王會智

(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430060)

基于平衡計分卡的地方政府績效評估研究

王會智

(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430060)

地方政府在績效管理中引入平衡計分卡是可行的，這是由平衡計分卡的核心思想與地方政府績效評估中的平衡理念的一致性決定的，也是由它自身的特點決定的。地方政府績效評估中平衡計分卡的構(gòu)成要素包括政府工作業(yè)績指標、行政成本指標、政府內(nèi)部管理流程指標以及學(xué)習(xí)與創(chuàng)新指標。地方政府在運用平衡計分卡進行績效管理的過程中主要遇到以下障礙：地方政府的戰(zhàn)略確定存在難點、績效評估指標難以設(shè)置、地方政府部門的預(yù)算和會計制度不配套以及平衡計分卡運用的成本高。解決問題的對策有：樹立科學(xué)的戰(zhàn)略發(fā)展觀念并提高管理者的管理水平、建立完善的信息系統(tǒng)、建立完善而透明的政府預(yù)算和會計制度以及加強成本控制。

平衡計分卡；績效評估；地方政府

近年來，我國的一些政府部門（如南京市地稅局、青島市政府、廈門市思明區(qū)政府）把平衡計分卡引入到政府績效管理中來，并取得了一定的成效。但從總體來看，政府部門對平衡計分卡的應(yīng)用還處于起步階段。目前，平衡計分卡在政府部門的應(yīng)用已成為學(xué)術(shù)界研究的一個熱點問題。我國學(xué)者對平衡計分卡引入地方政府績效管理主要有兩大研究方向：一是運用政治學(xué)、行政學(xué)等理論，分析了平衡計分卡引入我國地方政府績效管理中的可行性和有效性；二是通過管理學(xué)相關(guān)知識對平衡計分卡加以修正，從而使之適合我國的行政環(huán)境[1]。而對于構(gòu)建基于平衡計分卡的地方政府績效評估體系以及政府部門在運用平衡計分卡的過程中遇到的障礙等方面的研究還很不足，而這關(guān)系到我國地方政府的工作效率的提高。所以，把平衡計分卡與我國地方政府績效評估的實踐相結(jié)合，構(gòu)建出適合我國地方政府的績效評估體系是十分必要的。

一、平衡計分卡的基本內(nèi)容

平衡計分卡是由美國著名管理學(xué)家卡普蘭和諾頓開發(fā)的一種全面、系統(tǒng)、有效的考察企業(yè)管理成就的績效指標體系。平衡計分卡有著一般傳統(tǒng)財務(wù)評估方法無法比擬的優(yōu)點，它從四個不同的角度來測評一個公司或企業(yè)的績效指標。除傳統(tǒng)的財務(wù)類指標外，平衡計分卡還包括三個其他類別的指標：顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展，這三個指標用來彌補財務(wù)類指標的不足。

（一）顧 客

企業(yè)為了獲得長遠的財務(wù)業(yè)績，就必須把向客戶提供一流的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)作為其主要目標之一?，F(xiàn)代企業(yè)的競爭力在于產(chǎn)品和服務(wù)能夠滿足客戶需要，并從客戶的角度開發(fā)新產(chǎn)品，避免出現(xiàn)產(chǎn)品需求少和沒有市場的局面。此外，根據(jù)客戶情況可以對市場進行劃分，針對不同客戶制定不同的銷售和定價戰(zhàn)略。這樣，滿足客戶的需求成為企業(yè)的戰(zhàn)略目標。平衡計分卡在客戶方面的內(nèi)容應(yīng)該真實地反映企業(yè)在市場中為客戶提供了什么樣的服務(wù)，它包括可用市場占有率、客戶獲得率、客戶滿意程度、退貨率等指標[2]。企業(yè)要把為客戶服務(wù)的理念貫徹到企業(yè)的每一個環(huán)節(jié)當中，通過不斷的細分，把為客戶服務(wù)的重要性傳達到每一個部門，轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部的指標，使產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售都圍繞客戶這一中心，確保為客戶提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（二）內(nèi)部流程

這是平衡記分卡突破傳統(tǒng)績效考核的顯著特征之一。平衡計分卡從滿足投資者和客戶需要的角度出發(fā)，從價值鏈上針對內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程進行分析，并為此設(shè)立衡量指標。在這一方面，平衡計分卡重視的不是單純的現(xiàn)有經(jīng)營過程的改善，而是以滿足投資者和客戶的要求為重點的全新的內(nèi)部管理經(jīng)營過程。

（三）學(xué)習(xí)與發(fā)展

平衡計分卡實施的目的之一就是避免短期行為，強調(diào)未來投資的重要性。同時，它并不局限于傳統(tǒng)設(shè)備的改造升級，更注重員工系統(tǒng)和業(yè)務(wù)流程的投資，注重分析滿足需求的能力和現(xiàn)有能力的差距，將注意力集中在內(nèi)部技能上，這些差距通過員工培訓(xùn)和技術(shù)改造等措施加以彌補。

（四）財 務(wù)

作為市場主體，企業(yè)必須以贏利作為生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。企業(yè)各個方面的改善只是實現(xiàn)目標的手段，而不是目標本身。平衡計分卡將財務(wù)作為所有目標考核的焦點，所有的改善都應(yīng)該最終歸于財務(wù)目標的完成。如果說每一項的考核是綜合績效考核這一紐帶的組成部分，那么因果鏈上的結(jié)果還是歸于“提高財務(wù)績效”[3]。

平衡計分卡的四個維度并不是相互獨立的，而是一條因果鏈，是一個整體。平衡計分卡通過財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程以及學(xué)習(xí)與發(fā)展四個指標的相互驅(qū)動，來展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡，實現(xiàn)績效考核-績效改進以及戰(zhàn)略實施-戰(zhàn)略修正的過程。平衡計分卡通過財務(wù)指標與非財務(wù)指標的相互補充，達到“平衡”。同時，它也是在定量評價與定性評價、客觀評價與主觀評價、組織的短期目標與長期目標以及組織的各部門之間尋求“平衡”的基礎(chǔ)上，達到績效考核與戰(zhàn)略實施的目標。

二、平衡計分卡在地方政府績效評估中的應(yīng)用是可行的

卡普蘭和諾頓認為，平衡計分卡除了適用于一般營利性機構(gòu)外，也非常適合非營利性機構(gòu)，尤其是政府機關(guān)[4]。平衡計分卡在地方政府績效評估中的應(yīng)用是可行的，這主要是由以下兩方面的因素決定。

（一）由平衡計分卡的核心思想與地方政府績效評估中的平衡理念的一致性決定

平衡計分卡的核心思想是在長期目標和短期目標、結(jié)果目標和過程目標、組織績效和個人績效、外部關(guān)注和內(nèi)部訴求等重要管理變量之間尋求微妙平衡，還尋求過去的經(jīng)營結(jié)果考核與將來業(yè)績評價以及外部組織滿意程度與客戶滿意程度之間的平衡。對于地方政府績效管理而言，績效評估體系的設(shè)計也遵循“平衡”、“統(tǒng)籌”的理念，要考慮政府短期政績與長期政績、競爭與協(xié)作、公平與效率、發(fā)展與穩(wěn)定之間的平衡。因此，在政府績效管理中引入平衡計分卡是可行的，也是可以操作的。

（二）由平衡計分卡自身的特點決定

平衡計分卡的特點是把發(fā)展置于中心地位，將組織戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)換成績效評估指標，然后通過具體的制度設(shè)計將組織及其成員的行為與這些指標聯(lián)系起來，通過切實有效的執(zhí)行，最終實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標。平衡計分卡的這一特點有助于將地方政府部門的戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為各層級服務(wù)中的切實改進。這樣，它可以使地方政府部門形成自己的戰(zhàn)略焦點，并激發(fā)部門內(nèi)部的相互信任，從而提高服務(wù)效率和質(zhì)量。

三、地方政府績效評估中平衡計分卡的構(gòu)成要素

作為掌握著公共權(quán)力并為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的地方政府，其績效具有產(chǎn)出內(nèi)容的非物質(zhì)性、受益對象的非特定性、實現(xiàn)過程的非市場性以及獲益效果的滯后性等特點，這決定了政府績效評估不同于企業(yè)績效評估。地方政府在構(gòu)建基于平衡計分卡的績效評估體系時，應(yīng)以政府戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以政府使命為歸宿，使業(yè)績、成本、內(nèi)部流程以及學(xué)習(xí)與發(fā)展這四個維度緊緊圍繞戰(zhàn)略這個中心，同時，還要將平衡計分卡的四個維度調(diào)整為“地方政府工作業(yè)績、行政成本、地方政府內(nèi)部管理流程、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新”[5]等指標。

（一）地方政府工作業(yè)績指標

在平衡計分卡的指標當中，顧客維度最關(guān)心的問題是：我們的服務(wù)對象是誰，如何為顧客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)以滿足他們的需要。在應(yīng)用于地方政府績效管理的平衡計分卡的結(jié)構(gòu)中，顧客就是公民，即納稅人；為顧客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)最為直接的體現(xiàn)，就是政府的工作業(yè)績。在政府使命的指導(dǎo)下，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)成為地方政府最重要的職能。地方政府的工作業(yè)績指標主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平的提高、社會發(fā)展、公共管理、公民滿意度等方面。

（二）行政成本指標

平衡計分卡的財務(wù)維度關(guān)心的問題是：如何在為顧客創(chuàng)造價值的同時合理控制成本與支出。所以地方政府行政成本是地方政府績效評估需要關(guān)注的重要問題。政府行政成本是指政府行為及其績效所耗費的一切支出[5]，包括政府內(nèi)部運行成本和政府公共項目投資等。

（三）地方政府內(nèi)部管理流程指標

地方政府內(nèi)部管理流程指的是從制約地方政府管理績效水平的因素出發(fā)，把地方政府的內(nèi)部運行狀況與外部反映狀態(tài)、動態(tài)運行評估與靜態(tài)結(jié)構(gòu)評估有機地結(jié)合起來，從而科學(xué)地評估地方政府的績效水平。地方政府要提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，就必須使業(yè)務(wù)流程和服務(wù)流程科學(xué)而高效。從政府內(nèi)部考慮，有如下指標：政務(wù)的公開程度、決策的民主程度、執(zhí)法的公正程度、行政效率、處理事件的應(yīng)急速度和方法的有效性等。

（四）學(xué)習(xí)與創(chuàng)新指標

地方政府工作效率的提高，依賴于工作人員素質(zhì)的提高和能力的增強。地方政府工作人員的不斷學(xué)習(xí)與創(chuàng)新成為政府發(fā)展的驅(qū)動源泉。具體指標有創(chuàng)新提案的比例、社會公眾信息量采集方法的改進速率、內(nèi)部人員相互溝通程度、電子政務(wù)推廣速度、政府公務(wù)員培訓(xùn)比率、人均培訓(xùn)時間、公務(wù)員晉升比例等。

上述四個指標中，地方政府工作業(yè)績和行政成本屬于外部衡量指標，地方政府內(nèi)部管理流程以及學(xué)習(xí)與創(chuàng)新屬于內(nèi)部衡量指標。這四個指標互為支撐、缺一不可，共同體現(xiàn)了長遠和可持續(xù)發(fā)展的理念。

四、地方政府在績效管理中引入平衡計分卡遇到的障礙及對策

（一）遇到的障礙

平衡計分卡從最初作為一個組織績效的衡量方法，進而成為企業(yè)整合和溝通的工具，最終成為了戰(zhàn)略管理的工具。平衡計分卡在企業(yè)戰(zhàn)略管理中的應(yīng)用已取得很大成效，但是平衡計分卡在地方政府績效管理中的應(yīng)用還處于起步階段。根據(jù)平衡計分卡在我國一些地方政府的實際應(yīng)用情況來看，地方政府在引入平衡計分卡的過程中，主要遇到了以下障礙。

1．地方政府的戰(zhàn)略確定存在難點

地方政府績效管理是一項以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的系統(tǒng)工程,政府戰(zhàn)略作為平衡計分卡的核心，其他4個維度及其指標都應(yīng)該圍繞它來設(shè)計。但是，地方政府戰(zhàn)略制定是一個復(fù)雜的過程，尤其是政治環(huán)境，復(fù)雜、多元而且不確定。通常地方政府在同一時期有許多目標，這些目標模糊并且有時相互沖突，導(dǎo)致了地方政府的戰(zhàn)略在總體上難以把握。另外，由于地方政府的一些高層管理者缺乏戰(zhàn)略意識而影響到地方政府戰(zhàn)略的確定。

2．地方政府績效評估指標難以設(shè)置

平衡計分卡各方面的目標制定是一個復(fù)雜的過程。目標制定過高則無法實現(xiàn)，這會挫傷各層人員的積極性，而過低的目標容易實現(xiàn)，卻不會起到激勵的效果。這與地方政府目標的確定原理是一致的。不同政府面臨著不同的環(huán)境，需要不同的戰(zhàn)略，進而設(shè)定不同的目標和指標。因此，地方政府具體指標的設(shè)置也存在一定的主觀性。不同的人從不同的角度看問題，可能會選擇不同的指標，這也為最終指標的設(shè)置增加了困難。同時，由于一個完整的平衡計分卡指標體系的數(shù)據(jù)龐大，考核和收集數(shù)據(jù)就成為很重的負擔(dān)。

另外，地方政府績效評估中非財務(wù)指標難以量化。有些非財務(wù)指標雖然重要但很難量化，如公務(wù)員受激勵程度方面的指標，需要收集大量信息，并且要經(jīng)過充分的加工后才有實用價值，這就對政府信息傳遞和反饋系統(tǒng)提出了很高的要求。有許多的非財務(wù)指標無法量化，導(dǎo)致在實踐中無法運行。

3．地方政府部門的預(yù)算和會計制度不配套

平衡計分卡的引入，財務(wù)層面的指標將成為政府績效管理的重要方面，財務(wù)層面的指標對于任何組織來說都不外乎收入和支出這兩條線。所以，健全而透明的預(yù)算和會計制度將成為政府部門工作的基石。但目前，我國的部門預(yù)算還不是真正意義的部門預(yù)算[6]，我國的政府部門現(xiàn)在實行的是收付實現(xiàn)制，一方面其支出不能真實準確地反映服務(wù)部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本耗費，另一方面低估了當期的財政支出，這與平衡計分卡的績效管理目標和價值取向是有一定沖突的。此外，我國政府部門的預(yù)算制度和會計制度對外的透明度不夠，這不利于年度預(yù)算的制定和對下一年度開支的預(yù)測。

4．地方政府在績效評估中運用平衡計分卡的成本較高

平衡計分卡要求從組織的財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個方面全方位地衡量組織績效，并為每個方面制定詳細明確的目標和指標。它需要全體公務(wù)人員的參與，以便每個部門和個人都有自己的平衡計分卡，而這樣去組織和實施需要付出很多的人力、物力和財力。同時，地方政府在積累、收集和處理數(shù)據(jù)方面同樣要投入很多的人力、物力和財力，這會導(dǎo)致施政成本的增加。所以，地方政府運用平衡計分卡進行績效評估的成本比較高。

（二）解決問題的對策

由于在績效管理中引入平衡計分卡遇到以上諸多障礙，地方政府需要從以下幾個方面著手，以便使平衡計分卡能夠順利地被應(yīng)用。

1．樹立科學(xué)的戰(zhàn)略發(fā)展觀念并提高管理者的管理水平

在地方政府運用平衡計分卡進行績效評估的過程中，地方政府的戰(zhàn)略發(fā)展對于各級管理有著宏觀上的指導(dǎo)作用。樹立科學(xué)的戰(zhàn)略發(fā)展觀念，使其沿著既定的軌道和方向前進。同時，要提高管理者的管理水平。在平衡計分卡這一績效評估體系中，公務(wù)員的學(xué)習(xí)與成長能力是政府工作發(fā)展的原動力。但是，如果地方政府沒有制定出正確的發(fā)展目標，即使有再多的動力，也不會使政府工作達到理想的效果，相反，這會使政府的工作離它所制定的目標越來越遠。所以，地方政府的高層管理者要樹立前瞻性、長期性的戰(zhàn)略發(fā)展觀念并不斷提高自身的管理水平。

2．建立完善的信息系統(tǒng)

在地方政府績效評估中，由于平衡計分卡的指標設(shè)置要將戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)換成可以計量的指標體系，對于管理者來說，這是具有挑戰(zhàn)性的工作。平衡計分卡的指標體系是相當復(fù)雜和龐大的，分層越多，指標體系就越多，指標數(shù)量也越龐大。因此，要建立完善的信息系統(tǒng)，這樣可以給評估主體提供完備的評估資料和數(shù)據(jù)，這是進行績效評估的基礎(chǔ)，也是保證信息收集的準確性與評估結(jié)果公正性的重要舉措。同時，建立與信息系統(tǒng)相配套的信息收集制度，使相關(guān)信息的收集在時間、次數(shù)、數(shù)量和范圍方面都有明確的規(guī)定，力求信息收集標準化，從而有助于評估指標的確定。

3．建立完善而透明的政府預(yù)算和會計制度

由于平衡計分卡有助于明確政府施政目標，提高政府預(yù)算執(zhí)行的效率，地方政府可以將平衡計分卡引入政府預(yù)算當中。地方政府的收入和支出都要依靠部門預(yù)算，集中體現(xiàn)在會計信息和資料上。所以，建立完善而透明的預(yù)算和會計制度將成為地方政府績效評估的基石。另外，基于平衡計分的地方政府績效管理模式，要求將政府以及各部門的績效結(jié)果作為下一年度預(yù)算編制的依據(jù)，這就要求地方政府必須將財政預(yù)算與績效掛鉤，只有這樣，才能起到真正的激勵作用。

4．加強成本控制

我國地方政府的一些部門存在經(jīng)費不足、不重視資金的使用效益、粗放經(jīng)營和高耗低效等問題。為了解決這些問題，地方政府必須建立嚴格的成本控制體系，加強管理，確保地方政府在建立和實施平衡計分卡的過程中，成本支出能夠得到有效控制。平衡計分卡的應(yīng)用是一個長期的過程，所以，成本控制體系在建立以后，也要隨著客觀環(huán)境的變化而得到不斷的修改和完善。

五、結(jié) 語

將現(xiàn)代企業(yè)廣泛應(yīng)用的平衡計分卡的評估新理念引入我國地方政府績效管理中，進而構(gòu)建一個基于平衡計分卡的政府績效評估體系，具有十分重要的意義?；谄胶庥嫹挚ǖ牡胤秸冃гu估體系突破了地方政府部門現(xiàn)有的以“德、能、勤、績、廉”為主要維度的績效評估模式，并且進一步推動了我國學(xué)者對地方政府績效評估的研究。與傳統(tǒng)的地方政府績效管理評估機制相比，基于平衡計分卡的地方政府績效評估新機制能夠提高我國地方政府績效管理的效率和水平，從而更有效地改進地方政府部門的工作，這更符合新時期黨和政府提出的可持續(xù)發(fā)展和樹立科學(xué)發(fā)展觀的要求。

[1] 趙方慧. 平衡計分卡在我國地方政府績效管理中的應(yīng)用研究[D]. 上海: 華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院, 2008:7-8.

[2] 秦揚勇. 平衡計分卡與績效管理[M]. 北京: 中國經(jīng)濟出版社, 2005: 18.

[3] 付亞和, 許玉林. 績效管理[M]. 上海: 復(fù)旦大學(xué)出版社, 2003: 286.

[4] Kaplan S R, Norton P D. Linking the Balanced Scorecard to Strategy [J]. California Management Review, 1996, 39:53-79.

[5] 彭國甫, 盛明科, 劉期達. 基于平衡計分卡的地方政府績效評估[J]. 湖南社會科學(xué), 2004, (5): 23-26.

[6] 郭濟. 績效政府理論與實踐創(chuàng)新[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社, 2005: 257.

Study on Local Governments’ Performance Evaluation on the Basis of Balanced Scorecard

WANG Huizhi
(School of Public Management, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, China 430060)

It is feasible for local governments to introduce the Balanced Scorecard into their performance managements. The feasibility is decided not only by the consistency between Balanced Scorecard’s central idea and the balance idea of local governments’ performance evaluation but also by Balanced Scorecard’s own characteristics. In local governments’ performance evaluation, constituent elements of Balanced Scorecard are performance index of governments’ work, cost index of administration, governments’ internal management process index and index of study and innovation. During the process of using Balanced Scorecard to achieve performance management, local governments have encountered following obstacles:Problems existing in strategy formulation of local governments, difficulties in designing performance evaluation index, imperfections of local governments’ budget system and accounting system and high cost of application of Balance Scorecard. The countermeasures are: Setting up scientific strategic development views and improving the level of management of governors, establishing perfect information system, establishing perfect and open budget and accounting system and strengthening cost control.

Balanced Scorecard; Performance Evaluation; Local Government

(編輯：付昌玲)

C931.2

A

1674-3555(2010)03-0046-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2010.03.008 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2009-10-25

王會智(1983- )，女，山西晉中人，助理研究員，碩士，研究方向：公共政策

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