劉長秋

(上海社會科學院法學研究所,上海200020)

生物經(jīng)濟發(fā)展視野下的生物安全問題及其立法對策研究3

劉長秋

(上海社會科學院法學研究所,上海200020)

生物經(jīng)濟是與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、信息經(jīng)濟相對應的經(jīng)濟形態(tài),是以生命科學與生物技術(shù)研究開發(fā)與應用為基礎(chǔ)的、建立在生物技術(shù)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)之上的經(jīng)濟。生物安全有廣義與狹義兩種界分。生物經(jīng)濟的發(fā)展給生物安全帶來了重大挑戰(zhàn)。為了應對生物經(jīng)濟發(fā)展對生物安全帶來的挑戰(zhàn),自20世紀70年代之后,國際社會掀起了一場聲勢浩大的生命倫理法律化運動,產(chǎn)生了大量旨在應對生物安全問題的國際與國內(nèi)立法,較為有效地保障了生物經(jīng)濟的健康發(fā)展。就其特點而言,域外生物安全法較為側(cè)重對生物經(jīng)濟活動的規(guī)制、注意依照風險預防的原則和理念進行相關(guān)的制度構(gòu)建并注意部門立法間的協(xié)調(diào)與配合。我國也根據(jù)維護生物安全的需要制定了相關(guān)的立法,但與保障生物經(jīng)濟健康發(fā)展的實際需要相比,我國現(xiàn)有的立法還存在明顯缺陷,需要采取相應對策加以完善。

生物經(jīng)濟;生物安全;立法;對策

生命科學的快速進步與生物技術(shù)的迅猛發(fā)展是20世紀人類科技發(fā)展史上最為顯著的一個基本特征。生命科學的進步與生物技術(shù)的發(fā)展使得人類能夠在更大程度上認識生命,進而控制生命與改造生命,而21世紀也被學者們認為是生命科學和生物技術(shù)的時代[1]。生物技術(shù)在醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、輕化工、食品保健等重要領(lǐng)域?qū)Ω纳迫祟惤】禒顩r及生存環(huán)境、提高農(nóng)牧業(yè)以及工業(yè)的產(chǎn)量與質(zhì)量都正在發(fā)揮著越來越重要的作用?，F(xiàn)在,生物技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化進程,正以其獨特的概念和模式在影響和改變著新經(jīng)濟的面貌。有學者甚至預言,生物經(jīng)濟將在21世紀超過網(wǎng)絡經(jīng)濟,在世界經(jīng)濟增長中占據(jù)主導地位;以生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心的生物經(jīng)濟將推動全球經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展[2]。然而,另一方面,生物經(jīng)濟的發(fā)展也引發(fā)了大量的倫理與法律問題,生物安全問題便是其中之一。近年來,伴隨著生物技術(shù)尤其是轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)在我國的飛速發(fā)展及其廣泛應用,由此引發(fā)的生物安全問題已經(jīng)愈顯突出,成為困擾我國生物經(jīng)濟健康發(fā)展的一個顯性問題。在此背景下,以生物經(jīng)濟的健康發(fā)展為視角來探討有關(guān)的生物安全及其立法對策問題,無疑具有不言自明的重要意義。

1 生物經(jīng)濟發(fā)展與生物安全

根據(jù)國內(nèi)部分學者的考證,生物經(jīng)濟(Bio2economy)的概念是由斯坦·戴維斯和克里斯托弗·邁耶(Stan Davis and Christopher Meyer)于2000年5月正式提出的,其含義是指“一個與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、信息經(jīng)濟相對應的經(jīng)濟形態(tài),是以生命科學與生物技術(shù)研究開發(fā)與應用為基礎(chǔ)的、建立在生物技術(shù)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)之上的經(jīng)濟”[3]。生物經(jīng)濟是在信息經(jīng)濟生命周期處于發(fā)展和成熟階段孕育起來的一種經(jīng)濟形態(tài),以1953年弗朗西斯·柯里克和詹姆斯·沃森(Francis Crick and JamesWatson)發(fā)現(xiàn)的DNA半保留復制機理和雙螺旋結(jié)構(gòu)為其淵源。生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的浪潮源于20世紀70年代的美國——盡管當時并沒有明確提出生物經(jīng)濟這一概念。1972年,美國哈佛醫(yī)學院的猶大·?？寺淌谝蜃约涸诎┌Y研究中的新設想得不到學術(shù)界的認可而向企業(yè)界申請資金,美國孟山都公司對他的設想非常感興趣,決定為其投資。這一事件經(jīng)媒體報道后引起了軒然大波,?？寺淖龇ㄒ舱兄铝撕芏嗳说呐u。但經(jīng)過幾年的爭論,人們逐漸認識到生物技術(shù)必須走向產(chǎn)業(yè)化的道路[4]。20世紀70年代以來的生物技術(shù)進步極大地推動了生物產(chǎn)業(yè)化的進程。而生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的浪潮則極大地推動了世界經(jīng)濟的快速發(fā)展。以農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化為例,農(nóng)業(yè)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)目前已經(jīng)成為各國政府未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點,應用基因工程、細胞工程等高新技術(shù)培育的農(nóng)林牧漁新品種、獸用疫苗、新型作物生長調(diào)節(jié)劑及病蟲害防治產(chǎn)品、高效生物飼料及添加劑等已推廣運用,產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益。1996年,全球轉(zhuǎn)基因作物才170萬hm2,以后逐年直線上升,到2006年已經(jīng)達到9 000萬hm2,10年間全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積增加近50多倍。食品生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約占生物產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的15%-20%,目前國際市場上以生物工程為基礎(chǔ)的食品工業(yè)產(chǎn)值已達2 500億美元左右,其中轉(zhuǎn)基因食品市場的銷售額2010年預計將達到250億美元。此外,保健食品行業(yè)是全球性的朝陽產(chǎn)業(yè),市場增長迅速?？傊?生物技術(shù)已經(jīng)成為一個新的經(jīng)濟增長點,其增長速度大致是25%-30%,是整個經(jīng)濟增長平均數(shù)的8-10倍左右[5]。

生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對全球經(jīng)濟的巨大推動顯然是不言而喻的。但另一方面,“諸如現(xiàn)代遺傳學等學科的飛速發(fā)展既給人類帶來了增加福祉的憧憬,也帶來了很多風險”[6],由于生命科學研究與生物技術(shù)自身所特有的這種安全不確定性,使得生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程中所隱藏或引發(fā)的各種負面問題也隨之而至。生物安全問題便是其中之一。

生物安全問題是伴隨著生物經(jīng)濟發(fā)展而在近年來為國內(nèi)外環(huán)境法學者與生命法學者所共同關(guān)注并重點研究的一個重要問題。然而,作為研究生物安全法的邏輯起點,生物安全問題的概念卻一直沒有在國內(nèi)外學術(shù)界達成一致看法。有學者認為,生物安全問題,就是指在轉(zhuǎn)基因生物體的實驗研究、中間試驗、規(guī)模化生產(chǎn)、市場化過程中,因轉(zhuǎn)基因生物體釋放、生產(chǎn)、使用和處置的不當,而可能對人類賴以生存和發(fā)展的自然生態(tài)環(huán)境構(gòu)成難以估量的風險[7]。有學者則認為,生物安全問題是指由于人類不當活動干擾、侵害、損害、威脅生物種群的正常發(fā)展而引起的問題,包括生物、生態(tài)系統(tǒng)、人體健康和公私財產(chǎn)受到污染、破壞、損害等問題[8]。從生物安全這一概念淵源來看,生物安全最初是由1976年美國國立衛(wèi)生研究院在世界上第一部專門針對生物安全的規(guī)范性文件《重組DNA分子實驗準則》中正式提出的,其最初主要用來指“為了使病原微生物在實驗室受到安全控制而采取的一系列措施”,①這是一種最狹義上的生物安全的概念,即將病源性微生物控制在實驗室內(nèi)的安全使用。之后,隨著生物技術(shù)尤其是轉(zhuǎn)基因技術(shù)飛速發(fā)展及其在農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域廣泛應用所帶來的安全隱患的日益增大,生物安全的概念逐漸為一些國際環(huán)境公約和國際衛(wèi)生公約(如《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》、《歐洲人權(quán)與生物醫(yī)學公約》等)所采納,使得現(xiàn)在人們所談論的生物安全已經(jīng)不僅僅是實驗室內(nèi)的一種安全操作規(guī)則,而演變成為政治、經(jīng)濟、倫理、法律諸方面相膠合的綜合性問題[9]。以此為立足點,筆者以為,生物安全問題的概念存在狹義和廣義之分。狹義上的生物安全問題是指現(xiàn)代生物技術(shù)研究、開發(fā)、應用、管理以及轉(zhuǎn)基因生物跨境轉(zhuǎn)移等而可能對生物多樣性、生態(tài)環(huán)境和人類健康產(chǎn)生的現(xiàn)實或潛在的不利影響;而廣義上的生物安全問題則是國家安全問題的組成部分,是指與生物有關(guān)的各種因素對社會、經(jīng)濟、人類健康及生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的危害或潛在風險[10]。而本文我們所考察的生物安全是生物經(jīng)濟發(fā)展視野下的生物安全,所以,對生物安全問題的界定應當以生物經(jīng)濟的概念為基點。而如上所述,所謂的生物經(jīng)濟是以生命科學與生物技術(shù)研究開發(fā)與應用為基礎(chǔ)的、建立在生物技術(shù)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)之上的經(jīng)濟。以這一概念為立足點,生物經(jīng)濟發(fā)展視野下的生物安全問題顯然應當是一種狹義上的生物安全問題的概念,即是指由于生物技術(shù)尤其是轉(zhuǎn)基因技術(shù)研究、開發(fā)、應用、管理以及轉(zhuǎn)基因生物跨境轉(zhuǎn)移等而可能對生物多樣性、生態(tài)環(huán)境和人類健康產(chǎn)生的現(xiàn)實或潛在的不利影響。

在生物經(jīng)濟發(fā)展過程中,生物安全問題是一個影響生物經(jīng)濟健康發(fā)展甚至是整個人類社會安全的重大問題。生物技術(shù),尤其是以轉(zhuǎn)基因技術(shù)為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)在20世紀70年代以來的飛速發(fā)展及產(chǎn)業(yè)化,給生物多樣性、生態(tài)環(huán)境以及人類健康都帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。例如,利用生物技術(shù)培育的轉(zhuǎn)基因生物體在自然界中的釋放能夠污染自然基因庫,打破原有的生態(tài)平衡,從而對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生難以預料的影響;由于轉(zhuǎn)基因生物克服了自然界原有物種的缺陷,具有更強的適應性和生存能力,其產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)必然會使其迅速生長并最終可能可完全取代原有的自然物種,以致威脅生物的多樣性;有些轉(zhuǎn)基因生物進入自然環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)后可能會將自身的某些特性傳給其他生物,使其產(chǎn)生病變,攪亂原有的生態(tài)秩序;而一些病源性微生物從實驗室中意外流出,則可能會導致引發(fā)諸如SARS、禽流感等類型的重大公共衛(wèi)生安全事件,從而威脅人類的生命健康與物種的生存……。在此背景下,生物安全問題已經(jīng)發(fā)展成為國家安全問題的一個重要組成部分,成為許多國家關(guān)注和學術(shù)界爭論的焦點。

2 有關(guān)生物安全問題的域外立法現(xiàn)狀分析

“科技創(chuàng)新是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的新增長點,在此背景下,人類社會的科技活動日趨普遍化、復雜化?！盵7]由于生物技術(shù)蘊藏著巨大的商業(yè)價值與經(jīng)濟利益,致使在市場經(jīng)濟條件下,產(chǎn)業(yè)化的生物技術(shù)的研究、開發(fā)、應用乃至管理必然存在著受經(jīng)濟利益支配的傾向,從而導致通過市場機制來控制的生物安全容易出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象。而這一現(xiàn)象的存在,則為國家通過法律來實施行政干預成為必要,為法律介入對生物經(jīng)濟活動的引導與規(guī)范提供了理論依據(jù)。20世紀70年代以來生物技術(shù)的進步及其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來了對生物安全方面的重大挑戰(zhàn)。為了保障生物技術(shù)的理性應用,促進生物經(jīng)濟的健康發(fā)展,“一場生命倫理的法律化運動自20世紀70年初開始逐漸興起”[11],產(chǎn)生了大量旨在預防和解決生物安全問題的國際、國內(nèi)立法。2.1 有關(guān)生物安全問題的國際立法

生物安全問題引起國際上的廣泛關(guān)注,是在20世紀80年代中期。1985年,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合成立了一個非正式的“生物安全特別工作小組”(聯(lián)合國糧農(nóng)組織也于1991年加入該工作組),開始關(guān)注生物安全問題。同年,國際經(jīng)濟與合作組織發(fā)表了《關(guān)于重組DNA安全問題的藍皮書》,將轉(zhuǎn)基因生物體使用的安全問題列入大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)規(guī)范之中;此后,該組織還分別于1986年與1992年發(fā)布了有關(guān)重組DNA安全問題與生物技術(shù)安全問題的兩個國際文件。1991年,聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織通過了《UNDO秘書長關(guān)于生物體環(huán)境釋放行為的自愿性準則》就轉(zhuǎn)基因生物體的研究、開發(fā)、貿(mào)易、應用及處置進行了規(guī)范,對向環(huán)境中引入轉(zhuǎn)基因生物體的行為進行了約束。盡管上述國際文件均為國際政策性文件,不具有法律約束力,但其在生物安全國際立法的推進以及保障生物安全方面,還是發(fā)揮了很大的指導作用。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《生物多樣性公約》是有關(guān)生物安全的一個最重要的全球性國際公約,該公約立足于促進和保障生物經(jīng)濟健康發(fā)展的立場,對生物安全問題給予了充分關(guān)注。此后,有關(guān)生物安全問題的國際立法開始獲得實質(zhì)性推進,并逐漸開始關(guān)注生物經(jīng)濟發(fā)展所引生的生物安全問題。1994年的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(簡稱GATT1994)以及作為WTO一攬子協(xié)議的《關(guān)于技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(簡稱TBT協(xié)議)與《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》(簡稱SPS協(xié)議)等,便都是在這一背景下產(chǎn)生的。這些國際立法都對生物經(jīng)濟發(fā)展過程中的生物安全問題給予了充分關(guān)注,并將生物安全問題與貿(mào)易問題直接掛鉤,使之成為影響國際貿(mào)易的一個顯性問題。2000年,作為細化《生物多樣性公約》有關(guān)生物安全規(guī)定內(nèi)容的《卡塔赫納生物安全議定書》開放簽署,推進了生物安全國際法進一步發(fā)展。除此之外,包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國教科文組織、國際人類基因組組織等發(fā)布了一系列盡管不具有法律約束力,但卻在維護生物安全方面發(fā)揮了不可忽視之重要作用的國際政策與倫理性文件,如《關(guān)于生物技術(shù)安全的國際技術(shù)準則》(1995年)、《關(guān)于遺傳研究正當行為的聲明》(1996年)、《世界人類基因組與人權(quán)宣言》(1997年)、《關(guān)于利益分享的聲明》(2001年)等。不僅如此,有關(guān)生物安全問題的區(qū)域國際法也獲得了極大進展,產(chǎn)生了多部涉及生物安全問題的區(qū)域公約或法律文件,如1997年的《歐洲人權(quán)與生物醫(yī)學公約》、1998年的《禁止克隆人協(xié)議》與《關(guān)于生物技術(shù)發(fā)明法律保護的指令》、2001年的《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)和銷售的新規(guī)則》、2003年的《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的可追蹤性和標識及由轉(zhuǎn)基因生物制成食品和飼料產(chǎn)品的可追蹤性的法令》、《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移的法令》以及2004年的《關(guān)于開發(fā)和設立轉(zhuǎn)基因生物獨特標志系統(tǒng)的指令》等等。2.2 有關(guān)生物安全的國內(nèi)立法

受生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化所引生的生物安全問題立法必要性及國際生物安全立法之影響和推動,許多國家和地區(qū)也紛紛加強了本國的生物安全立法建設,相關(guān)的立法涉及到動植物品種保護、生物技術(shù)操作規(guī)范、轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)與銷售監(jiān)管、藥品控制、生化武器研究等在多個方面。例如:美國1970年制定并于1989年與1994年兩次進行重大修改的《植物品種保護法》、1975年制定的世界首部《重組DNA分子實驗準則》,日本農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部和漁業(yè)部于1992年頒布的《重組DNA生物體在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、食品工業(yè)和其他相關(guān)工業(yè)部門的應用準則》及其國際貿(mào)易和工業(yè)部制定的《重組DNA技術(shù)的工業(yè)應用準則》,印度生物技術(shù)安全委員會1989年出臺的《危險微生物、遺傳工程生物或細胞的生產(chǎn)、應用、進出口和貯藏細則》,丹麥1991年發(fā)布的《環(huán)境與基因工程法》與《運輸和進口轉(zhuǎn)基因生物法令》,挪威1993年發(fā)布的《轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)和使用法》、《生物制藥法》以及1998年頒布的《轉(zhuǎn)基因生物運輸和進口條例》,英國1989年頒布的《遺傳操作規(guī)則》、1990年頒布的《人類授精及胚胎學法案》、1992年頒布的《轉(zhuǎn)基因生物條例》以及1997年修訂發(fā)布的《遺傳改良生物有意釋放和危險評價規(guī)則》,德國1985年頒布的《聯(lián)邦物種保護條例》、1980年頒布的《基因技術(shù)法》以及1990年制定的《胚胎保護法》與《新生物技術(shù)法》,澳大利亞2002年制定的《禁止克隆人法案》,等等。不僅如此,在很多國家的刑法典中,甚至還專門為生物安全問題設置了專門的罪名。例如:《芬蘭刑法典》第11章第7a條規(guī)定的“違反生物武器禁令罪”與第44章第9條規(guī)定的“基因技術(shù)罪”,《西班牙刑法典》第159條規(guī)定的“擅自改變?nèi)祟惢蜃铩迸c“過失改變基因罪”、第160條規(guī)定的“制造基因武器罪”以及第161條規(guī)定的“用克隆方法進行人類繁殖和其他人種選擇罪”,《法國刑法典》第511-4條規(guī)定的“非法買賣人體組織、細胞活人體所生之物罪”、第511-5條規(guī)定的“非法買賣配子罪”,澳大利亞2002年《禁止克隆人法案》第10條規(guī)定的“將克隆人胚胎植入人類或其他動物身體罪”、第11條規(guī)定的“進口或出口克隆的人類胚胎罪、第18條規(guī)定的“對基因進行可遺傳改變罪”及第22條規(guī)定的“進出口、放置被禁止胚胎罪”,等等。

2.3 域外生物安全立法的特點

就國際以及各個國家和地區(qū)所開展的生物安全立法的體系及其內(nèi)容來看,域外生物安全法具有以下幾個方面的明顯特點:

2.3.1 重視對生物經(jīng)濟活動的立法控制

生物經(jīng)濟發(fā)展對生物安全帶來的影響極為深遠,如前所述,生物技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化使得生物安全的概念從一種僅被限定于實驗室內(nèi)的安全操作規(guī)則的狹義概念演變?yōu)橐粋€政治、經(jīng)濟、倫理、法律諸方面相膠合的綜合性問題,對生物安全帶來了全新的挑戰(zhàn)。在此背景下,重視并強化對生物經(jīng)濟活動的控制便成為國際立法乃至各國國內(nèi)立法應對生物經(jīng)濟時代下的生物安全問題的一個必然要求,在此背景下,國際社會紛紛加強了對生物經(jīng)濟活動的立法控制。具體來說:在國際層面上,無論是《生物多樣性公約》與《卡塔赫納生物安全議定書》,還是 GATT1994、《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》與《關(guān)于技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》,抑或是作為區(qū)域國際法的《歐洲人權(quán)與生物醫(yī)學公約》、《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的可追蹤性和標識及由轉(zhuǎn)基因生物制成食品和飼料產(chǎn)品的可追蹤性的法令》與《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移的法令》等,幾乎無一不強調(diào)對有關(guān)生物遺傳資源與生物制品的法律保護與利益分享以及對生物技術(shù)開發(fā)、應用、生物制品的生產(chǎn)與銷售等亦即對可能引發(fā)生物安全問題的相關(guān)經(jīng)濟活動進行監(jiān)督和控制;而在國內(nèi)層面上,各國更是制定了大量引導和規(guī)范圍繞生物技術(shù)及其制品而開展的經(jīng)濟活動的法律、法規(guī),其內(nèi)容涉及生物技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、運輸、儲藏、進出口等各個方面,對生物技術(shù)及其制品的商業(yè)化操作進行了嚴格控制乃至限制,以致在某種程度上,各國的生物安全法甚至已經(jīng)成為生物經(jīng)濟法的代名詞。

2.3.2 圍繞風險預防原則構(gòu)建相關(guān)制度

域外生物安全法,無論是國際生物安全法,還是各國國內(nèi)的生物安全法,基本上都確立了風險預防的原則或理念,并強調(diào)依照風險預防原則的要求進行相應的制度建構(gòu)?！渡锒鄻有怨s》在其序言中明確提出:注意減到生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時,不應以缺乏充分的科學定論為理由,而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施?！犊ㄋ占{生物安全議定書》作為《生物多樣性公約》框架內(nèi)的關(guān)于生物安全保護的專門性國際文件,也在其序言中明確提出將轉(zhuǎn)基因生物體生物安全的國際法律保護建立在風險預防的法律原則之上,并在一般規(guī)定、風險評估以及風險管理等多個方面規(guī)定了風險預防的具體要求,將風險預防的原則貫穿始終。而深受《生物多樣性公約》影響的 GATT1994、SPS協(xié)議以及TBT協(xié)議則明確將風險預防的理念轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實的國際貿(mào)易制度。依據(jù)這些文件之規(guī)定,為保護人類、動物或植物的生命健康所必需的措施并不構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制;不難看出,面對貿(mào)易自由與生物安全的沖突,以上國際文件所選擇的都是生物安全而非貿(mào)易自由。這顯然是其遵循風險預防原則的一個必然結(jié)果。此外,在《歐洲人權(quán)與生物醫(yī)學公約》等區(qū)域國際法律文件中,風險預防的理念與原則也都有不同程度的體現(xiàn)。而在各國的國內(nèi)立法中,風險預防的原則更是受到了重視和強化。以美國制定的世界上首部《重組DNA分子實驗準則》為例,該《準則》在制定之初就嚴格貫徹了風險預防的原則,并基于對基因技術(shù)風險性的高估而對之進行了很多嚴格的限制,之后盡管對該《準則》進行了多次修改,并簡化或放寬了原有限制性條款的85%,但是,“目前美國基因工程農(nóng)產(chǎn)品的商品化仍然必須經(jīng)過農(nóng)業(yè)部、食品和藥物管理局以及環(huán)保局的層層嚴格審批”[8]。這一做法足見美國對風險預防的重視。而其他各國對風險預防原則的貫徹更是有過之而無不及,甚至為了更好的貫徹風險預防原則而動用了刑事立法。

2.3.3 強調(diào)各個法律部門之間的協(xié)調(diào)與配合

生物經(jīng)濟時代下的生物安全問題是一個涉及方方面面問題的綜合性問題。因此,保障生物安全需要綜合運用多種法律手段乃至倫理手段與技術(shù)手段,正因為如此,生物安全法特別強調(diào)和重視法律之間的協(xié)調(diào)與配合。體現(xiàn)在國際立法中,國際生物安全保護的現(xiàn)實需要使得國際生物安全法從最初僅限于國際環(huán)境法律規(guī)范,逐步發(fā)展成為一個以國際環(huán)境法為主體,包含國際貿(mào)易與投資法、國際人權(quán)法、國際海洋法乃至國際衛(wèi)生法等眾多國際部門法在內(nèi)的綜合性國際法律體系。而在各國的國內(nèi)法中,各個法律部門之間相互協(xié)調(diào)與配合的特征更為明顯和突出,生物安全問題方面的立法規(guī)范已經(jīng)滲透到了包括行政法、環(huán)境資源法、能源法、經(jīng)濟法、生命法、軍事法、科技法以及刑法等在內(nèi)的近乎各個部門法之中。這些立法規(guī)范作為各國生物安全法律體系的重要組成部分,相互協(xié)調(diào)、相互配合,共同在調(diào)整相關(guān)生物經(jīng)濟活動以防范生物安全的過程中發(fā)揮了重要作用。

3 生物經(jīng)濟視角下我國生物安全法的完善

近20年來,在全球生物經(jīng)濟發(fā)展的推動下,我國生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)也獲得了快速發(fā)展,呈現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢,尤其是基因工程制藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為迅猛。1996年我國基因工程藥物和疫苗銷售額僅為2.2億元,2000年達到了22.8億元,平均每年增長79.42%。2003年我國已有基因工程疫苗、干擾素等21種生物技術(shù)藥物投入生產(chǎn),生物技術(shù)產(chǎn)品實現(xiàn)銷售收入223.37億元,同比增長21.54%,創(chuàng)造利潤24.78億元,同比增長21.03%。2005年上半年我國醫(yī)藥保健品進出口總額達130.83億美元,同比增長26132%,其中出口額為72.98億美元,同比增長30.27%,順差額為15.13億美元。我國目前擁有國家部門和地方政府資助的生物技術(shù)重點實驗室近200個,研發(fā)人員2萬多人,許多大學設有生命科學與生物技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)。中國具備一定生產(chǎn)能力的現(xiàn)代生物技術(shù)企業(yè)約500家,從業(yè)人員超過5萬人。其中醫(yī)藥生物技術(shù)企業(yè)300多家,農(nóng)業(yè)生物技術(shù)企業(yè)200多家,已有60多家上市公司直接或間接從事生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)[12]。與此同時,生物經(jīng)濟的快速發(fā)展也對我國的生物安全立法提出了挑戰(zhàn)。

3.1 我國生物安全立法及其在滿足生物經(jīng)濟發(fā)展中的缺陷

為了應對生物經(jīng)濟發(fā)展對生物安全帶來的挑戰(zhàn),自20世紀90年以來,我國相繼制定了包括《獸用新生物制品管理辦法》、《基因工程安全管理辦法》、《人用重組DNA制品質(zhì)量控制要點》、《人的體細胞治療和基因治療臨床研究質(zhì)控要點》、《人用單克隆抗體質(zhì)量控制技術(shù)指導原則》、《人基因治療研究和制劑質(zhì)量控制技術(shù)指導原則》、《人類遺傳資料管理暫行辦法》、《進出境動植物檢疫法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》等在內(nèi)的數(shù)十部法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件,在一定程度上防范了生物經(jīng)濟發(fā)展所可能帶來的生物安全問題,比較有效地保障了我國生物經(jīng)濟的健康發(fā)展。但毋庸置疑,與我國防范生物經(jīng)濟發(fā)展過程中所可能引生的生物安全問題的實際需要相比,我國現(xiàn)有的生物安全法還存在明顯缺陷。具體來說,主要體現(xiàn)在以下三個方面:

首先,現(xiàn)行生物安全法的立法步伐比較滯后,難以滿足保障我國生物經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。以基因工程立法為例。我國自20世紀70年代末即已開始了重組DNA研究工作,截至20世紀末已有幾種基因工程藥品進入了中試階段;有的獸用基因工程疫苗和抗病毒轉(zhuǎn)移基因煙草已經(jīng)大面積推廣。然而,我國長期以來卻并未制定任何有關(guān)這方面的安全法規(guī),也沒有建立相應的申報程序和必要的評審監(jiān)督制度,致使重組DNA研究及其應用中的安全問題,在實際上處于一種無人管理、無人監(jiān)督的不良狀態(tài)[13]。不僅如此,目前我國生物安全法律體系中的很多法規(guī)與規(guī)章都制定于20世紀90年代中期,在生物技術(shù)的飛速發(fā)展面前,其中的一些立法在內(nèi)容上已略顯陳舊,難以再適應生物安全保障與生物經(jīng)濟健康發(fā)展的實際需要,但我國迄今并未對其加以改動,也未根據(jù)保障生物安全的最新需要而出臺新規(guī)。這些現(xiàn)象的存在必然使得我國生物經(jīng)濟的發(fā)展缺乏有效的法律引導與制度保障,從而極易誘發(fā)各種生物安全問題的發(fā)生。

其次,現(xiàn)有生物安全法對生物經(jīng)濟活動的控制程度不足。主要體現(xiàn)在兩個方面:①對生物技術(shù)及其產(chǎn)品尚無法做到立法的全程化監(jiān)控?！吧锇踩婕暗綄嶒炇野踩?、項目審批、大田栽培風險評估、市場準入、運輸隔離、食品標簽等一系列問題”[9]。所以,按照風險預防原則的要求,必須對生物技術(shù)實行全程控制,這是保障生物經(jīng)濟健康發(fā)展,防范生物安全風險的需要。然而目前,我國現(xiàn)行生物安全法顯然還沒有做到對生物技術(shù)進行全程控制,而只是控制生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程中的某些環(huán)節(jié)或階段。以轉(zhuǎn)基因生物安全為例,我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因生物安全立法注重對轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的研究、開發(fā)以及使用的控制,而對與國際貿(mào)易密切相關(guān)的轉(zhuǎn)基因生物食品安全性問題重視不夠[14]。這勢必為生物經(jīng)濟的發(fā)展埋下安全隱患,不利于生物安全問題的防范。②我國生物安全法迄今也還未確立的生命科學研究與生物技術(shù)應用的安全影響評估與防范制度以及生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化準入準度等產(chǎn)業(yè)化風險防控制度。由于缺乏這類風險防控制度,經(jīng)常使得很多安全性尚未得到充分評估和論證的生物技術(shù)被加以產(chǎn)業(yè)化,容易引發(fā)一些重大生物安全事件的出現(xiàn)。

再次,現(xiàn)行生物安全法尚缺乏其它部門法尤其是刑法的協(xié)調(diào)與配合。一個最突出的體現(xiàn)在于,盡管我國很多生物安全法規(guī)或規(guī)章中都設立了“……情節(jié)嚴重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任”之類的刑事指引條款,但由于我國現(xiàn)行刑法還沒有在生物安全問題的刑事防范方面確立應有的規(guī)則與制度,從而導致這些條款成為虛設。例如,我國《基因工程安全管理辦法》第28條規(guī)定,“違反本辦法的規(guī)定,造成下列情況之一的,負有責任的單位必須立即停止損害行為,并負責治理污染、賠償有關(guān)損失;情節(jié)嚴重,構(gòu)成犯罪的,依法追究直接責任人員的刑事責任:(一)嚴重污染環(huán)境的;(二)損害或者影響公眾健康的;(三)嚴重破壞生態(tài)資源、影響生態(tài)平衡的?！钡珜嶋H上,我國刑法并未設立相關(guān)的罪名,在這種情況下,即便在我國基因工程操作過程中真正發(fā)生了污染環(huán)境的行為,現(xiàn)行刑法受制于罪刑法定原則的制約也無法發(fā)揮其應有的規(guī)制作用。而類似這種缺乏部門法協(xié)調(diào)與配合的情況在我國《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等其他生物安全法規(guī)、規(guī)章與刑法之間也同樣存在。在生物經(jīng)濟飛速發(fā)展而生物科技的潛在風險已越發(fā)加劇的情勢下,這顯然不利于我國對各類生物安全問題的防范。

3.2 我國生物安全法的完善

由于生物經(jīng)濟發(fā)展所帶來的巨大經(jīng)濟效益和社會效益,生物經(jīng)濟已經(jīng)成為國際科技競爭和經(jīng)濟競爭的重點領(lǐng)域,各國政府都在本國生物經(jīng)濟制發(fā)展上采取了戰(zhàn)略先行的策略,紛紛搶占“生物經(jīng)濟”的制高點[15]。從法理上來說,在法治已經(jīng)成為國際社會主旋律而法律在經(jīng)濟社會發(fā)展中的影響與作用也已日顯重要的情勢下,生物經(jīng)濟的快速發(fā)展顯然離不開良好法治環(huán)境的促動和保障,而良好的法治環(huán)境需要由完善的立法來加以營造。就此而言,完善的立法是我國生物經(jīng)濟健康發(fā)展的內(nèi)在需要。而就目前來看,現(xiàn)行生物安全法卻還存在明顯的缺陷,這些作為我國生物技術(shù)發(fā)展的安全隱患,勢必會制約我國生物經(jīng)濟的健康發(fā)展。為此,完善我國現(xiàn)行生物安全法顯然已成為保障我國生物經(jīng)濟健康發(fā)展的客觀需要。在此,筆者提出以下三個方面的應因之策:

首先,加快我國生物安全法的立法步伐。生物經(jīng)濟時代下的生物安全問題影響深遠,它不僅關(guān)涉相關(guān)物種的存續(xù)與生態(tài)的和諧,更直接關(guān)涉公眾的生命健康。為此,在應對生物經(jīng)濟時代下的生物安全問題時,必須立足于風險預防原則,著重于事前防范而非事后救濟。這決定了生物安全法必須具有相對超前性的特征。然而目前,我國的生物安全法不但缺乏本應具有的相對超前性特征,反而顯現(xiàn)出了明顯的滯后性。這作為我國生物安全法的顯見不足,已經(jīng)給我國生物經(jīng)濟的健康發(fā)展留下了安全隱患。為此,急需要我國立法者加快生物安全法的立法步伐。具體而言:應當根據(jù)目前我國生物經(jīng)濟飛速發(fā)展情勢下的生物安全問題所面臨的嚴峻形勢,制定一部專門用以指導和促進生物安全防范的《生物安全法》或《生物安全指導條例》;應當根據(jù)我國生物經(jīng)濟發(fā)展過程中所產(chǎn)生的各方面的具體法律需求,及時制定必要的法律、法規(guī)或規(guī)章(如《克隆技術(shù)管理條例》、《生物安全標準管理辦法》等);應依據(jù)我國生物經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要,對已有的相關(guān)立法適時加以廢、改、立,使其適應規(guī)范和保障生物經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。

其次,逐步重視和強化對生物經(jīng)濟活動的風險控制。在生物經(jīng)濟活動的立法監(jiān)控方面,應當以風險預防為理念,加強相關(guān)的原則與制度建設。具體來說,尤其要注意以下兩個方面的問題:①確立對生物技術(shù)及其產(chǎn)品的全程控制原則,“對生物技術(shù)和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品從計劃、設計、試驗、生產(chǎn)、運輸、銷售、選種等全過程進行全面而有重點地管理”[8],使生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程中的各個環(huán)節(jié)與階段上可能引發(fā)的風險始終能夠被控制在法律的股掌之中,堵塞出現(xiàn)生物安全監(jiān)控的立法漏洞。②盡快確立生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化準入制度與生命科學研究與生物技術(shù)應用安全影響評估與防范制度。通過預測和評估相關(guān)生命科學研究與生物技術(shù)應用的安全性,明令禁止那些肯定會產(chǎn)生生物安全問題的生物技術(shù)(如生物武器制造技術(shù)、跨物種雜交技術(shù)等)的研發(fā)與應用,限制那些由于科學發(fā)展的限制而致使其安全性尚無法完全確定的生物技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化(如生殖性動物克隆技術(shù)、治療性人體克隆技術(shù)等),并相應地鼓勵和支持那些肯定不會產(chǎn)生生物安全問題的生物技術(shù)(如傳統(tǒng)育種、發(fā)酵技術(shù))的產(chǎn)業(yè)化運作。這是保障我國生物經(jīng)濟健康發(fā)展,防范生物經(jīng)濟發(fā)展過程中的各類安全問題尤其是生物安全問題的現(xiàn)實需要。

再次,強化有關(guān)生物安全問題的刑事立法。具體來說,就是針對目前我國生物安全法缺乏刑法支持與配合的現(xiàn)狀,對現(xiàn)行刑法及時進行修改,并在其中增設“轉(zhuǎn)基因生物污染環(huán)境罪”、“非法研制基因武器罪”等專門防范生物安全風險尤其是現(xiàn)代生物技術(shù)所引發(fā)的生物安全風險的犯罪及其刑事責任,利用刑罰的威懾防范生物經(jīng)濟活動中的各種失范操作,以便更有效地防范生物技術(shù)風險,保障我國生物安全與生物經(jīng)濟的健康發(fā)展。

致謝:本項目研究過程中得到了法國馬賽艾克斯第三大學CERIC中心的大力支持,在此謹致謝意!

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Bio2safety Problem with Its Legislative Countermeasure:A Perspective from Bio2economy Development

LIU Chang2qiu
(Law Institute,Shanghai Academy of Social Sciences,Shanghai 200020,China)

Bio2economy,an economy based on the developmentof life science and the application of bio2technology isan economic formation compared to agriculture economy,industry economy aswell as information economy.The term of bio2safety has both a broad conception and a narrow conception.The development of bio2economy brings about great challenges to bio2safety.In order to answer the challenges from the development of bio2economy,the international society launched amovementof legalization of bioethics from the 1970’s,which hasproduced a large quantity of legislations with the aim of bio2safety and has guaranteed healthy development of bio2economy comparatively.As for the characteristicsof these legislations,they pay close attention to the bio2economic activities,establish their system on venture precaution and pinpoint harmony of department laws.China also enacted laws to meet the need of bio2safety,while these laws had obvious deficiencies compared arth the actual requirements for healthy developmentof bio2economy,so which related countermeasures should betaken.

bio2economy;bio2safety problem;legislation;countermeasure

DF46

A

100222104(2010)0520151207

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.025

2009-09-01

劉長秋,副研究員,主要研究方向為生命法、環(huán)境法。

3中國法學會2008年部級課題項目“生物經(jīng)濟發(fā)展中的安全問題及其立法對策研究”(NO.D08037)、法國EGIDE機構(gòu)資助研究項目“生物經(jīng)濟發(fā)展視野下的生物安全問題及其立法對策研究”資助。

(編輯:王愛萍)