楊華枝

(河南省工藝美術(shù)學(xué)校,河南鄭州 450008)

預(yù)防腐敗視角下我國公務(wù)員薪酬制度改革探析

楊華枝

(河南省工藝美術(shù)學(xué)校,河南鄭州 450008)

腐敗問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的一個焦點問題,盡管黨和政府不斷加大懲處力度,但腐敗的勢頭依然未能得到有效的遏制。公務(wù)員薪酬制度作為公務(wù)員制度良性運轉(zhuǎn)的重要保證,是反腐倡廉制度體系中非常重要的一環(huán),在預(yù)防腐敗中發(fā)揮重要的作用。因此,打造行之有效的反腐倡廉制度體系,有必要將公務(wù)員薪酬制度同反腐倡廉要求結(jié)合起來,建立與反腐倡廉制度體系相配套的公務(wù)員薪酬制度體系。

公務(wù)員;薪酬制度;預(yù)防腐敗

目前,腐敗問題已經(jīng)成為社會關(guān)注的一個焦點問題。打造行之有效的反腐倡廉制度體系是當(dāng)前反腐倡廉工作的重要內(nèi)容。在反腐倡廉制度體系中,公務(wù)員薪酬制度是非常重要的一環(huán),在預(yù)防腐敗中發(fā)揮重要的作用。從建立反腐倡廉制度體系的大計著眼,有必要將公務(wù)員薪酬制度同反腐倡廉要求結(jié)合起來,建立既有利于公務(wù)員隊伍建設(shè)、又同反腐倡廉制度體系相配套的公務(wù)員薪酬制度體系。本文從公務(wù)員薪酬制度與預(yù)防腐敗的關(guān)系出發(fā),闡述公務(wù)員薪酬制度在預(yù)防腐敗方面的作用,分析我國現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問題及對公務(wù)員廉潔程度的影響,從而提出完善公務(wù)員薪酬制度的相關(guān)建議。

一、公務(wù)員薪酬制度與預(yù)防腐敗的關(guān)系

公務(wù)員薪酬制度是公務(wù)員制度體系中的一個重要環(huán)節(jié),其制度設(shè)計得是否合理,直接影響到公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性、公務(wù)員工作的積極性、公共行政管理的效率和公正性。同時,建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,對預(yù)防腐敗也有重要作用。

1.公務(wù)員薪酬制度及其構(gòu)成要素

美國著名薪酬管理專家喬治·米爾科維奇認(rèn)為,薪酬是指雇員作為雇傭關(guān)系中的一方所得到的各種貨幣以及各種具體的服務(wù)和福利之和。總的薪酬包括直接以現(xiàn)金支付的工資或通過福利和服務(wù)支付的薪酬。目前我國公務(wù)員的薪酬以“工資”為主要表現(xiàn)形式,它是指在國家公共管理部門工作、執(zhí)行國家公務(wù)的這一部分特定的公職人員,以自己的知識和能力,在一定時間內(nèi)為國家和人民服務(wù)所得的勞動報酬。從狹義上講,薪酬是指單位按月發(fā)放給公務(wù)員的固定工資,包括基礎(chǔ)工資、工齡工資、職務(wù)工資和級別工資;在廣義上薪酬還應(yīng)包括國家其他福利待遇,單項獎勵與獎金等。

公務(wù)員薪酬制度是指用人單位為激勵公務(wù)員,采取各種手段向其支付多種形式報酬的有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、方法的總稱。它包括薪酬制度的分配原則、薪酬結(jié)構(gòu)、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、薪酬調(diào)整機制、配套的津貼福利制度、離休退休人員待遇等內(nèi)容。公務(wù)員薪酬制度還包括公務(wù)員勞動崗位的設(shè)計、招聘、培訓(xùn)、上崗、績效考評、獎勵和懲罰等制度安排,包括公務(wù)員薪酬的補償安排等。

2.公務(wù)員薪酬制度的預(yù)防腐敗功能

科學(xué)合理的薪酬制度具有多方面的功能,除了保障功能、調(diào)節(jié)功能、增值功能、激勵功能外,還具有預(yù)防腐敗的功能。它不僅有助于國家穩(wěn)定和吸引人才,而且有助于建立廉潔、高效的公務(wù)員隊伍,有效預(yù)防和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

(1)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度有助于平衡公務(wù)員收入、減少腐敗行為。完善公務(wù)員薪酬制度,使之同市場經(jīng)濟接軌,使公務(wù)員收入在系統(tǒng)內(nèi)部公平合理、在外部與其他社會成員的收入實現(xiàn)均衡,有助于平衡公務(wù)員的社會心理和收入,在一定程度上減少腐敗行為的發(fā)生。

(2)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度有助于消除權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,實現(xiàn)公務(wù)員收入合理化、透明化,可以使納稅人知道,為公務(wù)員支付了多少報酬,有益于實現(xiàn)政府的受托責(zé)任,有助于從根本上消除一些部門隱蔽地利用權(quán)力尋租現(xiàn)象。

(3)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度有助于調(diào)節(jié)收入分配、減少腐敗機會。建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,實現(xiàn)公務(wù)員收入的規(guī)范化,可以避免各部門通過各種渠道發(fā)放津貼補貼,避免公務(wù)員因所在部門不同而收入懸殊,強化公務(wù)員薪酬制度在調(diào)節(jié)收入分配上的力度,減少公務(wù)員腐敗的機會。

(4)科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度可以增強公務(wù)員抵御腐敗的能力。建立科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度,特別是制定和完善“薪酬法”,可以消除公務(wù)員的后顧之憂,實現(xiàn)公務(wù)員的終生收入目標(biāo),即“當(dāng)期收入最大化 +未來風(fēng)險最小化”,給公務(wù)員一個滿意的制度安排,使公務(wù)員不想腐敗、不敢腐敗,自覺抵御權(quán)力和金錢的誘惑。

二、我國現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問題及對公務(wù)員廉潔程度的影響

1.我國現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度存在的問題

我國現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度是伴隨著我國公務(wù)員制度的建立,在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡過程中確立起來的。歷經(jīng)十多年的運行,公務(wù)員薪酬制度中諸多不完善的地方逐漸暴露出來,日益受到人們的關(guān)注。

(1)公務(wù)員薪酬制度改革滯后,工資水平相對不合理。隨著市場化改革進程的加快,企業(yè)薪酬制度改革已經(jīng)取得了長足進步。與之相比,公務(wù)員薪酬管理體系仍帶有一定的計劃經(jīng)濟色彩。從整體來看,現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度還存在缺陷,缺少同市場經(jīng)濟接軌的制度創(chuàng)新機制設(shè)計。公務(wù)員收入既不能在系統(tǒng)內(nèi)部體現(xiàn)公平合理的差別,又不能與其他社會成員的收入實現(xiàn)均衡,從而衍生出一系列社會問題。低薪難以保廉成為一個十分現(xiàn)實的問題。

(2)公務(wù)員收入渠道多元化且缺乏透明度。除了國家規(guī)定的基本工資之外,各部門通過各種渠道發(fā)放的津貼、補貼名目繁多,在公務(wù)員實際收入中占相當(dāng)大的比例。而且公務(wù)員的收入也因其所在區(qū)域、部門的不同而差距較大。這不僅削弱了公務(wù)員薪酬制度在調(diào)節(jié)收入分配上的力度,增加了薪酬管理的難度,也在一定程度上為腐敗提供了機會。而公務(wù)員收入缺乏透明度,也使得一些部門很容易隱蔽地利用權(quán)力尋租。

(3)公務(wù)員考核制度不健全,工資正常晉升缺乏嚴(yán)肅性。我國公務(wù)員考核的內(nèi)容大多是原則性的規(guī)定,缺乏系統(tǒng)的科學(xué)考核指標(biāo)體系。由于缺乏具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),考核過程難以體現(xiàn)針對不同類型、不同層次公務(wù)員考核的有效性。用習(xí)慣而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對公務(wù)員進行泛泛考核,其結(jié)果往往體現(xiàn)的是一些領(lǐng)導(dǎo)者的個人好惡,存在明顯的主觀性,從而有失公正。在考核方法上,由于我國考核制度中的民主測驗、民主測評機制不夠健全,考核手段缺少制度化、規(guī)范化,考核結(jié)果難以落實。

(4)公務(wù)員薪酬制度的激勵功能難以有效發(fā)揮。公務(wù)員薪酬的最大優(yōu)勢是比較穩(wěn)定、風(fēng)險不大,而最大的缺點是吃大鍋飯,職務(wù)薪酬大多論資排輩,不能突出體現(xiàn)能力高低、貢獻(xiàn)大小和工作多少的差別,不能充分發(fā)揮薪酬分配的激勵導(dǎo)向作用。現(xiàn)實中公務(wù)員往往因在不同部門工作而收入差距很大,在同一部門不同崗位工作收入差距卻很小。前者扭曲了不同政府部門公務(wù)員收入分配的公平性,后者抹殺了不同崗位工作人員收入分配的效率原則。縱觀 1993年以來的歷次調(diào)資,凡同職務(wù)、同級別的公務(wù)員不論行業(yè)、崗位、政績、貢獻(xiàn)、工齡等因素,均可獲得同等加薪。這種實際上的平均主義,大大弱化了加薪的內(nèi)部激勵作用,對優(yōu)秀公務(wù)員而言無疑是挫傷性的負(fù)激勵。

(5)公務(wù)員薪酬制度缺乏法制性。市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的國家政府大都對公務(wù)員薪酬水平的確定、增長原則、調(diào)整依據(jù)等以法律形式加以規(guī)定。如美國的《聯(lián)邦工資改革法》(1962年)、《聯(lián)邦工資比較法》(1970年)、《文官改革法》(1978年),日本的《國家公務(wù)員法》,法國的《公務(wù)員總章程》,德國的《聯(lián)邦工資法》等。而迄今為止,我國除了國家《公務(wù)員法》對薪酬問題有一些原則規(guī)定外,尚無一套成型的公務(wù)員“薪酬法”。

2.我國現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度對公務(wù)員廉潔程度的影響

目前,我國公務(wù)員薪酬制度是由工資收入、非工資收入、實物收入、無形收入等共同構(gòu)成。客觀地講,公務(wù)員收入在社會各行業(yè)收入水平排名中并不算低。然而,公務(wù)員收入隱性因素過多,非貨幣形式收入比重較大,嚴(yán)重影響公務(wù)員的廉潔和高效,不可避免滋生腐敗。

(1)收入形式的多樣性導(dǎo)致統(tǒng)計上的不便,給腐敗以可乘之機。在計劃經(jīng)濟條件下,為適應(yīng)當(dāng)時國家的生產(chǎn)力狀況,我國國家機關(guān)公務(wù)人員薪酬制度采取了工資加福利、待遇的方式。這在調(diào)動了公務(wù)人員積極性的同時,也保證了行政的效率和廉潔。伴隨著市場經(jīng)濟的建立,其他行業(yè)收入逐步向單一貨幣形式發(fā)展,與此同時,公務(wù)員的工資收入并沒有跟上其他行業(yè)的發(fā)展速度,這使得公務(wù)員單靠工資收入已不能滿足其需要。而無形收入由于難于監(jiān)督的特性,已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐徊糠止珓?wù)員追求的目標(biāo),于是腐敗現(xiàn)象應(yīng)運而生。

(2)工資收入偏低導(dǎo)致公務(wù)員正激勵效應(yīng)下降。改革開放以來,我國公務(wù)員的工資收入雖然經(jīng)歷了幾次漲幅過程,但仍不能適應(yīng)現(xiàn)實情況的需要。作為有一定社會地位的公務(wù)員來講,憑借較低的收入滿足基本生存和安全之外的需要基本上是不現(xiàn)實的。因而,一些公務(wù)員開始謀求工資之外的收入,甚至是非法收入。

(3)公私產(chǎn)權(quán)界定不清晰,使得公務(wù)員“貪污型”、“尋租型”腐敗有機可乘。由于制度變遷過快,一些新的產(chǎn)權(quán)界定還未形成。這給一些公務(wù)人員利用信息的不對稱性挪用甚至私吞公款或者將公共資源的權(quán)力市場化、進行非法交易、獲取非法收入提供了可乘之機?！柏澪坌汀备瘮『汀皩ぷ庑汀备瘮‖F(xiàn)象的出現(xiàn),就是公私產(chǎn)權(quán)界定不清晰的具體體現(xiàn)。

三、預(yù)防腐敗視角下完善我國公務(wù)員薪酬制度的建議

在目前條件下,為適應(yīng)改革所帶來的制度變遷和預(yù)防腐敗的需要,改革和完善公務(wù)員薪酬制度是十分必要的,也是十分緊迫的。

1.改變公務(wù)員薪酬構(gòu)成,實行單一貨幣制、財產(chǎn)申報制,加強監(jiān)督

對公務(wù)員的薪酬體系進行變革,可以借鑒新加坡及我國香港的經(jīng)驗,實行單一貨幣工資制和財產(chǎn)申報制。單一貨幣制有以下優(yōu)點:可以簡化工資計算、發(fā)放及合適的程序,有利于效率的提高;可以使公務(wù)員工資水平具有更大的可比性,準(zhǔn)確定位公務(wù)員的收入狀況,便于適時調(diào)整;便于公務(wù)員之間及與社會其他行業(yè)之間進行比較,從而使工資的激勵作用明顯化。在單一貨幣工資基礎(chǔ)上進行的全面財產(chǎn)申報可以有效反映公務(wù)員的收入狀況,及時發(fā)現(xiàn)其非正當(dāng)收入,從而增加腐敗的風(fēng)險成本,起到監(jiān)督和預(yù)防腐敗的作用。

2.適度提高公務(wù)員的工資水平,發(fā)揮其積極激勵效用,預(yù)防腐敗

在實行工資的單一貨幣制改革后,應(yīng)適度提高公務(wù)員的工資水平,增加公務(wù)員的合法收入以滿足其正當(dāng)需要。公務(wù)員工資水平的適度提高至少有以下積極作用:可以吸引更多高新技術(shù)人才,為國家建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍提供保障;可以提高腐敗成本,是國家公務(wù)員廉潔自律的必要條件;有助于樹立職業(yè)的崇高形象,是國家公務(wù)員勤政的有效激勵機制;可以適應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律,重塑政府形象。

3.明晰產(chǎn)權(quán)制度,將公務(wù)員利益直接與其行為掛鉤,遏制腐敗行為

制度是在不斷的變遷中與其時代背景相適應(yīng)的。我們的改革目標(biāo)是要建立新的適應(yīng)中國特色市場經(jīng)濟的新的制度體系。明晰產(chǎn)權(quán)制度,即是要對公共權(quán)力及公共資源的歸屬權(quán)及其使用做一權(quán)威界定。具體到公務(wù)員制度,就是要把公共資源的公利益和公務(wù)員的私利益區(qū)分開來,找到二者的依存關(guān)系,從而保證互不侵犯。如可以設(shè)立國家公積金制度,在保證公務(wù)員退休后仍能享受良好生活條件的同時,約束其在職期間的行為,若其工作期間有腐敗行為則剝奪其享有養(yǎng)老金的權(quán)利。再如把公車使用費打入公務(wù)員自身賬戶,使其有權(quán)屬感,而不再肆無忌憚地?fù)]霍公款。

4.建立公務(wù)員薪酬水平的平衡比較機制和正常增資機制

公務(wù)員薪酬水平應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展、財力、物價水平以及企業(yè)相對人員工資水平等因素定期調(diào)整,即在薪酬調(diào)查的基礎(chǔ)上建立公務(wù)員薪酬水平的平衡比較機制和正常增資機制。薪酬水平的平衡比較機制應(yīng)考慮到不同單位之間的工資差距。同時,從公務(wù)員職業(yè)的重要性及其人力資本含量較高的特點來看,公務(wù)員薪酬水平應(yīng)該處于社會的前列才能保證外部的公平性。需要指出的是,完善薪酬制度的一個基本依據(jù)是“等量貢獻(xiàn)獲取等量報酬”。因此,在提高公務(wù)員工資待遇的同時,應(yīng)建立完善的優(yōu)勝劣汰機制,不斷加強公務(wù)員的競爭意識,提高行政效率,實現(xiàn)“雙廉”政府的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯:隨 園

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1003—0751(2010)06—0133—03

2010—9—30

楊華枝,女,河南省工藝美術(shù)學(xué)校紀(jì)委書記,高級講師,法學(xué)碩士。