○劉元 潘冬南
(1、廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004 2、廣西民族師范學(xué)院 廣西 崇左 532200)
研究者對(duì)如何使旅游開發(fā)對(duì)資源保護(hù)所帶來的負(fù)面影響降到最低,實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益雙贏的問題進(jìn)行了探討,也提出了許多有益的建議。但從研究情況來看,對(duì)旅游資源的開發(fā)與保護(hù)比較籠統(tǒng)。對(duì)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)平衡的研究中,個(gè)案研究與技術(shù)性的研究比較多,研究的理論基礎(chǔ)比較薄弱,從政府治理角度來研究旅游開發(fā)與保護(hù)問題的成果較少。公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末,60年代末70年代初已形成一種學(xué)術(shù)思潮,是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科。它以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)(尤其是理性人假設(shè))、原理和方法作為分析工具,來研究和刻畫政治市場(chǎng)上的主體(選民、利益集團(tuán)、政黨、官員和政治家)行為和政治市場(chǎng)的運(yùn)行。本文擬運(yùn)用公共選擇理論,從政府治理的角度對(duì)旅游資源的開發(fā)與保護(hù)失衡的問題進(jìn)行分析,對(duì)現(xiàn)行政府管理的完善提出一些建議。
1、旅游資源的屬性
在《公共支出的純理論》中,薩爾繆森給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義,他把公共產(chǎn)品定義為任何個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi),都不會(huì)減少其他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi),強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品在消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性。在此基礎(chǔ)上,薩爾繆森又提出公共產(chǎn)品的非排他性,即公共產(chǎn)品很難在技術(shù)上需要付出昂出的成本,將不付費(fèi)的人排除在外。在以后的研究中,這兩個(gè)特征被很多學(xué)者作為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的分類標(biāo)準(zhǔn),但很多學(xué)者質(zhì)疑,現(xiàn)實(shí)中是否存在完全滿足這兩個(gè)條件的產(chǎn)品,進(jìn)而衍生出非純粹公共產(chǎn)品:俱樂部產(chǎn)品、公共資源(如表1)。其中具有非排他性但達(dá)到一定的使用程度后又具有競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品成為公共資源,這是一種基于所有權(quán)角度定義,擁擠性是公共資源的一種重要表現(xiàn)。
表1 產(chǎn)品的分類及特征
從產(chǎn)權(quán)安排來看,在我國旅游資源屬于國民所有,產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于國家所有人,是一種公共產(chǎn)權(quán),具有非排他性。另外,對(duì)旅游資源的使用達(dá)到一定水平后又會(huì)形成擁擠,即減少了其他人可以利用的空間,產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性,是一種公共資源。另外,結(jié)合我國的實(shí)際情況,從表1來看,除了具有非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性外,我國旅游資源產(chǎn)品大部分由公共部門如各地政府、相應(yīng)管理部門來生產(chǎn),在市場(chǎng)分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行消費(fèi),銷售收入和稅收是進(jìn)行產(chǎn)品再生產(chǎn)的融資方式。因此,旅游資源應(yīng)該是一種公共資源,可以運(yùn)用公共選擇的理論進(jìn)行分析。
2、公地悲劇與政府治理
1968年,哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇《公地悲劇》的文章,通過一塊對(duì)所有人都開放的草地結(jié)果的描述,形成了公地悲劇的理論。在一塊對(duì)所有人都開放的公地上,每個(gè)牧人都有放牧的權(quán)利。哈丁認(rèn)為作為一個(gè)理性人,每個(gè)人都會(huì)期望自身利益最大化,從而促使每個(gè)人都無節(jié)制地增加自己的牲畜,理性人這種追逐自身利益的行為,導(dǎo)致這塊有限的公共草地過度使用,并最終毀滅。雖然在哈丁前后,一些學(xué)者對(duì)公地悲劇的發(fā)生機(jī)制進(jìn)行了闡述,并做了更深入的分析,但哈丁的公地悲劇描述往往被當(dāng)成公共資源由于缺乏排他性而導(dǎo)致困境的象征??娎照J(rèn)為,公共產(chǎn)品的特性構(gòu)成了集體選擇即公共選擇存在的理由。正因?yàn)楣伯a(chǎn)品的非排他性,導(dǎo)致公地悲劇的產(chǎn)生,也為政府治理提供了理論依據(jù)。也就是說,應(yīng)該由政府對(duì)公共產(chǎn)品(包括公共資源)進(jìn)行控制、管理、生產(chǎn)、供給等。
3、我國旅游資源開發(fā)與保護(hù)主體
從各項(xiàng)法律規(guī)定來看,我國旅游管理即開發(fā)與保護(hù)主體為各類景區(qū)相應(yīng)管理部門,如森林公園為林業(yè)部門,當(dāng)?shù)厝嗣裾约捌湓O(shè)置的相關(guān)部門如旅游局等。但從實(shí)際操作與媒體披露的資料來看,一些部門總能以一些方式對(duì)旅游資源進(jìn)行直接或間接的開發(fā)、利用。橫向上各部門的交叉管理以及縱向上的權(quán)責(zé)分配不明確,使我國景區(qū)管理體制不順,特別是我國景區(qū)經(jīng)常帶有多種“頭銜”,多頭管理嚴(yán)重,管理缺乏一致性和整體性。在這樣的管理體制下,各相應(yīng)機(jī)構(gòu)是開發(fā)的主體,有開發(fā)的權(quán)利,同時(shí)根據(jù)法律規(guī)定,也是旅游保護(hù)的主體,但因?yàn)槠湄?zé)任缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)定,實(shí)質(zhì)上造成了我國旅游資源保護(hù)主體的缺失。
1、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)
西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)以完全不同的假設(shè)來討論經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)中的主體,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的個(gè)人是受利己主義和狹隘個(gè)人利益驅(qū)使的“經(jīng)濟(jì)人”,而政治市場(chǎng)上的政府作為一個(gè)實(shí)體是利他主義和超個(gè)人利益。公共選擇理論認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人,沒有理由認(rèn)為一個(gè)人會(huì)根據(jù)兩種截然不同的目標(biāo)或動(dòng)機(jī)行事,兩大主體唯一不同的是追求效用或利益的方式不同,政治、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的“善惡二元論”在邏輯上就是錯(cuò)誤的。因此,公共選擇理論試圖建立一個(gè)統(tǒng)一的有關(guān)經(jīng)濟(jì)和政治這兩個(gè)市場(chǎng)上的個(gè)人行為模型。在研究政府行為決策時(shí),把個(gè)人作為基本研究單位論述政府的決策過程,并將經(jīng)濟(jì)人模式擴(kuò)大到政治市場(chǎng)上,即政治家跟其他人一樣,都是效用最大化者,其效用函數(shù)包括的變量有職位、權(quán)力、名譽(yù)等,也包括增進(jìn)公共利益,但不是效用函數(shù)的首要或最大變量。
2、旅游資源開發(fā)與保護(hù)中的政府失靈
布坎南認(rèn)為,使用經(jīng)濟(jì)人模式不僅可以幫助解釋市場(chǎng)失靈,也可以直接論證政府失靈或政府失效。公共選擇理論把政府失靈又稱為官員政治的無效率或政治失靈,它表現(xiàn)為浪費(fèi)、冗員和低生產(chǎn)率。除了“經(jīng)濟(jì)人”原因外,旅游開發(fā)與保護(hù)中政府失靈的原因還包括:政績考核指標(biāo)以偏概全,重經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致政府目光短淺,政府官員不愿去做“前人種樹,后人乘涼”的事;多頭管理,權(quán)力主體多;缺乏責(zé)任承擔(dān)制度與機(jī)制;監(jiān)督機(jī)制不健全等。從我國的現(xiàn)狀來看,本文認(rèn)為旅游開發(fā)與保護(hù)中政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(1)尋租現(xiàn)象?!白狻被颉白饨稹笔侵赋^資源所有者的機(jī)會(huì)成本的報(bào)酬。從旅游資源的屬性與我國的管理制度來看,其生產(chǎn)什么,生產(chǎn)多少,以及由誰生產(chǎn)等問題都少不了政府的決策。對(duì)相應(yīng)部門來說,相當(dāng)于獲得了一種壟斷特權(quán),政府的批準(zhǔn)、許可、同意、優(yōu)惠或特許等,無論是無意、被動(dòng)或主動(dòng)都能產(chǎn)生各種“潛在收益”,即“租”。布坎南認(rèn)為,尋租是指那些本可以用于價(jià)值生產(chǎn)活動(dòng)的資源被用于只不過是為了決定分配結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)。從市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)人的特征來看,存在租,則尋租的產(chǎn)生勿庸質(zhì)疑。尋租往往表現(xiàn)為通過游說政府和院外活動(dòng)來獲得某種壟斷、限制或特權(quán)。賄賂被許多研究者視為常用的尋租形式,如克魯格在《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中指出,在某些場(chǎng)合尋租采取賄賂、腐敗、走私和黑市。尋租者的存在,使具有經(jīng)濟(jì)人屬性的政府官員在資源分配中具有“創(chuàng)租”的可能。
在旅游開發(fā)中,景區(qū)內(nèi)道路、廁所、索道、電梯、接待設(shè)施、商店或攤點(diǎn)的生產(chǎn),規(guī)模大小,由誰生產(chǎn)和建設(shè)等都涉及到政府決策。管理部門的這些批準(zhǔn)、許可、同意、優(yōu)惠等決策無意中創(chuàng)造了大量的“租”。在一些景區(qū)里,為保護(hù)生態(tài)環(huán)境,實(shí)行“景區(qū)內(nèi)游,景區(qū)外住”的方針,但還不是零限制或絕對(duì)控制,一些接待設(shè)施以這樣或那樣的理由充斥著景區(qū),用尋租來解釋其存在不難理解。
(2)目光短淺,行為短期化。在我國,非常強(qiáng)調(diào)旅游扶貧功能,官員或政府的政績?cè)u(píng)價(jià)很大程度上取決于財(cái)政收入、地稅、國稅等數(shù)量型經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。因此,對(duì)這些指標(biāo)的追求成為政府的首要目標(biāo),而環(huán)境保護(hù)之類短期來看似乎是“賠本”的長期投資,在缺乏正面與負(fù)面激勵(lì)的情況下,則不是政府追求的目標(biāo)。在這種“激勵(lì)”條件下,政府和官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性更加突出,他們會(huì)利用自己對(duì)旅游資源分配的權(quán)利,追求自身或部門利益,導(dǎo)致資源的超前、過度使用,索道、電梯、接待設(shè)施、商業(yè)設(shè)施的泛濫,經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益不同程度上的失調(diào)。
近年來,新聞、網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)資源破壞、污染等行為大加披露。據(jù)新華社報(bào)道,在武當(dāng)山古建筑群中規(guī)模最大、保存最完整的道觀——復(fù)真觀里,竟然出現(xiàn)了一個(gè)由古建筑改建而成的三星級(jí)賓館——“太子養(yǎng)生堂”,而投資者正是負(fù)責(zé)文物管理的武當(dāng)山文管所。自然景區(qū)內(nèi)電梯、索道等設(shè)施的建設(shè)也受到媒體的大量質(zhì)疑,這些設(shè)施無疑是不符合保護(hù)原則的,但在滿足游客需要等理由下,這些設(shè)施成為當(dāng)?shù)丶{稅大戶,環(huán)境利益往往必須向經(jīng)濟(jì)利益妥協(xié)。但因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律法規(guī),多頭管理等原因,這些急功近利的行為大多不了了之。
(3)冗員、浪費(fèi)、效率低。2001年起,我國開始在市、縣機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“小政府、大社會(huì)”的改革,但仍沒有徹底改變?cè)瓉砣邌T、浪費(fèi)的局面,不僅部門、人員數(shù)量增加,其支出預(yù)算也在增加。以張家界旅游管理部門為例,按照《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》的規(guī)定,在武陵源區(qū)設(shè)立行政機(jī)構(gòu)即武陵源區(qū)政府,其有科級(jí)單位60多個(gè),財(cái)政編制內(nèi)有2600多人,人頭經(jīng)費(fèi)每年占全區(qū)財(cái)政收入的60%以上,直接抵消了部分或大部分旅游所帶來的經(jīng)濟(jì)利益,也減少了資源保護(hù)的預(yù)算。這種浪費(fèi)還可能因?yàn)檎闹С鐾鶝]有成本概念。另外,景區(qū)管理主體多,有權(quán)無責(zé),使各相應(yīng)部門加速資源的直接使用,各部門對(duì)景區(qū)管理的干預(yù),也極大地削弱了直接管理部門的權(quán)力,難以進(jìn)行有效管理,特別是環(huán)保工作的進(jìn)行,效率普遍低下。
雖然公共選擇理論在假設(shè)和方法論上比較走極端,但它將經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)主體與政治主體納入同一個(gè)邏輯分析系統(tǒng),以個(gè)人為基本單位研究政府的決策,有利于更好地分析和解決政府失靈問題。
布坎南認(rèn)為,對(duì)于政治家和政府官員,如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約賦予他們的權(quán)力和他們?cè)谶@些權(quán)力范圍內(nèi)的行為法律——制度規(guī)則,就必須把政治家和政府官員看作是用他們的權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人。公共選擇理論對(duì)政府失靈矯正的中心觀點(diǎn)包括:改革制定政策/決策的程序規(guī)則,尤其是憲法,即從根本上解決或防止政府失靈,而不在于政策或官員品質(zhì)。本文認(rèn)為不同的法律制度會(huì)形成不同的決策規(guī)則,帶來不同的政策與決策結(jié)果。因此,本文從改善政府決策制定的角度提出一些矯正政府失靈的建議。
1、規(guī)范政府權(quán)力與職能范圍
在我國,很多旅游行政管理部門既實(shí)施管理,又進(jìn)行經(jīng)營,不僅掌舵而且劃槳。導(dǎo)致的后果不僅擾亂了市場(chǎng)秩序,惡化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,還妨礙了管理的有效性。其中一個(gè)重要的表現(xiàn)就是環(huán)保措施的實(shí)行受挫,因?yàn)檎苯踊蜷g接投資經(jīng)營的企業(yè)首先就會(huì)規(guī)避這種成本的付出。旅游開發(fā)與保護(hù)中經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益矛盾的解決首先來自政府與市場(chǎng)的科學(xué)、合理分工。因此,政府的權(quán)力范圍應(yīng)該只限于掌舵,包括政策的制定、實(shí)施;產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的宏觀調(diào)控;市場(chǎng)的規(guī)范,為產(chǎn)業(yè)的健康運(yùn)行提供良好的環(huán)境;以及界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán),通過這些措施引導(dǎo)和保證旅游開發(fā)與保護(hù)的平衡。
2、制定和完善規(guī)范審批權(quán)的法律
景區(qū)的開發(fā)與建設(shè)都必須經(jīng)過相應(yīng)部門的審批。目前,我國有關(guān)旅游資源管理與開發(fā)的法律不少,但并不能完全解決旅游發(fā)展中出現(xiàn)的問題,原因在于目前法律重形式、宏觀,隨著新問題、新情況的出現(xiàn)更顯過時(shí),責(zé)任主體、內(nèi)容及承擔(dān)方式不明確,甚至有權(quán)無責(zé),對(duì)審批部門權(quán)力的規(guī)范、限制、責(zé)任等規(guī)定更少。在審批下進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目,其危害往往是比較大而長久的。因此,要制定和完善規(guī)范審批權(quán)的法律,必須明確審批權(quán)主體的權(quán)、責(zé),確定在保護(hù)資源這個(gè)大原則下改善審批程序,重視和保證環(huán)保部門、學(xué)者、專家意見的表達(dá)。這也是減少尋租、創(chuàng)租機(jī)會(huì),減少社會(huì)資源浪費(fèi),實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)途徑。
3、財(cái)政支出的科學(xué)化
首先,應(yīng)該考慮提高資金的運(yùn)作效率,即績效評(píng)估。考慮資金的運(yùn)作效率、投入—產(chǎn)出比等,才不會(huì)導(dǎo)致資金的浪費(fèi)。另外,政府還應(yīng)該根據(jù)旅游者需求的變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要,調(diào)整財(cái)政支出的方向,以拓展產(chǎn)業(yè)鏈,改善當(dāng)前局面。其次,財(cái)政支出要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的協(xié)調(diào)。在注重拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,增加財(cái)政收入的同時(shí),還應(yīng)考慮環(huán)境保護(hù)的需要,注重環(huán)境和資源破壞的補(bǔ)救與防范。再次,制定科學(xué)的財(cái)政支出計(jì)劃,詳細(xì)安排資金配置,增強(qiáng)科學(xué)預(yù)算管理,加強(qiáng)公開透明性。最后,做好機(jī)構(gòu)、職位、人員的科學(xué)規(guī)劃,并減少編制外人員,以減少所謂的人頭經(jīng)費(fèi)和對(duì)財(cái)政收入的抵消。
4、完善監(jiān)督機(jī)制
監(jiān)督機(jī)制包括前面所討論的審批權(quán)的法律規(guī)范,還包括其他的旅游開發(fā)與保護(hù)法律。其次,應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)的技術(shù)監(jiān)督,發(fā)揮其對(duì)旅游資源開發(fā)行為和項(xiàng)目的評(píng)估作用,以及在審批中的把關(guān)作用,并對(duì)各景區(qū)開發(fā)和保護(hù)的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估,為以后的決策與管理提供參考與監(jiān)督。最后,還要完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,包括網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙、個(gè)人言論等,從社會(huì)監(jiān)督覆蓋面的廣泛性以及它已起到的作用來看,這也是非常重要的監(jiān)督機(jī)制。
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