張金榮，詹家峰，張新月

(1.石家莊陸軍指揮學(xué)院 政工系，河北 石家莊 050084；2.石家莊陸軍指揮學(xué)院戰(zhàn)略與國(guó)防動(dòng)員系，河北 石家莊 050084；3.河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050091）

奧巴馬自上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)，為重樹(shù)美國(guó)形象，盡量與小布什政府對(duì)外政策拉開(kāi)距離，不論是將反恐重點(diǎn)從伊拉克到阿富汗和巴基斯坦的調(diào)整，還是在國(guó)際問(wèn)題上由單邊主義到多邊合作的改變，都呈現(xiàn)了奧巴馬與小布什不同的外交策略。而由奧巴馬“重返東南亞”外交政策而觸動(dòng)的美緬關(guān)系開(kāi)始回暖，似乎預(yù)示著兩國(guó)關(guān)系“峰回路轉(zhuǎn)”。事實(shí)上，這是雙方各取所需，是各自建立在利益權(quán)衡之上的戰(zhàn)略抉擇。

一、美緬關(guān)系回暖

美國(guó)與緬甸已建交六十余年，但回顧美緬建交以來(lái)的兩國(guó)關(guān)系，因多種因素的共同制約，兩國(guó)關(guān)系以矛盾為主線，時(shí)起時(shí)落。然而，奧巴馬政府執(zhí)政后，對(duì)緬態(tài)度有所松動(dòng)，在不同時(shí)機(jī)和場(chǎng)合頻頻向緬甸伸出“橄欖枝”，以示友好，甚至派員訪問(wèn)緬甸，開(kāi)啟“破冰”之旅。兩國(guó)互動(dòng)頻繁，似乎滲透出緩和的“曙光”。

2009年 2月，國(guó)務(wù)卿希拉里指出，美國(guó)正在重新審視對(duì)緬甸的政策，并尋求影響緬甸的方式；3月，國(guó)務(wù)院東南亞辦公室主任斯蒂文·布萊克訪問(wèn)了緬甸新首都，與緬甸政府高級(jí)官員進(jìn)行了會(huì)面，這是美國(guó)政府官員首次訪問(wèn)緬甸新首都[1]。8月，參議院外交關(guān)系委員會(huì)東亞和太平洋事務(wù)小組委員會(huì)主席吉姆·韋伯訪問(wèn)緬甸，他不僅成功帶走了獲刑的美國(guó)人耶托①、與受軟禁的緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟（下稱(chēng)“民盟”）總書(shū)記昂山素季進(jìn)行了對(duì)話，還會(huì)見(jiàn)了緬甸國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)主席丹瑞大將，這是自1988年之后丹瑞會(huì)見(jiàn)的首位美國(guó)參議員；9月，美國(guó)向登盛發(fā)放了入境許可，使登盛成為 14年來(lái)第一位參加聯(lián)合國(guó)大會(huì)的緬甸軍政府高官；11月 3日，負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿庫(kù)爾特·坎貝爾訪問(wèn)緬甸，會(huì)見(jiàn)了緬甸總理登盛；11月15日，在新加坡出席 APEC峰會(huì)的奧巴馬與緬甸總理登盛直接進(jìn)行了對(duì)話。

二、美國(guó)旨在一箭多雕

美國(guó)之所以主動(dòng)放棄單純的制裁政策，而實(shí)施接觸加制裁政策，是出于實(shí)現(xiàn)美國(guó)國(guó)家利益的考慮。過(guò)去美國(guó)在緬甸問(wèn)題上更關(guān)注民主和人權(quán)，理想主義色彩更為濃厚；而奧巴馬政府雖然仍然關(guān)注緬甸的人權(quán)和民主，但是更關(guān)注美國(guó)的國(guó)家利益?！懊绹?guó)對(duì)緬甸由過(guò)去的以價(jià)值為基礎(chǔ)改為目前的以利益為基礎(chǔ)?！盵2]

（一）緬甸優(yōu)越的地理資源對(duì)美國(guó)具有強(qiáng)大的吸引力

緬甸領(lǐng)土面積近70萬(wàn)平方公里，是僅次于印度尼西亞的東南亞第二大國(guó)，也是東南亞地區(qū)內(nèi)陸面積最大的國(guó)家。緬甸地處東南亞地區(qū)的最西側(cè)，是深入東南亞戰(zhàn)略腹地的突破口；緬甸北鄰中國(guó)，西接南亞次大陸，向南俯視印度洋，扼守馬六甲海峽西端，是太平洋和印度洋航運(yùn)的重要關(guān)口。對(duì)于美國(guó)而言，緬甸優(yōu)越的地理資源足以讓美國(guó)垂涎三尺。美國(guó)如能恢復(fù)與緬甸的正常關(guān)系，可挾緬甸以制諸方：北可制衡中國(guó)，南可控制南太平洋，東可牽制東盟，西可制約印度[3]；可增強(qiáng)孟加拉國(guó)灣和安達(dá)曼海海上航線的安全，為其海軍艦隊(duì)順利穿梭于印度洋和太平洋之間鋪墊道路[4]。

緬甸蘊(yùn)藏著大量的礦產(chǎn)資源，其中，鉛、鋅、錫、銅的產(chǎn)量和出口量都居亞洲前五位。不僅如此，緬甸還擁有非常豐富的能源。緬甸有百余年石油開(kāi)采歷史，1853年仁安羌油田的石油就開(kāi)始出口到歐洲。根據(jù)緬甸礦業(yè)部最新公布的數(shù)字，緬甸已經(jīng)探明的石油儲(chǔ)量為 6.96億桶，已探明的天然氣儲(chǔ)量為4 443.1立方米[5]，居世界第十位，盡管這一數(shù)據(jù)無(wú)法望中東石油和天然氣儲(chǔ)量之項(xiàng)背，但作為全球最大的能源消費(fèi)國(guó)，美國(guó)緩和與緬甸的關(guān)系是其推進(jìn)石油來(lái)源多樣化策略的重要選擇之一。

（二）緬甸豐厚的經(jīng)濟(jì)資源左右著美國(guó)的視線

在國(guó)際關(guān)系中，兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)常受制于雙方的政治關(guān)系。1948年美緬建交后，美國(guó)每年向緬甸提供數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的贈(zèng)款和援助；自1988年軍人執(zhí)政后，美緬關(guān)系惡化，美國(guó)高舉制裁大棒打壓緬甸軍政府。但緬甸軍政府致力于以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革，鼓勵(lì)發(fā)展私人企業(yè)，取得了較為理想的成就。1990~1995年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)7.5%，1996~2001年GDP年均增長(zhǎng)8.5%左右，2001/2001~2005/2006年，GDP年均增長(zhǎng)12.8%[6]，在東盟中保持了較高的增長(zhǎng)率，使得美國(guó)長(zhǎng)達(dá)二十余年的經(jīng)濟(jì)制裁在一定程度上失去了殺傷力。緬甸的外資總投資額仍在不斷增長(zhǎng)，據(jù)緬官方初步統(tǒng)計(jì)資料，截止2009年5月31日，在緬投資國(guó)家和地區(qū)已達(dá)31個(gè)，涉及項(xiàng)目424個(gè)，投資總額157.67043億美元[7]。對(duì)此，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里公開(kāi)承認(rèn)，美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁沒(méi)有獲得理想的效果。

美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁已使緬甸產(chǎn)生了“抗體”，多向的經(jīng)濟(jì)外交政策大大降低了經(jīng)濟(jì)制裁的效力，反而使美國(guó)無(wú)法從緬甸豐厚的經(jīng)濟(jì)資源中獲得一塊蛋糕，坐失了從緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展中攫取“一杯羹”的良機(jī)。據(jù)緬甸商務(wù)部統(tǒng)計(jì)資料，2007~2008財(cái)年緬甸外貿(mào)總額達(dá)88.6億美元。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)的資料，2007年緬甸對(duì)美國(guó)和歐盟的出口占緬甸全部貿(mào)易不足 7%[8]。而形成鮮明對(duì)比的是，緬甸與東盟、中國(guó)、日本、印度等國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系卻蒸蒸日上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，緬甸商品40%出口到東盟國(guó)家，2008~2009年向東盟國(guó)家出口商品總價(jià)值34.93億美元，從東盟國(guó)家進(jìn)口商品價(jià)值18.56億美元[9]。

緬甸具有豐富的地理資源，開(kāi)發(fā)潛力巨大，但自我開(kāi)發(fā)能力不足；作為一個(gè)落后的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)資源總量薄弱，大量的生產(chǎn)資料和生活資料尚需依靠進(jìn)口。美國(guó)無(wú)論如何都不會(huì)放棄這樣一個(gè)人口眾多、資源豐富的潛在市場(chǎng)。尤其是在金融危機(jī)條件下，緬甸這個(gè)潛在的巨大市場(chǎng)，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有非常大的吸引力。

（三）制裁政策難以瓦解緬甸的政治體制

自1988年緬甸軍政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)歷屆政府就因緬甸的政治制度有違民主制度而對(duì)緬甸實(shí)施遏制政策。尤其是1990年緬甸舉行大選，軍方宣布軟禁獲勝的“民盟”總書(shū)記昂山素季后，美國(guó)以緬甸違反人權(quán)、禁毒不力等為借口，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁、政治遏制、外交孤立、軍事行動(dòng)等手段對(duì)緬甸施加壓力，試圖推翻軍政權(quán)。美國(guó)還不斷推動(dòng)緬甸問(wèn)題國(guó)際化。在美國(guó)的努力下，從2000年開(kāi)始，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)開(kāi)始把緬甸問(wèn)題列入議程，美國(guó)羅列的罪名包括緬甸試圖發(fā)展核武器、走私販毒及侵犯人權(quán)等[10]。小布什執(zhí)政后，更將緬甸列為“暴政前哨”，對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁逐年加碼。美國(guó)對(duì)緬甸的制裁政策并沒(méi)有削弱軍人政權(quán)的執(zhí)政基礎(chǔ)。緬甸軍人及其支持者在與反對(duì)派、少數(shù)民族等其它政治力量的對(duì)比中，依然占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而且一般的民眾目前沒(méi)有推翻軍人政權(quán)的強(qiáng)烈愿望[11]；美國(guó)的制裁加重了緬甸的貧困，惡化了普通民眾的生活條件，更是激發(fā)了他們對(duì)美國(guó)的不滿情緒。

目前，美國(guó)深陷阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后遺癥的泥潭。在伊拉克改造政權(quán)的努力雖然取得了較大進(jìn)展，伊拉克已經(jīng)按照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)建立起了三權(quán)分立制度，但是伊拉克民主還面臨多重挑戰(zhàn)[12]；而在阿富汗，無(wú)論是總統(tǒng)大選結(jié)果的一波多折，還是新一屆政權(quán)的曲折難產(chǎn)，都說(shuō)明了美國(guó)對(duì)阿富汗政權(quán)改造的努力遭遇挫折。美國(guó)力圖在伊拉克和阿富汗改造政權(quán)，推行民主的努力，使得美國(guó)對(duì)緬甸的政治轉(zhuǎn)變實(shí)行更謹(jǐn)慎的政策。

美國(guó)想要恢復(fù)在20世紀(jì)70年代中期越南戰(zhàn)爭(zhēng)后期在緬甸喪失的影響力[13]，單純地依靠打壓政策并不能達(dá)到預(yù)期目的和目標(biāo)，這也與奧巴馬政府的“巧權(quán)力”外交戰(zhàn)略相背離，打壓與接觸并重則成為奧巴馬政府對(duì)緬政策的選擇。

（四）制裁政策影響美國(guó)在東南亞的利益

在小布什任期內(nèi)，盡管美國(guó)取得了阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，并“意想不到”地進(jìn)入了“心臟地帶”，但隨著美國(guó)在東南亞軍事基地的撤離，美國(guó)對(duì)東南亞的影響力卻大為削弱。美國(guó)一直在緬甸問(wèn)題上對(duì)東盟施加壓力，甚至要求東盟把緬甸開(kāi)除出去，而東盟卻堅(jiān)守“不干涉內(nèi)政”原則，主張?jiān)凇敖ㄔO(shè)性參與”政策的前提下推動(dòng)緬甸逐步走向民主。

奧巴馬上臺(tái)后，為了實(shí)現(xiàn)美國(guó)在東南亞的國(guó)家利益，進(jìn)一步推動(dòng)美國(guó)與東盟之間的關(guān)系。2009年希拉里在第16屆東盟國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議上宣稱(chēng)“重返東南亞”，而美國(guó)加強(qiáng)與東盟國(guó)家之間的關(guān)系，就不能避開(kāi)與緬甸的關(guān)系。美國(guó)改變對(duì)緬甸的孤立政策，在一定程度上可緩解東盟在美國(guó)與緬甸之間的尷尬地位，增加美國(guó)與東盟的合作空間，有利于實(shí)現(xiàn)美國(guó)重返東南亞的整體戰(zhàn)略目標(biāo)，也在一定程度上有利于修復(fù)小布什政府單邊主義政策對(duì)美國(guó)國(guó)際形象的損毀。

另外，美國(guó)認(rèn)為，“對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁把緬甸更深地推向中國(guó)的軌道”。目前，中國(guó)是緬甸第二大貿(mào)易伙伴和緬甸最大投資國(guó)。緬甸中央統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2008~2009財(cái)年緬甸吸引外國(guó)直接投資總額為 9.85億美元，其中，8.56億美元來(lái)自中國(guó)；2009年春天，中緬簽署了建設(shè)中緬原油和天然氣管道的協(xié)議。這條管道②的鋪設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了中緬政治、經(jīng)濟(jì)等方面的關(guān)系?！懊绹?guó)不希望中國(guó)搶走它在東南亞的地盤(pán)，所以總是希望中國(guó)周邊多出點(diǎn)事，或者給中國(guó)制造點(diǎn)麻煩，這樣好在外交上牽制中國(guó)?！盵14]

三、緬甸旨在實(shí)現(xiàn)多重利益

奧巴馬政府對(duì)緬甸的接觸政策，得到了緬甸軍政府較為積極的響應(yīng)。緬甸軍政府之所以呼應(yīng)美國(guó)的接觸政策，在一定意義上是出于實(shí)現(xiàn)多重利益的目的。

（一）加強(qiáng)政治合法性

政治合法性是政治統(tǒng)治獲得民眾認(rèn)同和支持的前提條件，是有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更是任何一個(gè)政治系統(tǒng)都必須面對(duì)的核心命題。任何一種政治系統(tǒng)，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對(duì)它所持有的）忠誠(chéng)心[15]。如果合法性下降，即使可以用強(qiáng)制手段來(lái)迫使許多人服從，政府的作為也會(huì)受到妨礙[16]。正因?yàn)檎魏戏ㄐ詫?duì)于政治體系的運(yùn)行具有如此重要的意義，所以，如何維護(hù)與加強(qiáng)合法性，是任何一個(gè)政權(quán)必須認(rèn)真對(duì)待和解決的問(wèn)題，緬甸軍政府也概莫能外。但自執(zhí)政以來(lái)，緬甸軍政府就一直面臨著“合法性”的挑戰(zhàn)。尤其是軍政府盡管主持了1990年的民主大選，但又拒絕把權(quán)力移交給在大選中獲勝的“民盟”，這致使軍政權(quán)的合法性遭到了國(guó)際社會(huì)的普遍質(zhì)疑，成為長(zhǎng)期困擾緬甸軍政府的最大難題。

盡管面對(duì)美國(guó)等國(guó)長(zhǎng)達(dá)20余年的抵制、中止援助、貿(mào)易禁運(yùn)和制裁，緬甸軍政府的統(tǒng)治依然如故，但不可否認(rèn)，緬甸深層次的矛盾與危機(jī)并沒(méi)有最終得到解決和化解。20多年來(lái)緬甸政局波譎云涌，軍政府與主要反對(duì)派“民盟”之間的關(guān)系素來(lái)緊張，甚至幾度發(fā)生對(duì)抗。而美國(guó)對(duì)緬甸內(nèi)部問(wèn)題則愛(ài)憎分明，在打壓和制裁緬甸軍政府的同時(shí)，極力支持親西方的“民盟”，甚至輔助昂山素季的表兄盛溫在美國(guó)成立了流亡政府。

2007年 8月，由僧侶帶頭引燃的“袈裟革命”從一個(gè)側(cè)面反映了民眾對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不滿。而這場(chǎng)自1988年 9月以來(lái)緬甸國(guó)內(nèi)爆發(fā)的最大規(guī)模的民眾示威活動(dòng)與美國(guó)不無(wú)關(guān)聯(lián)。CNN在2007年9月播出的節(jié)目中公開(kāi)說(shuō)，在緬甸的抗議活動(dòng)中，全國(guó)維護(hù)民主捐贈(zèng)基金會(huì)（又譯為“美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)”）起了很大作用[17]。該基金會(huì)是由美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)務(wù)院授權(quán)法》成立的、資金幾乎全部由政府撥款的、形式上由私人運(yùn)作的政府機(jī)構(gòu)，素有“第二中情局”之稱(chēng)。該基金會(huì)的任務(wù)，主要是做一些中情局因美國(guó)法律禁止而不得從事的活動(dòng)，比如支持別國(guó)政黨[18]。一直保持低調(diào)的小布什夫人勞拉·布什也操刀上陣，對(duì)緬甸軍政府大加撻伐。2007年10月10日，勞拉指責(zé)緬甸軍政府鎮(zhèn)壓持不同政見(jiàn)者并導(dǎo)致“廣泛的苦難和貧窮”，敦促緬甸軍政府或者走向民主的道路，或者靠邊站[19]。2009年6月28日，她又在《華盛頓郵報(bào)》發(fā)表了題為“勿忘緬甸”的文章，公開(kāi)呼吁潘基文向緬甸軍政府施加更大壓力。

按照緬甸軍政府公布的民主路線圖，2010年緬甸將舉行20多年來(lái)的全國(guó)大選，它不僅關(guān)系到緬甸未來(lái)政局的走向，更關(guān)乎軍人集團(tuán)的命運(yùn)，而獲得國(guó)際社會(huì)對(duì)大選合法性的承認(rèn)，是其中關(guān)鍵的一環(huán)，美國(guó)的態(tài)度尤為重要。新加坡學(xué)者圣布里奇特·威爾士博士指出：“我認(rèn)為緬甸政府非常急切地想獲得國(guó)際承認(rèn)和某種合法性。而當(dāng)人們談到接受緬甸問(wèn)題時(shí)，他們實(shí)際指的是獲得美國(guó)的承認(rèn)?！盵20]

（二）擴(kuò)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系

就世界范圍而言，緬甸是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，具備發(fā)展中國(guó)家的一般特征：資金短缺，技術(shù)落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，發(fā)展水平低。1987年，緬甸被聯(lián)合國(guó)列為“最不發(fā)達(dá)國(guó)家”。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，到2001年，緬甸人均GDP僅為267美元，已落伍成為第10位世界上最貧窮的國(guó)家。根據(jù)緬甸政府自己公布的資料，2008年GDP僅有270多億美元，人均收入只有470多美元，外匯儲(chǔ)備也只有36億美元，而外債達(dá)到了67億美元，仍沒(méi)有摘掉貧窮這個(gè)帽子。

就地區(qū)范圍而言，緬甸也是東盟內(nèi)部一個(gè)經(jīng)濟(jì)較為落后的國(guó)家，與東盟6個(gè)較發(fā)達(dá)國(guó)家（文萊、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓和新加坡）之間的差距越來(lái)越大。以2005年為例，新加坡的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是25 207美元，而緬甸僅為166美元，與新加坡相差152倍[21]。緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后已經(jīng)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的重要障礙。

就緬甸本國(guó)而言，也曾經(jīng)有過(guò)經(jīng)濟(jì)輝煌時(shí)期。在建國(guó)前的殖民地時(shí)期，緬甸憑借優(yōu)越的地理和氣候條件成為東南亞地區(qū)最富裕的國(guó)家，一度是世界上最大的稻米出口國(guó)。石油、天然氣、柚木、寶石在內(nèi)的豐富自然資源，也成就了緬甸這個(gè)富庶之國(guó)。但目前，緬甸仍然是坐擁富饒的貧困國(guó)家。

掣肘緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素既有內(nèi)因又有外因，在經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展的今天，美國(guó)和歐盟積年的經(jīng)濟(jì)制裁無(wú)疑使緬甸的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。2003年小布什政府加大對(duì)緬甸制裁力度：禁止三年內(nèi)從緬甸進(jìn)口任何貨物；禁止在緬投資；反對(duì)向其提供貸款和技術(shù)援助等。由于緬甸對(duì)美國(guó)出口的商品主要是紡織品，所以美國(guó)制裁對(duì)緬紡織業(yè)造成巨大沖擊。2003年以前，緬甸有300家紡織、服裝廠，從業(yè)工人35萬(wàn)人，其生產(chǎn)的75%成衣出口到美國(guó)。制裁之后，125家左右服裝廠倒閉，約10萬(wàn)人失業(yè)[22]。2008年，小布什政府?dāng)U大對(duì)緬甸政府的制裁：凍結(jié)其政治與軍事領(lǐng)袖資產(chǎn)，禁止緬甸紅寶石與玉石進(jìn)口；財(cái)政部也宣布對(duì)10家與緬甸政府有關(guān)的公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁；國(guó)會(huì)通過(guò)了《蘭托斯凍結(jié)緬甸玉石法案》，禁止所有緬甸玉石與紅寶石進(jìn)入美國(guó)，包括第三地轉(zhuǎn)手。寶石貿(mào)易為緬甸政府的重要收益來(lái)源，緬甸生產(chǎn)的紅寶石量達(dá)世界產(chǎn)量90%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，玉石與紅寶石在2006年，為緬甸政府帶來(lái)3億美元收入，其中有1億美元產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)。因美國(guó)的制裁，緬甸的寶石生意舉步維艱。

緬甸期望利用美國(guó)對(duì)緬政策松動(dòng)之際，推動(dòng)美國(guó)放松對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁和貿(mào)易限制，廣泛吸引外資，更多地獲得國(guó)際人道主義援助和發(fā)展援助[23]。

（三）拓展外交空間

美國(guó)、歐盟對(duì)緬甸的制裁使得緬甸在外交上相對(duì)來(lái)說(shuō)比較孤立，雖然緬甸積極發(fā)展與東盟其它成員國(guó)、中國(guó)、日本、印度等國(guó)之間的關(guān)系，但是外交活動(dòng)空間相對(duì)比較小，這就限制了緬甸在東南亞地區(qū)甚至在世界上的作用。

就世界范圍而言，由于美國(guó)的阻撓和蠱惑，緬甸的國(guó)家形象受到嚴(yán)重?fù)p害。為達(dá)到孤立緬甸之目的，美國(guó)的新聞媒體搖旗吶喊，紛紛丑化緬甸軍政府。2002年4月出版的《華盛頓月刊》刊登了題為“緬甸為什么不在布什的‘邪惡軸心’名單之中”的文章，列舉了緬甸的多條“罪狀”：緬甸軍政府實(shí)行獨(dú)裁統(tǒng)治，與當(dāng)年的伊拉克薩達(dá)姆政權(quán)相比，有過(guò)之而無(wú)不及；緬甸的毒品泛濫和少數(shù)民族武裝騷亂深刻影響著泰國(guó)和印度的安全與穩(wěn)定；緬甸在20世紀(jì)90年代就曾計(jì)劃研制化學(xué)武器[24]。此外，美國(guó)還借助聯(lián)合國(guó)舞臺(tái)，進(jìn)一步孤立和打壓緬甸軍政府。美國(guó)不僅從2000年開(kāi)始，促使聯(lián)合國(guó)安理會(huì)將緬甸問(wèn)題列入議程，而且，2007年美國(guó)還伙同英國(guó)向聯(lián)合國(guó)提交了緬甸問(wèn)題決議草案，指責(zé)緬甸國(guó)內(nèi)存在人權(quán)、艾滋病、毒品等問(wèn)題并對(duì)地區(qū)安全造成威脅，要求緬甸政府盡快改善國(guó)內(nèi)狀況，否則將面臨更大壓力和后果。

就地區(qū)組織而言，緬甸加入東盟的目的之一就是利用東盟這個(gè)平臺(tái)，擺脫外交困境，抵御國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸的孤立，改善與西方國(guó)家的關(guān)系[25]。盡管在加入東盟初期，東盟一度成為緬甸抵御西方壓力的主要屏障，但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，緬甸在東盟中的地位由于美國(guó)等西方國(guó)家的從中作梗并沒(méi)有得到完全的尊重。2003年8月，緬甸推出了“七步走民主路線圖”，但部分東盟國(guó)家以緬甸在民主道路上沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展為借口，刁難、要挾緬甸軍政府。2004年11月底，來(lái)自馬來(lái)西亞、泰國(guó)、柬埔寨、印度尼西亞、新加坡和菲律賓等東盟國(guó)家的執(zhí)政黨和反對(duì)黨議員在馬來(lái)西亞吉隆坡舉行了首次緬甸問(wèn)題高級(jí)研討會(huì)，會(huì)后宣布成立“緬甸問(wèn)題東盟議員組織”。出席會(huì)議的東盟各國(guó)議員們一致認(rèn)為，如果緬甸民主改革沒(méi)有進(jìn)展，應(yīng)該停止其東盟成員國(guó)資格；2005年，除越南、老撾、柬埔寨和泰國(guó)外，東盟其余國(guó)家均表示反對(duì)緬甸接任2006年輪值主席。2007年“袈裟革命”后，除緬甸外的東盟9國(guó)外長(zhǎng)發(fā)表共同聲明，批評(píng)緬甸軍政府當(dāng)局武力鎮(zhèn)壓示威群眾[26]。

美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)緬甸的遏制，加之他們對(duì)緬甸的歪曲宣傳，造成緬甸的國(guó)際形象受到嚴(yán)重?fù)p害，一些國(guó)家懾于美國(guó)的壓力，難以與緬甸建立正常的外交關(guān)系，使得緬甸喪失了與世界上大部分西方國(guó)家發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)等交往的機(jī)會(huì)。美國(guó)對(duì)緬甸政策的松動(dòng)也有可能會(huì)帶動(dòng)歐盟一些國(guó)家改變對(duì)緬甸的態(tài)度，擴(kuò)展緬甸在國(guó)際舞臺(tái)上的外交空間。

四、美緬關(guān)系發(fā)展前景

美國(guó)與緬甸為達(dá)成不同的戰(zhàn)略意圖，雙方關(guān)系表現(xiàn)出回暖跡象，但從近期來(lái)看，距離兩國(guó)關(guān)系的正?；€相去甚遠(yuǎn)，因?yàn)槠溟g還深受諸多客觀因素的制約和掣肘。

（一）雙方的戰(zhàn)略目標(biāo)不同

雖然奧巴馬政府放棄了更替政權(quán)的舊論調(diào)，改變了對(duì)緬甸的孤立政策，對(duì)緬甸實(shí)行接觸政策，然而接觸只是美國(guó)的一種手段，只是為美國(guó)在短期內(nèi)通過(guò)促使緬甸政府正常運(yùn)行而便于政權(quán)變化提供機(jī)遇，美國(guó)最終和長(zhǎng)期的目標(biāo)仍然是“民主和人權(quán)的真正進(jìn)步?！币簿褪钦f(shuō)，方式改變，目標(biāo)依然。2009年奧巴馬無(wú)論是在日本闡述緬甸政策時(shí)，還是在與緬甸領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，都不忘向緬甸施加壓力，要求緬甸釋放昂山素季。而緬甸的目標(biāo)是打破美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)緬甸的封鎖，拓展外交空間。雖然緬甸面對(duì)美國(guó)的接觸政策，也作出了部分讓步，但是緬甸軍政府不會(huì)完全按照美國(guó)的要求去做，甚至放棄在緬甸的統(tǒng)治。

（二）雙方的互信機(jī)制尚未建立

在國(guó)際關(guān)系中，矛盾與沖突并不可怕，可怕的是對(duì)抗性的思維方式已經(jīng)成為一種習(xí)慣。美國(guó)與緬甸之間的關(guān)系已經(jīng)敵對(duì)多年，雙方之間把彼此定位為潛在敵人的觀念仍然影響著雙方的思維方式，美國(guó)對(duì)緬甸是否能夠走向“真正的民主”存有疑慮，而緬甸對(duì)美國(guó)試圖改變緬甸政治體制的擔(dān)心也未消除，因此在短時(shí)間內(nèi)雙方之間難以建立起真正的互信，雙方關(guān)系走向正?；幕A(chǔ)也就無(wú)從談起。美國(guó)東盟事務(wù)大使斯科特·馬歇爾2009年11月5日在曼谷表示，盡管美國(guó)政府開(kāi)始對(duì)緬甸采取接觸政策，但在緬甸政府的“民主改革”取得具體進(jìn)展前，美國(guó)政府不會(huì)解除對(duì)緬甸的制裁。而緬甸對(duì)于美國(guó)的政策也是處于試探階段，如果美國(guó)對(duì)緬甸只是口頭承諾，而不采取切實(shí)措施放松對(duì)緬甸的制裁，使得緬甸看到改善美緬之間關(guān)系的實(shí)惠，那么雙方之間關(guān)系正?；_實(shí)還有很長(zhǎng)的路要走。

[注釋]

① 見(jiàn)《緬甸審判反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季》，《財(cái)經(jīng)》，2009年12期第15頁(yè)。

② 根據(jù)2009年3月26日簽署的協(xié)議，這條管道自緬甸的實(shí)兌港起，經(jīng)曼德勒，到中國(guó)的昆明，全長(zhǎng)約771公里。