張新民 項 琳 李建麗 （中國科學技術信息研究所 北京 100038）

1 我國政府信息公開工作現(xiàn)狀

近年來，我國政府信息公開工作進展迅速。2007年4月5日，國務院總理溫家寶正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。2008年5月1日起《條例》正式實施?！稐l例》中明確規(guī)定：為實施《條例》，行政機關應當編制、公布《政府信息公開目錄》和《政府信息公開指南》，并及時更新[1]。目錄應當包括索引、名稱、內容概述、生成日期等內容?！稐l例》中還明確規(guī)定，國務院辦公廳（以下簡稱國辦）是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協(xié)調、監(jiān)督全國的政府信息公開工作[1]。

為此，2007年下半年國辦開始組織人員對有關的技術問題展開前期研究，制定了相關標準和規(guī)范，包括政府信息公開的信息分類標準、元數(shù)據(jù)方案、索引號編碼方案、內容概述規(guī)范、目錄格式規(guī)范等，基本上形成了一套相對比較完整的技術解決與實現(xiàn)方案，為政府信息公開實施提供了堅實的技術保障；在《條例》施行前，國辦舉辦了由各地區(qū)、各部門辦公廳分管政府信息公開工作的同志參加的貫徹施行條例專題研討班。2008年4月29日國務院發(fā)布了國辦發(fā)[2008]36號文《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》。另外，還制定了國辦機關政府信息清理、保密審查辦法等配套制度，為信息公開提供了有效的制度和組織保障；清理了國務院和國務院辦公廳2003年以來與社會公眾生產、生活密切相關的公文類信息，共篩選出1 018件；編制了《政府信息公開指南》和《政府信息公開目錄》；組織開發(fā)了政府信息公開目錄系統(tǒng)，從而為信息公開奠定了堅實的基礎。

2008年4月30日，國辦“政府信息公開專欄”在中央政府網（http://www.gov.cn/）上正式開通，網址為http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/。該網站開始面向全社會提供信息瀏覽和查詢服務，以方便公民、法人或其他組織快捷地查閱、獲取公開的政府信息。截至正式開通時，國辦信息公開目錄中的信息條目最早已經追溯到2003年1月1日，當天最新的信息條目已經更新至2008年4月29日[2-3]。

國辦政府信息公開專欄的正式開通，為其他部委和地方的政府信息公開工作提供了很好的示范，有力地推動我國政府信息公開工作的快速和順利開展。它標志著我國政府信息公開工作進入了一個嶄新的發(fā)展階段。此后各地、各級政府的信息公開專欄相繼開通，我國政府信息公開工作全面鋪開。

1.1 政府信息公開工作的當前進展

《條例》施行后，國辦對各地貫徹條例情況開展多種方式的調查研究，先后進行了問卷調查和網上調查，還于2008年9月中下旬組成3個調研組赴10多個省區(qū)及多個國務院部門進行專題調研。

為指導各級行政機關建設政府信息公開目錄系統(tǒng)，逐步形成規(guī)范的全國政府信息公開目錄體系，參照國內外的有關做法和經驗，結合國辦編制政府信息公開目錄系統(tǒng)的實踐，2009年初國辦又專門制定和下發(fā)了《政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引（試行）》，以指導和規(guī)范全國的政府信息公開工作。此后國辦還多次召開座談會，與相關地方和部門研究有關問題，循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進全國政府信息公開工作，指導、協(xié)調、督促有關部門做好制訂公共企事業(yè)單位的信息公開實施辦法、依申請公開的收費標準和制度建設等工作[4]。至此，我國信息公開工作進入全面實施和快速發(fā)展階段。

根據(jù)《條例》第31條“各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告”[5]，國務院辦公廳于2009年3月31日按時發(fā)布了《國務院辦公廳2008年政府信息公開工作基本情況》[4]，為其他各級行政機關起到了良好的模范作用。但據(jù)北京大學公眾參與研究與支持中心“政府信息公開公眾支持”（Open Government Information Public Supports，簡稱OGIPS）項目組發(fā)布的“政府信息公開工作年度報告(2008-2009年度)公布情況”，截至2009年4月15日，我國尚有3個地方省級政府和42個國務院部委部門未公布上一年度的政府信息公開工作報告，表明在信息公開工作執(zhí)行方面尚有一定缺位[6]。

1.2 政府信息公開目錄建設中存在的問題

綜上所述，我國目前的政府信息公開工作正處于快速推進階段，從行政執(zhí)行的角度來看，進展比較順利。但在具體的目錄建設中，尤其在技術和機制層面上，還存在著許多值得改進的地方。

1.2.1 缺乏統(tǒng)一標準

目前各級各地政府信息公開的網站上已經發(fā)布了很多政府公開信息，但在內容分類、表現(xiàn)形式、組織方式等方面標準不統(tǒng)一，技術處理也不夠規(guī)范，這給公眾查找信息、利用資源帶來一定的困難，也增加了未來集成和整合政府公開信息的難度。

1.2.2 對政府公開信息的收集、整理、標引與發(fā)布工作還沒有形成完善的體制機制

目前，絕大部分信息公開欄目中的信息主要是行政機關自行或委托相關單位處理。由于信息公開目錄的編制需要一定的專業(yè)性和技術性，政府部門為此需要耗費較大精力。與此同時，許多政府公共機構、圖書館、檔案館、公司都想介入其中，尋求發(fā)展機遇，提供服務。但目前還沒有一個讓政府部門、公共機構、學術研究界、圖書館、檔案館、相關公司形成有效聯(lián)動和合作運行的體制機制。

1.2.3 缺乏統(tǒng)一服務平臺，政府公開信息還未能得到充分的開發(fā)和利用。

由于各個機構的政府信息公開目錄都是各自建設，獨立發(fā)布，缺乏全國統(tǒng)一的服務平臺，無法形成規(guī)范、統(tǒng)一的信息公開目錄，也無法最終形成全國統(tǒng)一、互聯(lián)互通、分布與集中相結合的政府信息資源體系，導致形成了一系列新的信息孤島，造成資源的極大浪費。與此同時，公民還不能有效地、完整地查閱政府信息，在眾多的政府信息公開目錄當中，不知何處去查、如何去查，從而影響了政府公開信息的有效利用。這些都會直接影響政府信息公開工作的順利進行和可持續(xù)發(fā)展。

筆者認為，針對以上情況，政府信息公開目錄建設（政府信息公開工作的重點）當中除了考慮技術和標準規(guī)范方面的因素之外，還要考慮建設的機制問題。OCLC（Online Computer Library Center，聯(lián)機計算機圖書館中心）聯(lián)合編目的運作機制或許可以提供一些啟示和借鑒。

2 OCLC對信息公開目錄建設的啟示

政府信息公開目錄的編制和建設與OCLC的聯(lián)合書目建設工作有著很多的相似之處，因此， 研究OCLC的模式對實現(xiàn)上述目標有一定的啟示和借鑒意義。

2.1 OCLC概況[7]

OCLC是世界上最大的網絡文獻信息服務機構之一，是一個非營利的、提供計算機圖書館服務的會員制組織，其宗旨是實現(xiàn)圖書館信息資源的共享并降低獲取成本，從而幫助人們獲取世界各地的信息。

作為世界上最大的圖書館和信息中心網絡，OCLC在全球圖書館界有著廣泛的知名度。目前110個國家和地區(qū)的57 000多個圖書館都在使用OCLC 的服務來查詢、采集、出借和保存圖書館資料，并對其進行編目。OCLC的發(fā)展是信息資源共建共享的成功范例。

2.2 OCLC的組織體系與建設機制

OCLC的發(fā)展如此之迅猛、影響力如此之大，與其健全有效的組織體制和高效靈活的建設機制是密不可分的。

2.2.1 組織機制[7]

OCLC的管理機構主要可分為5層：（1）戰(zhàn)略領導層：負責規(guī)劃和執(zhí)行OCLC的管理和運行。除總裁外，另有12名副總裁和高層管理人員。（2）理事會：有15名成員，是OCLC的最高權力機構。（3）用戶委員會：由66名代表組成，反映與協(xié)調各成員館的利益，向OCLC提出意見和建議。（4）下設業(yè)務部門：社團部、產品與服務部、專業(yè)化發(fā)展部及研究部。（5）一般成員和管理成員：即OCLC的合作會員和用戶，包括世界各地的57 000多個圖書館。

2.2.2 建設機制

在40年的發(fā)展中，OCLC建立并逐步完善了一整套會員機制，通過這種機制，OCLC會員館可以參與OCLC的建設，實現(xiàn)圖書館信息資源的共建共享，并行使自己的職責和權利，開展互利合作，實現(xiàn)共贏。正是因為這種會員制度產生的良性循環(huán)，OCLC才有今天飛速的發(fā)展。

此外，OCLC能夠充分利用非營利性質這一優(yōu)勢，靈活運用市場機制來進行運營管理，通過借鑒市場機制中的理事制度、財務管理制度、績效評估制度、獨立簽約制度及激勵機制等企業(yè)化的管理方式強化了組織力量。

2.3 啟示與借鑒

2.3.1 借鑒OCLC建設機制，實現(xiàn)聯(lián)合開放編目。

OCLC的典型成就和最大特色之一就是實現(xiàn)了全球范圍內的圖書館系統(tǒng)之間的聯(lián)合開放編目。我國的政府信息公開工作目前還處于分散的各自建設階段，如果要實現(xiàn)第二階段的目標即建設國家統(tǒng)一的信息公開目錄體系，就一定會涉及到聯(lián)合編目的問題。為此，我們可以借鑒OCLC的成功經驗，考慮采取“集中管理、聯(lián)合編目、統(tǒng)一檢索、資源共享”的建設機制。

2.3.2 探索新的組織機制，充分集成和調動全社會的力量。

逐步改變由政府部門和行政機構自行編制信息公開目錄的做法，將其從繁瑣的事務性工作和技術研發(fā)工作中解脫出來，轉而關注組織領導、監(jiān)督實施，充分利用社會上已有的各種資源，探索建立一種與圖書館、檔案館、科研機構、公共機構、軟件公司等社會力量形成有效聯(lián)動和合作運行的體制機制。

2.3.3 發(fā)揮圖書館等專業(yè)信息機構在目錄建設中的作用

作為從事信息資源組織與管理的專業(yè)機構，圖書館在參與政府信息公開目錄建設工作方面具有得天獨厚的優(yōu)勢: 擅長信息資源的采集、加工和整合；熟悉信息標引和編目工作；具有完善的信息分類體系和豐富的目錄分類經驗；擁有成熟的信息發(fā)布平臺和有力的技術支持；擁有專業(yè)的高素質信息服務人員，可以提供優(yōu)質高效的專業(yè)支持和服務。

因此，通過參與政府信息公開工作，可以讓公共圖書館、檔案館等專業(yè)信息機構成為政府信息公開的重要幫手和發(fā)布場所，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)政府部門、檔案館、圖書館及其他相關部門的有機整合。這將是我國政府信息公開的組織體制和運行機制上的重要創(chuàng)新。

3 政府信息公開目錄在中國政府公開信息整合服務平臺的應用和發(fā)展

政府信息公開工作的核心和基礎是信息公開目錄建設。筆者認為，我國政府信息公開目錄建設的近期目標——建設各單位的信息公開目錄已經接近實現(xiàn)，目前正處于向建設國家信息公開目錄體系這一中期目標過渡的階段。這一階段的工作目標是：經過不斷完善和改進，通過網絡和互操作技術將各個部門的政府信息公開目錄全部聯(lián)通，從而逐步建立起一個覆蓋全國的政府信息公開目錄體系。

可喜的是，我國圖書館界在此方面已經開展了很多有益的探索和嘗試，并取得了令人鼓舞的進展。2009年4月30日，在《條例》實施1周年之際，國家圖書館正式推出了首個政府公開信息整合服務門戶——中國政府公開信息整合服務平臺 （Chinese Government Public Information Online）。該平臺主要以各級政府網站上的公開信息為整合對象，通過自動化采集和組織將各級政府公開信息整合到本地，建立了多種專題數(shù)據(jù)庫；然后利用統(tǒng)一的知識組織規(guī)范和資源描述框架，對不同形式的政府信息資源的內容、外部特征及其關聯(lián)關系進行組織、挖掘和揭示；并將互聯(lián)網上的不同來源、格式和版本的政府信息資源與國家圖書館館藏文獻資源進行有序整合，從而為公眾查詢政府公開信息提供了一站式的服務平臺。

平臺的開通開創(chuàng)了我國公共圖書館對政府信息資源整合與利用的先河，給其他公共圖書館起到了示范作用。盡管目前還只是初現(xiàn)雛形，但中國政府公開信息整合服務平臺對于實現(xiàn)政府信息公開工作的中期目標也有著重要的意義和作用，因為它從另一個角度詮釋了政府信息公開目錄的建設思路，正在沿著建設政府信息公開目錄體系的方向發(fā)展。

筆者以為，從中國政府公開信息整合服務平臺的長遠發(fā)展考慮，除應將其真正打造成一個權威、全面的政府公開信息整合服務門戶之外，應考慮進而將其建設成為我國信息公開目錄體系的重要組成部分和基礎平臺，在政府信息公開目錄體系建設中發(fā)揮重要作用。為此，可以考慮從兩方面入手：一方面，與相關機構和專家合作，加強相關標準規(guī)范的改進和技術的應用，為下一步工作提供有力的技術保障。例如，在公開目錄的分類系統(tǒng)方面，目前中國政府公開信息整合服務平臺的分類仍是參照國辦信息公開目錄的分類，主題分類只有一級目錄，將來應考慮依據(jù)相應的標準規(guī)范繼續(xù)完善和細化，至少應劃分至三級目錄；此外，增加信息分類的維度，形成以主題分類為核心，以體裁分類、機構分類和服務對象分類為輔助的分類體系，從而為建立政府信息公開目錄體系打下基礎。另一方面，改變目前事后網上收集、國家圖書館單獨建設的工作模式，探討建立起事前加工、共建共享的建設機制，爭取相關政府部門的支持和授權，充分發(fā)揮圖書館的專業(yè)優(yōu)勢和特長，借鑒OCLC模式，聯(lián)合有關單位和機構建立聯(lián)盟，開展聯(lián)合開放編目，從而產生規(guī)模效應，并最終在更高層面上融入和整合到國家的政府信息公開目錄乃至目錄體系的建設中，從而更好地發(fā)揮圖書館的公共服務職能，為我國的信息公開工作做出更大的貢獻。

筆者相信，如此一來，中國政府公開信息整合服務平臺將會具有更強的生命力、更大的發(fā)展。中國政府公開信息整合服務平臺建設與我國政府信息公開目錄體系建設的對接和結合，將會是我國政府信息公開工作在組織體制和運行機制上開展創(chuàng)新的有益嘗試和探索，對我國政府信息公開工作將起到積極的促進作用。

[1]中華人民共和國政府信息公開條例[EB/OL]（.2007-04-24）[2009-10-20].http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm.

[2]張新民. 我國政府信息公開工作的發(fā)展現(xiàn)狀與展望[J].情報理論與實踐，2008(6):814-817.

[3]中華人民共和國國務院辦公廳政府信息公開專欄[EB/OL].[2009-08-30]. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/ .

[4]國務院辦公廳. 國務院辦公廳2008年政府信息公開工作基本情況 [EB/OL]. [2009-10-30]. http://www.gov.cn/zfjs/2009-03/31/content_1273571.htm.

[5]曹康泰. 中華人民共和國政府信息公開條例讀本[M].北京：人民出版社，2007.

[6]法制日報. 政府信息公開條例實施1年 政府年度報告有缺位[EB/OL]. [2009-05-15]. http://news.xinhuanet.com/legal/2009-04/30/content_11288857.htm.

[7]OCLC [EB/OL].[2009-10-30].http://www.oclc.org/.

[8]張新民. 美國信息機構的發(fā)展概況[J]. 中國信息導報，2007(1) ：16-21.

[9]中國政府公開信息整合服務平臺[EB/OL].[2009-11-30]. http://govinfo.nlc.gov.cn.

[10]張新民.對政府信息公開目錄建設中若干問題的思考[J]. 電子政務, 2008(8):46-51.

[11]魏云波，張新民. 對我國政府信息公開工作現(xiàn)狀的若干思考[J].圖書館建設，2008(12):2-4.

[12]張新民，祁斌鋼.我國政府信息公開目錄體系分類系統(tǒng)研究[J].圖書館建設，2008(12)：15-19.

[13]張新民.關于我國政府信息公開目錄的若干思考[J].情報學報，2009(3).