宋惠敏

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北省 石家莊 050061）

一、“循環(huán)圈模式”與城市農(nóng)民工的難融入

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村和城市實(shí)行經(jīng)濟(jì)上的二元雙軌制政策，造成農(nóng)村與城市發(fā)展差距拉大，農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)民為了提高經(jīng)濟(jì)收入，開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村勞動(dòng)力的城市轉(zhuǎn)移，在農(nóng)民工浪潮中，政府處于既想吸納又沒(méi)有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力給與充分保障的處境，多數(shù)農(nóng)民工因?yàn)楣ぷ鞑环€(wěn)定、收入沒(méi)保障等原因也難以承擔(dān)在城市的自身發(fā)展，往返于城鄉(xiāng)之間。圍繞著經(jīng)濟(jì)收入，形成了中國(guó)農(nóng)民工特有的“循環(huán)圈模式”。農(nóng)民工角色定位模糊，融入城市困難。

（一）農(nóng)民工城市中的兩難境地——吸納與排斥之間

中國(guó)城市的工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)中涌動(dòng)著一批不怕辛苦、任勞任怨的農(nóng)民工群體。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年末在全國(guó)31個(gè)省、857個(gè)縣、7 100個(gè)村和68 000個(gè)農(nóng)村住戶(hù)開(kāi)展的大規(guī)模抽樣調(diào)查顯示，截至2008年12月31日，全國(guó)農(nóng)民工總量為22 542萬(wàn)人[1]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工的城市化進(jìn)程是工業(yè)化發(fā)展需要，符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律。農(nóng)民工在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面融入城市也是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。然而目前，城市的發(fā)展并沒(méi)有作好充分接納農(nóng)民工完全融入的準(zhǔn)備，缺乏吸納能力的城市資源，使得農(nóng)民工由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為市民身份阻力眾多。這不僅是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的二元戶(hù)籍體制限制了農(nóng)民工身份的自由轉(zhuǎn)換，而且還因?yàn)榈旎趹?hù)籍制度基礎(chǔ)上的城市福利體制難以滿(mǎn)足農(nóng)民工城市發(fā)展的需要。最關(guān)鍵的還在于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平還不太高，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平難以支付農(nóng)民工定居城市的足夠資金。按照馬克思主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑理論，農(nóng)民工只有在經(jīng)濟(jì)實(shí)力足夠強(qiáng)大的情況下，才能謀求個(gè)人在政治、文化上的發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)狀況是目前農(nóng)民工的工資水平普遍較低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)31個(gè)省、區(qū)、市6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶(hù)的抽樣調(diào)查：2008年農(nóng)村居民的工資性收入人均1 854元，工資性收入的增加額占全年農(nóng)村居民純收入總增量的41.5%。在工資性收入中，務(wù)工收入人均1 196元。其中，本地打工收入人均434元，外出務(wù)工收入人均762元[2]。這組數(shù)據(jù)一方面反映了農(nóng)民務(wù)工增加收入的現(xiàn)狀，另一方面也反映了農(nóng)民外出打工收入的微薄。另?yè)?jù)課題組2009年7月對(duì)石家莊火車(chē)站外出農(nóng)民工月均收入和支出的抽樣調(diào)查顯示①，從事不同工種的農(nóng)民工每月最多結(jié)余1 200元。35.5%的農(nóng)民工住的是單位宿舍，17.7%住工棚，24%與人合租，21.4%自租套房（自有城市住房的按規(guī)定已屬城市居民自不在此列）。可見(jiàn)，農(nóng)民工的結(jié)余收入不足以在城市購(gòu)房定居及滿(mǎn)足文化消費(fèi)的需求。

（二）農(nóng)民工城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，角色認(rèn)同模糊

中國(guó)農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行及農(nóng)業(yè)政策的改革，為來(lái)城市工作的農(nóng)民工提供了安身立命的生存保障，也成為阻礙農(nóng)民工城市融入的心理瓶頸。新農(nóng)村建設(shè)的適時(shí)提出，既是對(duì)落后農(nóng)村發(fā)展的應(yīng)對(duì)，也是對(duì)農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)移社會(huì)問(wèn)題的有效預(yù)防。稅費(fèi)改革、農(nóng)村各種保障制度的相繼推行，相對(duì)減輕了依附在戶(hù)籍制度之上的城鄉(xiāng)福利保障的不對(duì)等程度，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。新農(nóng)村建設(shè)成為與戶(hù)籍制度改革并行不悖的中國(guó)特色的現(xiàn)代化建設(shè)方案。這對(duì)于恢復(fù)農(nóng)民工居住和遷徙的自由、對(duì)于農(nóng)民工獲得與城市公民平等的身份，對(duì)于建構(gòu)一個(gè)與城市市民平等就業(yè)的制度環(huán)境起著積極的意義。新農(nóng)村建設(shè)是一把雙刃劍?！俺鞘蟹挡皋r(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策并不能阻止農(nóng)民的城市化流動(dòng)，而“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村落整潔、管理民主”的新農(nóng)村規(guī)劃卻在一定程度上加劇了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活的不舍和眷戀。農(nóng)民對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性增加了其對(duì)土地的依賴(lài)，把它視為自身保障的最后依托。遷戶(hù)入城，就意味著失去家鄉(xiāng)的承包地，失去最后的生活保障。城鄉(xiāng)漂流的社會(huì)狀況在一定時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)存在。農(nóng)民工的心理定勢(shì)將長(zhǎng)時(shí)期定格，增加城市融入的難度。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，來(lái)城市打工的農(nóng)民工男性占到77.2%，而且年齡大多集中在21-50歲之間，文化程度以初中、高中為主。70.2%的人單身來(lái)到城市打拼。一般從事零散工、技術(shù)工、臨時(shí)工、個(gè)體經(jīng)營(yíng)等工作，工作時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度高。吃的是“年齡飯”，干的是體力活。當(dāng)農(nóng)民工的收入不足以維持其城市化發(fā)展時(shí)，他們更多的選擇了“候鳥(niǎo)”似的生存方式——在城市打工，在農(nóng)村消費(fèi)。農(nóng)民工作為新型階層，其內(nèi)部也存在著明顯的分層：不同收入級(jí)別，其職業(yè)、生活質(zhì)量、生活滿(mǎn)意程度和對(duì)未來(lái)的打算不同。在調(diào)查中當(dāng)問(wèn)到“往后打算”時(shí)，42.2%的農(nóng)民工表示在城市掙到錢(qián)后回家去，只有27.7%的人有想留在城市的愿望，還有27.5%的人不確定。農(nóng)民工城市的生存愿望是與他們?cè)诔鞘械慕?jīng)濟(jì)利益相掛鉤的。他們最擔(dān)心的就是收入沒(méi)保障（人數(shù)比34.4%）、工作不穩(wěn)定（28.3%）、消費(fèi)太高（15.6%）、子女教育問(wèn)題（11.8%）。而穩(wěn)定工作（調(diào)查人數(shù)比為 60.7%）、收入狀況（44.8%）、戶(hù)口（21.7%）、房子（20.2%）也成為他們想留在城市的主要前提條件。當(dāng)城市所得與心理預(yù)期不吻合而無(wú)法融入城市時(shí)，他們選擇了流動(dòng)。這種城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的狀況決定了農(nóng)民工自身角色的認(rèn)同。農(nóng)民的角色意識(shí)在其遇到城市化發(fā)展阻力時(shí)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，大大阻礙了農(nóng)民工城市的融入。

二、農(nóng)民工城市融入中的政府舉措及不足

戶(hù)籍制度及附加其上的勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保障制度、教育制度、住房制度等城市管理體制被社會(huì)各界視為農(nóng)民工城市融入的有形制度障礙。而這些有傾向性制度的施行所附帶的觀念、文化、習(xí)俗的偏見(jiàn)，又構(gòu)成非制度性障礙制約著農(nóng)民工的城市融入。制度歧視與供給不足及觀念的偏差影響到農(nóng)民工在城市的擇業(yè)、生活等，進(jìn)而很難從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理層面融入城市社會(huì)。

農(nóng)民工城市融入狀況是關(guān)系到社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、和諧社會(huì)有效構(gòu)建的問(wèn)題，引起政府的高度關(guān)注，在戶(hù)籍制度和醫(yī)療保障制度改革等方面推動(dòng)著農(nóng)民工城市融入的進(jìn)程。自2001年以來(lái)，全國(guó)11個(gè)省區(qū)戶(hù)籍制度改革緊鑼密鼓地進(jìn)行。廣西實(shí)行以身份證制代替戶(hù)籍制；石家莊和成都實(shí)行有條件的城鄉(xiāng)一元化戶(hù)籍管理制度。例如石家莊市政府規(guī)定：有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民工，農(nóng)民工中的勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者和高級(jí)技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)的農(nóng)民工，準(zhǔn)予在城鎮(zhèn)落戶(hù)，從住房、入學(xué)、醫(yī)保等方面著手，讓農(nóng)民工成為“新市民”。成都市近來(lái)將“有合法產(chǎn)權(quán)房屋或租賃指定的房屋”及租期一年以上的農(nóng)民工租房入戶(hù)條件作了修改，取消了時(shí)間限制，力圖消除用貨幣筑起的農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)成都籍農(nóng)民工真正意義的自由遷徙。此外，各省也程度不同的就勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保障制度、教育制度、住房制度等進(jìn)行了配套改革。

然而，受固有利益格局、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民工城市化進(jìn)程透著不盡如人意之處。（1）戶(hù)籍制度的改革如履薄冰。正如宋健、何蕾所說(shuō)：不同方式的戶(hù)籍制度改革對(duì)于城市流動(dòng)人口管理問(wèn)題的解決效果是不同的[3]。目前推行的“淺層次”戶(hù)籍制度改革更多的是建立在農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定基礎(chǔ)上。這種高門(mén)檻意味著農(nóng)民工進(jìn)城經(jīng)濟(jì)成本加大、進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)提高、文化素質(zhì)準(zhǔn)入的限制。真正能滿(mǎn)足條件的只是少數(shù)農(nóng)民工而已，這些條件使大多數(shù)農(nóng)民工“望而卻步”，無(wú)形中制約著大量農(nóng)民工的自由流動(dòng)。（2）勞動(dòng)用工制度不完善。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工打工的渠道不暢通、培訓(xùn)措施欠缺。40.2%的人是通過(guò)親戚好友介紹找到工作的，46.8%的人自己尋找，2.3%的人通過(guò)職業(yè)介紹所，8.7%通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)、人才市場(chǎng)介紹，0.9%通過(guò)政府機(jī)關(guān)部門(mén)幫助介紹。不僅農(nóng)民工正規(guī)工作渠道有待開(kāi)拓，農(nóng)民工也很少有機(jī)會(huì)接受就業(yè)指導(dǎo)或技能培訓(xùn)。經(jīng)常接受技能培訓(xùn)的只占調(diào)查人數(shù)的8.7%，偶爾接受的占36.4%，沒(méi)有接受過(guò)的占53.2%。用工制度的不完善，不利于農(nóng)民工發(fā)揮個(gè)人特長(zhǎng)、興趣及技能的培養(yǎng)，也為農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)帶來(lái)難度。由于個(gè)人尋找工作，農(nóng)民工無(wú)形中在雇傭關(guān)系中處于弱勢(shì)，合法權(quán)益受損。農(nóng)民工就業(yè)49.7%的人沒(méi)有簽訂就業(yè)合同，偶爾簽訂的占21.1%，簽訂就業(yè)合同的人數(shù)僅為27.2%。簽約率低，為各種侵權(quán)行為埋下了伏筆。（3）社會(huì)保障措施力度不夠。農(nóng)民工認(rèn)為他們和城市居民享有不一樣的政策，50%的調(diào)查者認(rèn)同保障制度，40.8%的調(diào)查者認(rèn)同戶(hù)籍制度，36.4%的調(diào)查者認(rèn)同就業(yè)制度，23.4%的調(diào)查者認(rèn)同教育制度。在所有的讓他們感覺(jué)到社會(huì)歧視的制度中，保障制度認(rèn)同率最高。恰恰在農(nóng)民工看來(lái)如此重要的保障制度方面，落實(shí)效果卻不理想。當(dāng)調(diào)查農(nóng)民工享有哪幾種形式的社會(huì)保障時(shí)，享有最低生活保障的占15.9%，享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的占16.2%，享有醫(yī)療保障的占35.3%，享有事業(yè)保險(xiǎn)的占15.9%，享有社會(huì)優(yōu)撫的占2.9%，享有社會(huì)救助的占7.5%，享有生育保障的占2.9%，其他形式救助的占 6.6%，而沒(méi)有享有任何形式保障的人數(shù)卻占到了42.2%。驚人的數(shù)據(jù)體現(xiàn)了制度的缺乏和執(zhí)行的缺位。（4）農(nóng)民工自身素質(zhì)有待提高，維權(quán)意識(shí)差，社區(qū)參與意識(shí)薄弱。這成為制約農(nóng)民工城市融入的軟性障礙。當(dāng)問(wèn)及“是否了解政府對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)政策”時(shí)，非常了解的僅占調(diào)查人數(shù)的2.3%，一般了解的占34.1%，不太了解的占47.4%，不了解的占14.5%；另外，他們中有55.8%人不知道怎么維權(quán)，普遍表現(xiàn)出對(duì)目前現(xiàn)狀的不滿(mǎn)，希望得到政府的幫助和支持。他們的政治參與度不高，70%多的農(nóng)民工根本不參加各種社團(tuán)活動(dòng)或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)選舉及各種形式的民意表達(dá)，也不熟悉居委會(huì)對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)職能。農(nóng)民工缺乏融入社會(huì)的自身素質(zhì)和技能。他們大部分把業(yè)余時(shí)間用于看電視、聊天、看報(bào)紙、上網(wǎng)、打牌，基本不享用圖書(shū)館、科技館、體育館等社會(huì)公共福利設(shè)施。農(nóng)民工素質(zhì)的提高需要政府和農(nóng)民工共同努力。政府作為農(nóng)民工管理的主導(dǎo)，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，效仿公務(wù)員管理模式對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行全程管理，制定完備的農(nóng)民工法。當(dāng)急之時(shí)應(yīng)組織夜?；蚋鞣N技能學(xué)校，為農(nóng)民工提供繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)。同時(shí)加大體系外社會(huì)流動(dòng)人口各種社團(tuán)組織的建設(shè)，扶助政府進(jìn)行農(nóng)民工的教育、培訓(xùn)、管理等事務(wù)活動(dòng)。

農(nóng)民工城市融入是一個(gè)時(shí)代問(wèn)題，是現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程的重要一步。需要政府從職能定位、政策制定、管理效能、服務(wù)創(chuàng)新上下功夫，既包括制度的創(chuàng)新，也包括態(tài)度及行為的轉(zhuǎn)變。一方面，通過(guò)制度改革、觀念轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工融入城市創(chuàng)造外界條件；另一方面，提高農(nóng)民工素質(zhì)，增強(qiáng)其適應(yīng)城市的能力。但最根本的是給農(nóng)民工提供一個(gè)穩(wěn)定的工作環(huán)境和良好的收入保障！經(jīng)濟(jì)狀況是決定農(nóng)民工是否融入城市的根本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

[注釋]

① 本論文中使用的除已注明出處之外的調(diào)查數(shù)據(jù)均為2009年7月本課題組以石家莊為樣本隨機(jī)抽樣調(diào)查所得。本次調(diào)查發(fā)出問(wèn)卷350份。文中出現(xiàn)的比例均為以調(diào)查人數(shù)為基數(shù)的比例。