)償或者安置標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合考慮各種影響被拆遷房屋價(jià)格的因素，并根據(jù)實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格確定，以保證被拆遷戶在拆遷后能保持原有的或者更高的生活水準(zhǔn)。

（2）完善補(bǔ)償安置制度。在城市房屋拆遷中，對(duì)被拆遷戶的補(bǔ)償安置問(wèn)題是解決拆遷糾紛的又一重點(diǎn)。在完善拆遷補(bǔ)償安置制度方面，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：①政府應(yīng)先行給予補(bǔ)償或者安置。即政府應(yīng)先與拆遷人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)議，并向被拆遷戶發(fā)放補(bǔ)償安置費(fèi)用后，方可向拆遷人頒發(fā)拆遷許可證書(shū)。②被拆遷戶可按其意志選擇補(bǔ)償或者安置的類型，同時(shí)，應(yīng)該提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)。被拆遷戶可選擇貨幣補(bǔ)償、住房補(bǔ)償?shù)确绞?，政府和拆遷人應(yīng)尊重其意愿。

在貨幣安置中，補(bǔ)償費(fèi)用除包括房屋及其附屬物補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)該包括一定的精神損害賠償金。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該隨房?jī)r(jià)上漲而有相應(yīng)提高。如《廣州市城市房屋拆遷管理辦法中》規(guī)定在特定地區(qū)內(nèi)，對(duì)被拆遷房屋補(bǔ)償價(jià)格按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格增加20%。這就是充分考慮到了房地產(chǎn)增值、被拆遷人搬遷成本、被拆遷人分擔(dān)公共空間的損失及部分精神補(bǔ)償。⑧當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)較低，不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，只有通過(guò)提高拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)才能填補(bǔ)被拆遷人因拆遷而受的利益損失。而在住房補(bǔ)償中，則要注意遷用房或異地安置用房應(yīng)符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的要求和建設(shè)質(zhì)量，其配套設(shè)施，必須同步建設(shè)，以保證被拆遷人基本生活要求。因拆遷人責(zé)任延長(zhǎng)過(guò)渡期限的，對(duì)被拆遷人或房屋承租人應(yīng)當(dāng)增加臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。

[1]冉華慶，鐘榮娟.淺議被拆遷人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題[J].法治與社會(huì)，2008，（6）.

[2]張振平.權(quán)力的越位和權(quán)利的失位[J].黨政論壇，2009，（6）.

[3]李躍.城市房屋拆遷中的政府角色分析[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2009，32（4）.

[4]王名揚(yáng).英國(guó)行政法（上卷）[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995.

[5]城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程[M].法律出版社，2005.

[6]王亞利.我國(guó)城市房屋拆遷中法律問(wèn)題透視[J].時(shí)事中國(guó)·法制，2005.11

[7]高飛，郝蕾.城市房屋拆遷聽(tīng)證制度探析[J].重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，10（5）.

[8]王學(xué)軍.城鎮(zhèn)拆遷中政府的正當(dāng)決策[J].城市開(kāi)發(fā)，2004，（8）：10.

[9]徐芳.我國(guó)房屋拆遷中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].柳州師專學(xué)報(bào)，2005（6）.