□由建勛

農(nóng)民工培訓機制的現(xiàn)實困境及重構研究
——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實施視角

□由建勛

進城務工農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設的主力軍，雖然在年齡、體力、吃苦耐勞等方面具有一定優(yōu)勢，但普遍存在文化程度低、職業(yè)技能單一、崗位轉(zhuǎn)換能力差等不足，這已成為制約我國企業(yè)內(nèi)涵發(fā)展的重要因素。因此，重構農(nóng)民工職業(yè)技能培訓機制，提高農(nóng)民工職業(yè)技能成為當前日益緊迫的社會問題。

農(nóng)民工；培訓機制；重構

中國社會科學院調(diào)研報告顯示，改革開放30年來，農(nóng)村向城市輸出的1億農(nóng)民工，在我國的第二產(chǎn)業(yè)中占57.6%、商業(yè)和餐飲業(yè)中占52.6%、加工制造業(yè)中占68.2%、建筑業(yè)中占79.8%。而且隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市對農(nóng)村勞動力的需求擴張勢頭仍然有增無減，近幾年來多數(shù)城市相繼出現(xiàn)所謂“勞動力短缺”的緊張局面，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的長三角、珠三角地區(qū)。農(nóng)民工作為現(xiàn)代化建設主力軍之一，其素質(zhì)高低不僅會影響自身的生存與發(fā)展，還直接關系到我國產(chǎn)業(yè)結構升級換代、社會大局的安定和現(xiàn)代化建設的推進。而由于長期城鄉(xiāng)隔離造成的教育資源分配嚴重失衡，城鄉(xiāng)教育存在著巨大反差，農(nóng)民工在鄉(xiāng)村所接受的基礎教育相當薄弱，而進入城市后又缺乏培訓，無法使其素質(zhì)大幅度提升，因而難以適應企業(yè)現(xiàn)代化、社會化大生產(chǎn)的需要。2006年4月16日國務院研究室發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》顯示：目前我國農(nóng)民工普遍缺乏就業(yè)培訓機會，技能素質(zhì)不適應勞動力市場需求的問題十分突出。我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓的占20%，接受過初級職業(yè)技術培訓或教育的占 3.4%，接受過中等職業(yè)技術教育的占0.13%，而沒有接受過技術培訓的高達76.4%。[1]由于農(nóng)民工作為城市各產(chǎn)業(yè)和領域勞動力主力的現(xiàn)實，在未來相當長一段時間內(nèi)難以根本改觀。因此，盡快通過農(nóng)民工培訓機制創(chuàng)新，將普通農(nóng)民工培養(yǎng)成既懂技術，又有才能、有遠見、有創(chuàng)新精神的高技能產(chǎn)業(yè)技術工人，成為在相當程度上推進現(xiàn)代化建設，促進城鄉(xiāng)和諧社會建設的重要課題。

一、農(nóng)民工培訓機制的主要問題及實踐困境

（一）輸出地多頭管理的培訓模式，從源頭上制約了農(nóng)民工的職前培訓

就輸出地行政管理而言,農(nóng)村勞動力培訓和就業(yè)涉及農(nóng)業(yè)、科協(xié)、教育、勞動人事等多個行業(yè)和部門，需要有關行業(yè)和部門之間密切配合和通力合作。但實踐上,由于沒有建立起管理、培訓、指導、服務等功能協(xié)調(diào)的組織管理體系,相關部門之間缺乏溝通與配合。結果導致輸出地對農(nóng)民工的培訓政出多頭、一盤散沙。這種多頭管理、各自為政的布局造成農(nóng)民工培訓缺乏總體性的統(tǒng)一規(guī)劃，各部門都將責任下壓，結果造成培訓工作最終落在農(nóng)民工輸出地縣、鄉(xiāng)基層政府頭上。由于農(nóng)民工輸出地多為中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而自20世紀80年代以來，特別是自2001年農(nóng)村稅費改革以來，許多地方財政比較困難，縣、鄉(xiāng)財力逐步萎縮、幾近枯竭，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政連保職工工資都比較困難，挪用國家撥付的成人教育經(jīng)費已變成經(jīng)?，F(xiàn)象，根本沒有財力投在農(nóng)民工的教育上，而農(nóng)民工培訓吸引民間投資和社會捐助的能力又很薄弱，致使輸出地農(nóng)民培訓機制呈現(xiàn)很大的散亂性和無序性，實際進程大大落后于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（二）輸入地政府缺乏重視，造成了農(nóng)民工職中培訓推行困難

在我國，長期存在的城鄉(xiāng)二元結構不僅反映在發(fā)展水平和經(jīng)濟層面上，同時也滲透到了教育領域，城鄉(xiāng)教育差距明顯。且這種差異不會隨著農(nóng)民工遷入城市而自動消除，從某種程度上說，這種不平等關系會在農(nóng)民工與市民的強烈對比中表現(xiàn)得更為明顯。盡管從理論上講對農(nóng)民工開展培訓城鄉(xiāng)都有義務,但在輸入地政府的眼里這屬于輸出地的責任,不是城市政府的義務,因此多數(shù)輸入地城市沒把農(nóng)民工當作城市一分子,況且目前多數(shù)城市自身問題多且自顧不暇,沒有精力和金錢用在城市的所謂“臨時工”身上，外來農(nóng)民工難以獲得打工地城市政府的培訓補助。理念先進一些的城市，雖然撥付少量專項經(jīng)費用于農(nóng)民工培訓，但由于農(nóng)民工從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市面臨著兩種不同背景的知識轉(zhuǎn)換，且兩種知識背景相差太遠甚至截然相反，農(nóng)民工由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變成工人身份，農(nóng)民工雖然身份變了，但由于他們來自農(nóng)村，根在農(nóng)村，接受的基礎教育也在農(nóng)村，在失學嚴重、義務教育都無法保障的農(nóng)村社會，薄弱的農(nóng)村教育造成的缺陷是短期內(nèi)城市“快餐式”的農(nóng)民工培訓所難以彌補的。同時，脫離農(nóng)民工深厚的鄉(xiāng)村基礎教育，把眼光只停留在城市，只停留在短期“快餐式”的勞動技能培訓上的模式不僅無助于從根本上提高農(nóng)民工素質(zhì)，而且培訓工作開展起來困難重重，效果較差。[2]

（三）用工單位的自利性，影響了企業(yè)投資培訓的積極性

雖然農(nóng)民工已經(jīng)成為企業(yè)基層勞動力的主體，農(nóng)民工的素質(zhì)、技能不能滿足企業(yè)要求的矛盾也日益突出。但是企業(yè)作為經(jīng)濟人，他們所追求的目標是利潤最大化，如果企業(yè)對農(nóng)民工培訓進行投資，就意味著增加了企業(yè)的運營成本，減少了企業(yè)的獲利空間；況且，在農(nóng)民工就業(yè)具有高度不穩(wěn)定性和流動性的社會背景下，企業(yè)和農(nóng)民工之間缺乏長期穩(wěn)定的合約關系，企業(yè)對于崗位層次低的農(nóng)民工培訓面臨著極為現(xiàn)實的“兩難”困境：不對農(nóng)民工培訓進行投資，作為基層崗位主體的農(nóng)民工勞動素質(zhì)得不到提高，不利于企業(yè)自身持續(xù)和長遠發(fā)展；對農(nóng)民工培訓進行投資，農(nóng)民工的勞動素質(zhì)和職業(yè)技能雖然能夠提高，但經(jīng)過企業(yè)培訓擁有一技之長后，許多農(nóng)民工的擇業(yè)空間往往大幅提高，在缺少有效約束的條件下許多人往往選擇跳槽，這又會給用工企業(yè)帶來直接的經(jīng)濟損失，影響企業(yè)投資農(nóng)民工培訓的積極性。一些企業(yè)即使將他們納入員工培訓范圍，培訓投入也十分有限，而且主要是以上崗操作必備的基本技能、安全培訓為限。企業(yè)對農(nóng)民工培訓的投資容易發(fā)生收益外溢，與企業(yè)家的短視和功利行為相疊加，使得企業(yè)對農(nóng)民工的培訓缺乏動力，形成了企業(yè)對農(nóng)民工重用輕養(yǎng)的現(xiàn)象。一些企業(yè)老板尤其是民營企業(yè)老板的眼睛專門盯住缺乏職業(yè)技能的農(nóng)民工，只求“榨取”，不求投資，致使大量沒有多少文化的農(nóng)民工成為企業(yè)流水線上價格低廉的“上螺絲、制紐扣、作拉鏈”的工作機器。

（四）培訓學校整體技能較差，難以擔當農(nóng)民工培訓主體重任

農(nóng)民工培訓作為一項系統(tǒng)工程，必須根據(jù)企業(yè)在崗員工技能發(fā)展需要，研究如何把實踐性技能培訓和理論教育合理融合在一起，且更為重要的是從確定培訓目標時就考慮企業(yè)需求，以崗位需要為導向。但在實踐上，由于企業(yè)層面高技能工程師（會計師、營銷師、設計師等）工作任務繁重，企業(yè)本身又缺乏相應的培訓機制和所需崗位技能的細分與整合能力，故主要培訓工作絕大多數(shù)由相應的學校承擔。而隨著上世紀80年代初興起的行業(yè)性職工教育機構向單純學歷型教育機構轉(zhuǎn)型的完成，現(xiàn)在擔負成教職能的相關院校多數(shù)教師都是從大學門到學校門，沒有在企業(yè)從事社會實踐的經(jīng)歷，培訓內(nèi)容與實際脫節(jié)的問題突出；教育培訓機構作為事業(yè)單位，缺乏相應的激勵和監(jiān)管機制，短期化利益傾向嚴重，他們只是把培訓作為硬性培訓，只求數(shù)量和規(guī)模，不注重質(zhì)量、特色和效果；培訓教師由于所承擔的日常學歷教學任務繁重，難以得到參與社會實踐的機會，再加上師資隊伍職業(yè)能力培訓建設機制滯后，尤其是“雙師型”教師的培養(yǎng)平臺缺乏，致使多數(shù)成教教師本身缺乏生產(chǎn)一線的實踐經(jīng)驗，無法將農(nóng)民工所需要的職業(yè)技能通過一系列技術活動項目由低到高、由簡單到復雜，以實驗、見習、實習、設計等方式科學安排，配以技術原理的掌握、開發(fā)能力的培養(yǎng)，更無法承擔起解決生產(chǎn)經(jīng)營中難題的重任，無法給予企業(yè)基層崗位農(nóng)民工深層次的操作能力培訓指導。[3]

二、重構富有成效的農(nóng)民工培訓機制

（一）打破城鄉(xiāng)二元結構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)民工培訓運行機制

農(nóng)民工培訓工作需要有農(nóng)民工培訓的組織系統(tǒng)和組織內(nèi)各系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系、相互制約和相互配合, 即培訓機制。農(nóng)業(yè)部門、教育部門、勞動部門都有相應的培訓機構，整合這些機構的培訓資源，發(fā)揮其綜合作用，既可以讓農(nóng)民工受益，又可提高培訓規(guī)模和效率。為充分利用城鄉(xiāng)培訓資源，中央政府應從全國一盤棋的角度統(tǒng)籌考慮，將農(nóng)民工培訓作為政府的工作職能,納入社會公共產(chǎn)品之中，并打破城鄉(xiāng)二元界限，以法規(guī)的形式明確輸出地政府的職前培訓和輸入地政府的職中培訓職責，并將農(nóng)民工培訓質(zhì)量及培訓數(shù)量列入政府年度考核目標，充分調(diào)動多部門相互配合的積極性。輸入地各級政府在對待農(nóng)民工培訓的政策定位上，應該從管理觀念向服務觀念轉(zhuǎn)變，把農(nóng)民工培訓納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并在制定政策的過程中從“人民的政府”的宗旨出發(fā)，把農(nóng)民工當作是“市民”和“公民”，而不是“打工仔”，改目前排斥、漠視的做法為扶持、幫助的政策，使農(nóng)民工有和城市工人同樣的接受培訓的權利和機會。輸出地政府則應瞄準城市勞動力資源需求，通過教育、農(nóng)業(yè)、勞動保障、人事等行政管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成跨部門的有效的農(nóng)民工教育培訓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，增強職前培訓的針對性、實效性。另外，輸出地縣、鄉(xiāng)政府應加強對外出農(nóng)民工的跟蹤服務，并與農(nóng)民工打工所在城市的有關政府部門聯(lián)動配合做好農(nóng)民工外出后的土地流轉(zhuǎn)、子女入學、老人贍養(yǎng)、醫(yī)療保險等相關工作，解決其后顧之憂。[4]通過城鄉(xiāng)協(xié)同逐步形成“先培訓,后就業(yè),再培訓,后提升”的農(nóng)民工培訓良性循環(huán)機制。

（二）彌合城鄉(xiāng)教育差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)培訓的有效銜接

因為基礎教育水平的低下和技術能力的缺乏，農(nóng)民工進城后短期內(nèi)很難滿足現(xiàn)代化大生產(chǎn)的需求。經(jīng)過輸出地政府的短暫培訓后，職業(yè)技能雖然有一定提高，但問題并不會因此而解決，農(nóng)民工的特殊身份、地位以及城鄉(xiāng)間的復雜關系決定了農(nóng)民工培訓必將是長期的、艱巨的和復雜的。鑒于輸入地農(nóng)民工培訓工作的大量性、復雜性，短期內(nèi)難以滿足大量農(nóng)民工的現(xiàn)實培訓需要，因此無論是從現(xiàn)實還是長期發(fā)展的角度看，推進農(nóng)民工培訓必須在城鄉(xiāng)聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎上進行。輸入地和輸出地培訓機構要通過為接受培訓的農(nóng)民工建立詳細的培訓檔案，并相互轉(zhuǎn)接，來實現(xiàn)兩地培訓機構之間的分類培訓和內(nèi)容銜接，這樣既能減少兩地培訓內(nèi)容的交叉和重復，又能降低培訓資源浪費和提高培訓的針對性和效率，在一定程度上緩解城市培訓農(nóng)民工的壓力，實現(xiàn)前一階段的培訓為后一階段的培訓做準備，后一階段的培訓建立在原有培訓基礎上的良性銜接，使農(nóng)村教育培訓和城市教育培訓協(xié)調(diào)發(fā)展、過渡自然，提高農(nóng)民工的培訓成效。

（三）科學統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)職業(yè)教育服務資源，強化職業(yè)教育對經(jīng)濟社會發(fā)展的服務能力

職業(yè)教育的根本任務在于提高人的專業(yè)技能，為社會經(jīng)濟建設一線輸送高技能人才，并在這個過程中，有效帶動農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，不斷推進農(nóng)村工業(yè)化和城市化進程。為此，建議由國務院牽頭，教育、農(nóng)業(yè)、勞動就業(yè)、財政、科技、計劃等部門參加，按照政府統(tǒng)籌、社會參與、地方為主、分級管理的原則，成立職業(yè)院校農(nóng)民工培訓領導機構。各級政府通過對本地區(qū)經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、勞動力資源現(xiàn)狀、農(nóng)村職業(yè)教育現(xiàn)狀進行認真研究分析后，結合實際情況對本地區(qū)農(nóng)民工職業(yè)培訓作出科學規(guī)劃，整合培訓資源，構建優(yōu)勢互補、資源共享、利益共有、共同為農(nóng)民工服務的職教培訓網(wǎng)絡體系。在培訓基地的選擇上, 應通過公開招投標的方式，對有能力承擔培訓任務的職業(yè)院校，進行辦學水平、專業(yè)設置、培訓內(nèi)容、課程建設、收費標準、培訓狀況、職業(yè)鑒定情況和學員結業(yè)后就業(yè)狀況等進行綜合評估檢查, 擇優(yōu)認定培訓資質(zhì),頒發(fā)培訓許可證。確認資質(zhì)后在投資、教師待遇、學生收費等方面給予更多的政策傾斜，從而有效保障農(nóng)民工培訓效率，提高農(nóng)民工職業(yè)技能。獲取培訓資質(zhì)的職業(yè)院校應積極探索靈活多樣的教學方式和學籍管理制度，通過實施不同職業(yè)院校學分互認，培訓課程互認等方式，推進工學結合、半工半讀等模式的實現(xiàn)，從體制上掃除農(nóng)民工城鄉(xiāng)分段、職前職后分段學習存在的障礙。[5]

（四）創(chuàng)新農(nóng)民工培訓成本負擔體系，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的多元培訓投入機制

要解決農(nóng)村勞動力，特別是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村勞動力在技能培訓上投入嚴重不足的問題，就必須在教育成本負擔體系上有新的突破，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利保障和教育制度。為此，建議政府在逐步提高對農(nóng)村職業(yè)教育和培訓的投入比例基礎上，積極探索實施農(nóng)村職業(yè)教育投資主體的多元化。首先，各級政府財政部門要安排專門用于農(nóng)民技能培訓的資金，并充分利用好國家用于農(nóng)民工培訓的每一筆資金，杜絕挪用于其他方面，做到?？顚Ｓ?。其次，政府應該采取鼓勵面向農(nóng)村勞動力開展職業(yè)技能培訓的政策，對農(nóng)民工的培訓資金應該采取國家、用人單位、勞務輸出地、勞務輸入地以及其他籌款方式并重的辦法，多元化、多層次、多渠道地籌集培訓資金。如政府可以采用先培訓后收費的形式，通過與用人單位協(xié)商合作，把進行培訓的勞動力的個人情況、務工記錄、社會保險等資料輸入數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將其應交納的培訓費逐月從工資中扣除。還可通過對職業(yè)培訓機構減免稅費、培訓實體降低學費、政府給予補助等辦法，幫助農(nóng)民工以最低的成本學到最實用的知識和技能，以提高農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)能力，提高農(nóng)民工在就業(yè)市場上的談判地位。再次，上級有關部門在安排農(nóng)業(yè)發(fā)展項目、資金投入時應專門劃出一定比例的經(jīng)費用于農(nóng)村勞動力技能培訓，使這些發(fā)展項目、資金投入與農(nóng)村勞動力資源的開發(fā)有機結合起來。最后，用工企業(yè)要加大農(nóng)民工培訓的投資力度，擴大其在多元投入機制中的份額。用工企業(yè)作為農(nóng)民工培訓的最大受益者，理應端正農(nóng)民工培訓理念、承擔主體責任。企業(yè)除了以利潤為主要來源建立農(nóng)民工培訓專項基金之外，應參照西方國家按工資總額一定比例征收培訓稅的辦法，提取工資總額的1-2%作為培訓基金，并?？顚Ｓ糜谵r(nóng)民工技能培訓。

[1]國務院研究室.中國農(nóng)民工調(diào)研報告[N].http：//nwes.sina. com.cn/c/2006-04-17.

[2]由建勛.大力發(fā)展職業(yè)教育 破解“技工荒”難題［J］.中國發(fā)展，2007，（1）.

[3]由建勛.依托專業(yè)辦企業(yè)、校企聯(lián)動培養(yǎng)高技能人才［J］.遼寧教育研究，2008，（1）.

[4]彭多意，唐東生.保障進城農(nóng)民工權益的政策建議［J］.中國行政管理，2005，（11）.

[5]易國峰.新農(nóng)村建設中的農(nóng)民工培訓問題研究［J］.河北農(nóng)業(yè)科學，2008，（10）.

責任編輯 肖稱萍

由建勛（1964-），男，山東交通職業(yè)學院教授，兼任山東省職業(yè)院校協(xié)會企業(yè)管理專業(yè)委員會秘書長，山東崇德經(jīng)濟研究所所長，主要研究方向為教育比較研究。

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1001-7518（2010）19-0023-03