鐘頭朱

（湖南文理學院 圖書館，湖南 常德 415000）

隨著中國城市化進程的加快，征收農村土地成為新增建設用地、擴大城市規(guī)模的主要途徑。完善土地征收立法，構建科學合理的土地征收制度，是解決土地征收糾紛的一個有效途徑。與我國相鄰的日本，土地征收立法比較完善，其中一些先進制度可為我國所借鑒。

一、兩國憲法關于土地征收的規(guī)定

我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征用。”在2004年修正案中，將此款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”根據王兆國副委員長所作的《關于<中華人民共和國憲法修正案（草案）>的說明》，這樣修改主要的考慮是：征收和征用都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償；但征收主要是所有權的改變，征用只是使用權的改變。憲法第10條第3款關于土地征用的規(guī)定，以及依據這一規(guī)定制定的土地管理法，沒有區(qū)分上述兩種不同情形，統(tǒng)稱“征用”。從實際內容看，土地管理法既規(guī)定了農村集體所有的土地轉為國有土地的情形，實質上是征收；又規(guī)定了臨時用地的情形，實質上是征用。區(qū)分征收和征用兩種不同情形，理順了市場經濟條件下因征收、征用而發(fā)生的不同的財產關系。日本憲法也規(guī)定了土地征收，其第29條第3款規(guī)定：“私有財產在正當補償下可為公共目的之使用?！?/p>

盡管兩國憲法均規(guī)定了土地征收，但又有所不同：（1）我國憲法將土地征收規(guī)定在“總綱”中，而日本憲法將其規(guī)定在“國民的權利與義務”一章。（2）我國憲法從正面授予了政府征收權，而日本憲法的規(guī)定是私有財產權保障條款，即所謂“征收補償條款”，是限制政府征收權，而非授予國家征收權條款。這可從29條全部規(guī)定的內在邏輯分析得知。第29條共分三款，第1款規(guī)定“私有財產不得侵犯”，即不可侵犯條款，其確定了現代財產權保障制度的一般前提；第2款規(guī)定“財產權的內容應適合于公共福利，由法律規(guī)定之”，即制約條款，其旨在對財產權的保障加諸一種適當的限定；第3款的規(guī)定即征收補償條款，其又進而對財產權的制約進行制衡，從而既維護了不可侵犯條款所確立的前提規(guī)范，又為制約條款在整個規(guī)范內部提供了恰倒好處的緩沖機制[1]。（3）土地征收的條件不同。根據我國憲法的規(guī)定，國家進行土地征收必須滿足三個條件：一是必須是為了公共利益的需要；二是必須依照法律的規(guī)定實施；三是給予補償。日本憲法規(guī)定的征收條件是：一是土地征收的前提是公共目的（公共利益）；二是必須給予正當補償。

二、兩國普通法律對土地征收的規(guī)定

中日兩國對土地征收進行具體規(guī)定的法律分別主要是《土地管理法》和《土地征收法》。

（一）關于公共利益的比較

公共利益是土地征收的前提和合法性基礎，兩國均要求土地征收是為了公共利益。但是到底何為公共利益，我國所有的法律只是概括地規(guī)定了“公共利益”，并未對公共利益進行界定和解釋，涉及土地征收的《土地管理法》也是如此，其第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”日本的《土地征收法》對公共利益的界定采取了與我國迥然不同的模式，以列舉式模式詳盡規(guī)定了公共利益。其《土地征收法》第3條“窮盡”性列舉了49種可以發(fā)動土地征收的“公共利益”，其中包括依據道路法進行的公路建設；以治水或水利為目的的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、蓄水池及其他設施；國家、地方團體進行改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。

從兩國關于公共利益的界定來看，我國采取的是概括式界定模式，這種模式在實際操作過程中無限制擴大自由裁量權，導致國家以公共利益為名濫用征收權，損害農民的合法權益。日本采取的列舉式模式，土地征收是否符合公共利益必須嚴格按照法律規(guī)定的情形進行，幾乎是一一對應，政府沒有任意行政權，這可有效防止以公共利益為名濫用征收權，體現了對私有財產權的尊重和保護。

（二）關于土地征收程序的比較

土地征收程序是土地征收制度的關鍵，科學合理的程序有助于規(guī)制征收權，保護被征收人的合法權益。我國《土地管理法》及其實施條例規(guī)定了土地征收的程序。其程序大致是：（1）縣級人民政府申請征收土地，制定耕地補充方案、征地補償安置方案、供地方案。（2）逐級上報有批準權限的人民政府（國務院和省級政府）批準。（3）市、縣人民政府組織實施，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公告征地事宜。（4）被征收土地的所有權人和使用權人辦理補償登記。（5）市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂征地、補償安置方案并予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。（6）征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（7）對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

日本《土地征收法》詳盡地規(guī)定了土地征收程序。其具體程序為：事業(yè)準備、事業(yè)認定、調查報告的制作、征收委員會的裁決以及不服申訴和訴訟[2,p473]。（1）事業(yè)認定，是指興業(yè)人向建設大臣或都道府縣知事申請，由后者審查事業(yè)是否具有公共性。（2）征收委員會的裁決。自事業(yè)認定公告之日起1年內，興業(yè)人可申請相應土地所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決，土地權利關系人也可向征收委員會提出興業(yè)人應申請征收的請求。征收委員會經過審查，可以作出駁回裁決或征收裁決。如果征收委員會裁決土地征收不符合土地征收法的規(guī)定，可以作出駁回申請的裁決。反之，則作出征收裁決，它包括權利取得裁決和騰出裁決[2,p474]。根據征收裁決，興業(yè)人必須在裁決規(guī)定的期限內，支付裁決所確定的各種損失補償金，如不履行該義務，征收裁決將失效。興業(yè)人一旦履行其義務，在取得權利的期限內，原始性地取得該土地、物件的所有權及其他權利，與此不能兩立的權利即消滅。同時，有關土地占有者在騰出期限屆滿前，必須履行移交有關土地和物件或轉移物件的義務。如不履行該義務，興業(yè)人可申請都道府縣知事代執(zhí)行。

可見，兩國的土地征收程序具有明顯的差異。（1）公共利益認定程序方面：公共利益的需要是土地征收的合法性前提，其決定征收權的啟動。我國沒有單獨設立公共利益的認定程序，雖然征收需要省級政府或國務院批準，但此批準并不包含對公共利益的認定，這為征收的濫用大開了方便之門。而日本單獨設立了事業(yè)認定程序，由建設大臣或都道府縣知事對所興事業(yè)是否具有公共性進行認定，只有經過認定后方可啟動征收裁決。（2）程序中立性方面：我國無獨立的征收委員會裁決程序，征收是由省級政府或國務院批準，缺乏中立性。而日本是由設立于都道府縣的獨立的征收委員會作為第三人進行裁決，體現了程序的中立性。（3）程序參與性方面：首先，我國土地征收程序的利害關系人缺乏參與程序的可能性。這表現在公告時間的事后性，公告內容簡單、缺乏說理性和公告形式單一化等方面，如《土地管理法》第46條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施”，第48條“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告”。土地征收決定已經作出、補償安置方案已經確定，利害關系人何以參與程序。而日本土地征收法規(guī)定，在事業(yè)認定前和征收裁決前應分別將事業(yè)認定申請書的影印件和裁決申請書的影印件提供給公眾閱覽，這為利害關系人參與程序提供了可能。其次，我國土地征收的利害關系人不能有效地參與土地征收程序，這主要表現在：被征收人無權參與土地征收決策；被征收人難以有效參與征地補償、安置方案的制定；聽證形式化。日本則不同，在事業(yè)認定階段，利害關系人可向知事遞交意見書，在征收裁決中也可向征收委員會遞交意見書，特別是征收裁決的審理程序是在興業(yè)人、土地所有人及關系人的參與下進行的，更體現了程序的參與性。

（三）關于土地征收補償方面的比較

從補償原則來看，我國《土地管理法》只是重復了憲法規(guī)定的“給予補償”，并未明確補償的原則。由于未明確補償的原則，導致補償標準和補償范圍缺乏科學性和合理性，征收權濫用。日本憲法明確規(guī)定了正當補償原則，當然正當補償在日本也引起了完全補償說和相當補償說之爭，但最高法院的判例采用完全補償說，因此日本土地征收采取完全補償原則，即“應該予以使收用前后被收用者的財產價格相等的補償”，土地征收時的補償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”[3]。

從補償范圍與補償標準來看，根據我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征收其他土地的補償費用包括土地補償費和土地補償安置費。耕地的土地補償費是耕地的前三年平均年產值（以下簡稱年產值）的6至10倍，安置補助費按需要安置的農業(yè)人口計算，其標準是每人為該耕地被征收前年產值的4至6倍，但每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前年產值的15倍。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收其他土地的土地補償費和安置補助費由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標準規(guī)定。這種補償范圍過于狹窄，許多損失得不到補償，且補償標準過低。日本土地征收補償包括：權利補償、剩余土地的補償、通常損失補償、對少數殘存者補償、離職者補償、對第三人的補償、公共補償[4]。補償的標準為“考慮到近旁類似土地的交易價格等而計算的事業(yè)認定告示時的相當價格，乘以對應至權利取得裁決時為止的物價變動的修正率，所得的數額”?！栋殡S公共用地的取得的損失補償基準綱要》進一步規(guī)定對土地以正常的交易額為補償額，計算的時期為契約締結時[5]。

從補償方式來看，我國的土地征收補償原則上以金錢方式為之，如《土地管理法》第47條的規(guī)定，但在某些特殊情況下也使用其他方式，如農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口，實物的產權調換，移民安置補償等。但在現物補償方面形式較為單一，法條也顯得簡單，并且這些例外補償方式的立足點也不是為解決因補償金過低而引發(fā)的被征收人生活水平下降問題。日本則吸取了德國的做法，規(guī)定以金錢補償為原則，現物補償為例外?，F物補償的方式有代替地補償、耕地造成補償、工事代行補償、遷移代行補償、宅地造成補償和暫時居住補償、現物給付等。

（四）有關土地征收糾紛解決機制的比較

在土地征收過程中，糾紛主要集中于土地征收本身（如公共利益、征收程序違法等）和補償方面。根據我國《行政復議法》第6條、第30條第2款的規(guī)定，土地所有人或使用人對國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的征用土地的決定可以提起行政復議，但行政復議決定為最終裁決。根據《土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定，征用補償、安置方案由被征收土地的“市、縣人民政府的土地行政管理部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂”，“報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政管理部門組織實施。”“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！辈浑y看出，我國也為征收糾紛和補償費糾紛設置了不同的救濟程序，前者僅為行政救濟，后者包括行政救濟和司法救濟。

根據日本《土地征收法》的規(guī)定，對事業(yè)認定及征收委員會作出的關于補償以外事項不服的，可以在事業(yè)認定公告之日起或自收到裁決書之日起30日內向建設大臣提起異議申訴或審查請求。如不服建設大臣的處理，可以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。值得注意的是，如興業(yè)人申請都道府縣進行事業(yè)認定而其拒絕作出事業(yè)認定的，則只能向建設大臣提出事業(yè)認定申請，而不能請求審查。興業(yè)人或土地權利關系人對損失補償金額不服時，不能提出不服申訴，只能在收到裁決書后3個月內以另一方當事人作為被告提起行政訴訟中的當事人訴訟。

三、結語

通過上述比較分析，我國土地征收立法可從以下幾個方面來完善：一是對公共利益進行立法解釋，對其范圍進行明確界定；二是通過設立公共利益認定程序和強化被征收人程序的參與權來完善土地征收程序；三是明確征收補償原則；遵循市場原則，提高補償標準；擴大補償范圍，構建多種補償方式，以完善補償制度；四是完善救濟程序，對土地征收決定和補償不服的均可提起行政復議和行政訴訟。