楚道文

(山東政法學院經濟貿易法學院,山東濟南 250014)

論我國清潔空氣法的差別責任原則

楚道文

(山東政法學院經濟貿易法學院,山東濟南 250014)

由于不同地區(qū)、不同主體在歷史的、經濟的、意識的及現(xiàn)實需要等方面的差別,濫觴于國際環(huán)境法的差別責任原則也應該是我國清潔空氣法的一項重要法律原則。在內容上,差別責任包括共同責任和區(qū)別責任,但區(qū)別責任絕不是不承擔責任。以移動源排放標準為例,我國應堅持差別責任原則,不同地區(qū)、不同產業(yè)應區(qū)別對待,制定和實施不同的排放標準,而不能一刀切。

差別責任;原則;移動源;排放標準

一、差別責任原則探源

差別責任原則是指所有主體、所有區(qū)域對環(huán)境問題都負有責任,應當齊心協(xié)力,但由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和導致環(huán)境問題的各種因素不同,不同主體、不同區(qū)域的具體責任內容是有區(qū)別的。

差別責任在國際法中被稱為共同但有區(qū)別的責任,是首先在國際環(huán)境法中發(fā)展起來的一項環(huán)境法律原則,而且在國際氣候變化領域得到了廣泛的應用。1992年的《氣候變化框架公約》以共同但有區(qū)別責任原則為指導,為各國規(guī)定了不同的權利、義務。鑒于全球氣候系統(tǒng)的整體性,各國都有義務采取實際行動應對氣候變化,這是共同責任,但發(fā)達地區(qū)應承擔區(qū)別責任,率先采取實質行動。[1]基于此,《公約》將締約方分為三類:附件一國家、附件二國家和發(fā)展中國家,這三類國家的權利和義務各不相同。附件一國家是指工業(yè)化國家和經濟轉型國家,①這些國家應當個別或共同采取行動,使全球溫室氣體的排放量恢復到1990年的水平。②《氣候變化框架公約》沒有為發(fā)展中國家規(guī)定減排指標。1997年的《京都議定書》對共同但有區(qū)別的責任原則有所修正,規(guī)定:在 2008-2012年間,附件一國家③應將其溫室氣體排放量從1990年的排放水平減少 5%,④并為這些國家分別規(guī)定了具體減排指標;附件二國家是附件一中的工業(yè)化國家,⑤這些締約方除了承擔減排義務外,還要為發(fā)展中國家提供新的額外資金 (即官方發(fā)展援助以外的資金),用于補償發(fā)展中國家履行公約所需的全部增加成本,并向這些國家轉移用于緩解和適應氣候變化的先進技術。發(fā)展中國家僅僅承擔研究、監(jiān)測、報告、宣傳、培訓教育等一般義務,當然也可以自愿減排。由上述規(guī)定可以看出,《京都議定書》在差別責任的基礎上,又進一步明確了各方的權利義務內容,共同但有區(qū)別的責任更具體化了。到今天,雖然發(fā)達國家并不情愿承擔較重的區(qū)別責任,他們在巴厘島會議以及剛剛結束的哥本哈根氣候大會上,曾試圖在國際法律文件中為包括中國在內的發(fā)展中國家規(guī)定具體的減排義務。但是,共同但有區(qū)別的環(huán)境責任作為國際環(huán)境法的一項原則無可置疑的被一系列國際法律文件確定下來。

二、我國清潔空氣法⑥應確立差別責任原則

(一)環(huán)境公平與差別責任

法律意義上的公平是指給予同樣的人同等對待的平等狀態(tài)。法律公平是人們的公平觀念在法律上的具體反映,它受制于一定的經濟、社會基礎和人們的倫理道德觀念,取決于一定的社會物質生產條件,主要包括利益分配公平和法律地位平等。[2]

為了實現(xiàn)法律上的公平,每個人應為其行為負責,在享有權利的同時,也應承擔相應的義務。法律公平既包括權利獲得和享有上的公平,也包括義務、責任承擔上的公平;法對公平的維護和保障主要通過對權利和義務的分配來進行。這是法制建設的重要內容,也是法律制度的核心理念。美國著名哲學家、倫理學家約翰·羅爾斯提出了有關公平正義的兩個原則,即“第一個原則:每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則:社會的和經濟的不平等應這樣安排,使它們:(1)被合理地期望適合于每一個人的利益;并且(2)依系于地位和職務向所有人開放”。[3]P60-61按照羅爾斯的觀點,第一個原則被稱為“平等原則”,主要適用于公民的政治權利,即確定和保障公民的平等自由;第二個原則被稱為“差別原則”,主要適用于社會和經濟利益,即收入和財富的分配,并且在這兩個原則中,第一個原則優(yōu)先于第二個原則,而第二個原則中的機會公正平等原則又優(yōu)先于差別原則。顯然,羅爾斯兩個公平正義原則的核心和要義,在于平等地分配各種基本權利和義務,并盡可能平等地分配社會合作所產生的利益和義務。[4]

進一步分析,公平乃是一個標志法律秩序的范疇,反映的是一種利益分配關系,正因為社會中各個主體之間存在著相互利益沖突,決定了建立一種合理分配社會合作利益規(guī)則的必要性。法律中的利益主要表現(xiàn)為權利與義務。法律分配給一個人的權利與義務只有相等才是公平的、應該的。如果不相等,則不論權利多于義務還是義務多于權利,都是不公平的、不應該的。所以,根本的公平是“權利與義務相等”。[5]這里的“相等”是同一主體的權利、義務相等;而在不同主體之間,由于他們享有的權利不同,所以其所承擔的責任、義務也是有差別的,這正是差別責任原則存在的理論依據(jù)。

在環(huán)境法中,法律追求的公平價值就是環(huán)境公平。一美國學者將其解釋為:“社會中所有團體公平地分配技術進步所帶來的負擔和利益的狀況”。[6]環(huán)境公平是指在環(huán)境資源的使用和保護上,不同區(qū)域的不同主體一律平等,其所享有的權利與義務之間應該是對等的。這就意味著:如果一定區(qū)域的主體由于歷史的、自然條件的、經濟社會的等方面因素的不同而享有較多環(huán)境權利的話,他也應該承擔較多的環(huán)境義務,而不能無條件的要求與其他區(qū)域的主體承擔一樣的責任和義務,應該在不同區(qū)域之間按照差別責任原則分配責任、義務;同樣的,除有法定和約定的情形,任何人不需承擔超過其所享有的環(huán)境利益的污染防治費用和負擔。環(huán)境公平還意味著:如果某些主體從事了對環(huán)境有影響的活動,就負有防止污染并盡力改善環(huán)境的責任;任何人的環(huán)境利益都有可靠保障,受到侵害時能得到及時有效的救濟,對任何人違反環(huán)境法律義務的行為予以及時有效的糾正和處罰。

(二)我國清潔空氣法確立差別責任原則的理由

1.確立共同責任原則的理由

大氣環(huán)境是一個生態(tài)系統(tǒng),具有整體性、系統(tǒng)性和生態(tài)性,任何一個區(qū)域的大氣污染都可能影響到其他的區(qū)域,所以,大氣環(huán)境保護問題是不同區(qū)域的所有主體都面臨的共同問題,必須由所有主體共同參與,才能最終解決大氣污染等環(huán)境問題,達到清潔空氣的目標,實現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧。也就是說,不論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū),不論是城市還是農村,不論是企業(yè)還是公民個人,也不論是移動源⑦制造商還是所有者,他們都在享有清潔空氣法律權利的同時,負有清潔空氣法律責任。這正是我國清潔空氣法中應確立共同責任原則的理由。[7]P54

2.確立區(qū)別責任原則的理由

(1)法律公平的必然要求。大氣環(huán)境保護中的不公平總是由權利與義務、權利與責任的不對等造成的。大氣污染是“負外部性”的表現(xiàn)?！柏撏獠啃浴睂ι鐣偝杀净蚩傂б娈a生了影響,然而,造成“負外部性”的個人或某社會群體卻沒有享受到相應的權利或沒有承擔相應的責任,因而在考慮環(huán)境公平時,必須考察社會總體環(huán)境凈福利。

即使是從實踐的角度講,責任的差別也是來源于現(xiàn)實中在權利享有上的不公平。一是國際社會存在著嚴重的環(huán)境不公平問題。據(jù) 1998年聯(lián)合國關于人類發(fā)展的報告:占世界人口 20%的富人消費全球商品和服務的 86%,20%最窮的人僅消費 1.3%。二是國內城鄉(xiāng)不公平。我國 20世紀 80年代城鄉(xiāng)居民收入差距是 1.8∶1;2003年卻達到了 3.2∶1;全世界沒有一個國家在短短的 15年內收入差距擴大得如此快。目前中國的環(huán)境投資幾乎全部投入到工業(yè)和城市,而中國農村還有 3億多人喝不上干凈的水,0.1億 hm2耕地遭到污染,每年 1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放,農村環(huán)保設施幾乎為零。三是國內發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)之間的不公平。在人均國民生產總值方面,從 1980年到 2003年,西部與東部由 1∶1.92擴大到 1∶2.59,中部與東部由 1∶1.53擴大到 1∶2.03。正因為以上原因,相對于發(fā)展中國家、農村和國內落后地區(qū)而言,發(fā)達國家、城市和國內發(fā)達地區(qū)應該承擔較大的環(huán)境責任和義務。這就是差別責任原則在我國清潔空氣法得以確立的現(xiàn)實依據(jù)。

(2)歷史責任。發(fā)達地區(qū)長期的高消耗生產方式和高消費生活方式給我國整個大氣環(huán)境造成了較大壓力。在大氣污染物排放量中,無論是存量還是增量,發(fā)達地區(qū)所占比例遠遠高于落后地區(qū),由此造成的損害后果不僅僅局限于發(fā)達地區(qū),落后地區(qū)也深受其害。所以,從歷史的角度看,大氣環(huán)境的破壞主要是因為發(fā)達地區(qū)長期的高污染排放,發(fā)達地區(qū)理應承擔更多的大氣環(huán)境責任,這是“污染者負擔”原則的必然要求。

(3)現(xiàn)實的經濟、社會條件。資金和技術是承擔環(huán)境責任的物質基礎。長期的高速發(fā)展,使得發(fā)達地區(qū)積聚了大量的資金和先進的技術,他們有能力承擔更多的大氣環(huán)境責任;相反,落后地區(qū)資金不足、技術落后,根本沒有能力承擔與發(fā)達國家相同的大氣環(huán)境責任。在我國,城市和農村之間存在著種種獲取資源利益與承擔大氣環(huán)境污染后果上的不協(xié)調,[8]城市沒有因為其大氣污染轉移行為而得到適當?shù)慕洕鷳土P,農村因資源開發(fā)、污染轉移產生的大氣環(huán)境問題,不但長期得不到有效的補償,還要用貧困、健康損害來替城市承擔后果。[9]所以,由發(fā)達地區(qū)承擔更多的治理大氣環(huán)境保護責任在經濟上和技術上也更有經濟必然性和現(xiàn)實可行性。

(4)大氣環(huán)境保護的具體需要。發(fā)達地區(qū)經濟實力較強,社會文明程度較高,人們對大氣環(huán)境質量的要求和期望也較高,對于環(huán)境保護往往有較強的社會推動力,環(huán)境保護問題往往成為發(fā)達地區(qū)的優(yōu)先選擇。落后地區(qū)的優(yōu)先事項是經濟、社會發(fā)展,人們對環(huán)境保護的覺悟和熱情有待進一步提高;而且貧困和落后也是大氣環(huán)境污染的根源之一,不首先解決落后問題,也無法從根本上解決污染等大氣環(huán)境保護問題。因此,落后地區(qū)不應承擔與其優(yōu)先事項相悖的額外的環(huán)境責任或義務。

由上,權利和義務永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發(fā)展。[10]從權利角度而言,不同地域的人們都有權利享受清潔的大氣環(huán)境和健康,但由于自然環(huán)境的稟賦、經濟、社會條件的不同,不同地域的人們在權利的享有方面是有差別的;從義務角度而言,不同地域的人們都有義務和責任保護清潔的大氣環(huán)境,但由于環(huán)境狀況、歷史發(fā)展、經濟、社會條件的不同,不同地域的人在在責任的承擔方面也是有差別的。共同責任無法克服上述歷史的、經濟的、意識的及現(xiàn)實需要等方面的差別,這給權利的享有和責任的承擔所帶來了非對稱性影響。所以,我們必須對共同責任原則有所補正,這正是區(qū)別責任原則的價值所在。不過,區(qū)別責任的應用和實施比較復雜。不同主體、不同區(qū)域在責任的性質、大小、多少、時效等多方面都有差異。[11]P136我們在確定清潔空氣法中不同主體、不同區(qū)域的區(qū)別責任時,應該全面考量歷史和現(xiàn)實的各種因素的綜合影響。

三、差別責任原則的內容辨析

首先來看共同責任。在我國清潔空氣法中,所謂共同責任是指所有企業(yè)、公民都享有清潔空氣法律權利,同時也都要履行清潔空氣法律義務。面對大氣污染問題的解決和清潔空氣目標的實現(xiàn),每個社會主體都有共同的責任約束自身的行為,作一個環(huán)境友好型的社會主體,如果違反了法律規(guī)定,毫無例外應承擔相應的法律責任。共同責任要求同等的情況應得到法律的同等對待,強調的是清潔空氣法律主體權利義務上的平等性。

共同責任原則更多的體現(xiàn)了對形式上的公平理念的追求,它框制的是清潔空氣法制的總體目標和理念。但是,共同責任絕不意味著所有主體都要承擔同等的法律義務和責任,共同責任不是平均責任。共同責任原則適用于開展大氣環(huán)境保護活動、實現(xiàn)環(huán)境法治的廣泛領域,但并不適用于對具體的大氣污染損害后果的責任承擔。

其次再看區(qū)別責任。在清潔空氣法中,區(qū)別責任原則指的是法律權利義務依據(jù)不同主體、不同區(qū)域的具體情況而作的具體的分配,即權利義務的差別性分配。因為我國各地差異大,由于歷史、環(huán)境、經濟、社會等影響因素的不同,不同主體、不同區(qū)域所應承擔的清潔空氣法律責任應該有所差別,不同區(qū)域實現(xiàn)清潔空氣目標所要重點解決的問題也應有所不同。這些都需要在清潔空氣立法中加以體現(xiàn),實行區(qū)別對待。所以,區(qū)別責任要求不同等的情況應得到法律的不同等對待,強調的是法律主體在個體發(fā)展、發(fā)展優(yōu)勢和劣勢得到補償?shù)臋嗬?。[7]P56

具體來看,我國清潔空氣法中的區(qū)別責任包括以下內容:城市和發(fā)達地區(qū)應率先采取行動防治大氣污染,農村和落后地區(qū)在排污標準、責任履行期限等方面承擔不同于城市和發(fā)達地區(qū)的法律責任;城市和發(fā)達地區(qū)應向農村和落后地區(qū)提供大氣環(huán)境保護生態(tài)補償,并在技術、人才等方面幫助農村和落后地區(qū)處理好環(huán)境、經濟、社會發(fā)展過程中的矛盾,杜絕盲目的向農村和落后地區(qū)轉移大氣污染源。

再次,差別原則是清潔空氣法律權利、義務分配的基本原則。其中,共同責任是優(yōu)先于區(qū)別責任而處于第一位的首要原則,是清潔空氣法追求的目標,是主題;區(qū)別責任是從屬于共同責任的第二位的重要原則,是共同責任原則的深化和必要補充,是副題。區(qū)別責任原則的提出是出于對“形式平等”矯正的目的。[12]應注意的是,要防止對區(qū)別原則的濫用。與共同責任原則被強勢的法律關系主體一方所濫用相比,區(qū)別責任原則為人濫用的潛在危險要大得多。區(qū)別責任原則本身具有自己的特定內涵,在對其進行界定之時應特別注意以下兩點:

一方面,區(qū)別責任原則是一種基于歷史的或先天的、同時在短時間內無法選擇、無法改變的事實上的不同或差別。區(qū)別責任原則在法理上皈依的仍然是權利義務的對等,是一種整體的公平。它所追求的不是結果和數(shù)量上的平均,而是現(xiàn)實世界中差異向公平靠攏而刻意為之的補償,其著眼點在于實質的公平訴求。例如:在農村大氣環(huán)境保護方面,城市對農村的生態(tài)補償制度是建立在區(qū)際公平基礎上的一種補償形式,能夠改變城鄉(xiāng)之間大氣環(huán)境保護和污染的時空差異和責任與義務的不平衡。[8]所以,區(qū)別責任原則與數(shù)量的平均主義是迥然相異的,它是通過不相等的形式來實現(xiàn)公正的一種手段。

另一方面,在區(qū)別責任原則中,“責任的區(qū)別”應當是恰當?shù)摹⒑侠淼?。也就是說,區(qū)別責任原則所著眼的補償,所著眼的公平之實現(xiàn)要有一定的度。區(qū)別責任原則的度的要求應視具體判定標準而定,不一而為之,即具體差別的取舍必須具有合理的依據(jù),如基于歷史、環(huán)境要求、經濟能力等。

區(qū)別責任不是不承擔責任。區(qū)別責任是對實質意義上的公平的追求。區(qū)別責任原則沒有違反權利義務對等理念,相反,正是權利義務對等理念的體現(xiàn),是公平與效率的辯證統(tǒng)一。因此,為了在我國清潔空氣法中體現(xiàn)環(huán)境公平,應該在擬定、設計具體的大氣環(huán)境保護制度之時遵循差別責任原則。無論是“權利的差別”,還是“義務的差別”,它們都是基于公平理念指導下的“矯正”,都是實質公平與正義的訴求。清潔空氣法之中的環(huán)境公平往往是指區(qū)際環(huán)境公平,在國際上,發(fā)達國家、地區(qū)和發(fā)展中國家、地區(qū)之間要實現(xiàn)公平;西方國家和東方國家之間、北方國家和南方國家之間要實現(xiàn)公平。在國內,東部沿海地區(qū)和中、西部地區(qū)之間要實現(xiàn)公平;城市和鄉(xiāng)村之間要實現(xiàn)公平。在大氣環(huán)境保護實踐中,一部分區(qū)域或社會群體往往承擔了更多的大氣環(huán)境保護成本,因而環(huán)境公平要求對這些區(qū)域或社會群體實施補償。

差別責任原則作為我國清潔空氣法的一項十分重要的法律原則,應該在清潔空氣法的具體規(guī)定中體現(xiàn)出來。首先,作為共同責任原則的要求,清潔空氣法應該規(guī)定所有主體都享有清潔空氣的權利,但同時無一例外的都要履行法定的義務,都應該以實際行動保護大氣環(huán)境,維護大氣的清潔。其次,考慮到歷史、經濟、社會等方面的因素,我國清潔空氣法在設計固定源清潔空氣法律制度、移動源清潔空氣法律制度、農村清潔空氣法律制度、區(qū)域清潔空氣法律制度以及清潔空氣法律責任等具體的制度過程中,應根據(jù)差別責任的原則,規(guī)定不同主體、不同區(qū)域的不同法律責任承擔方式、承擔數(shù)量等內容。

四、差別責任原則實證分析——以移動源大氣污染防治制度為例

移動源大氣污染防治制度是我國清潔空氣法的重要內容之一。在移動源污染防治法制建設中,應堅持差別原則,適應不同的情況,不同地區(qū)、不同產業(yè)應區(qū)別對待,不能一刀切。原因在于:

首先,我國東西部之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平存在巨大差異。地區(qū)之間經濟發(fā)展水平和消費能力顯著不同,以單一時間表、同一組指標推行移動源污染控制是不客觀、不科學的,同時也是做不到的。

其次,產業(yè)之間也存在差異。以汽車產業(yè)和石化產業(yè)為例,二者的發(fā)展速度和技術路線之間的差異性將長期存在。我國汽車產業(yè)的發(fā)展以引進開發(fā)為主,尤其是合資品牌的轎車技術幾乎都從國外引進,而國內品牌通過與國外設計公司合作,也能夠得到提升,因此從車輛技術角度,在我國無論實施相當于歐Ⅲ或歐Ⅳ的排放標準應該沒有問題。但燃油質量就不那么樂觀了。我國不可能大量進口低硫原油,且國內的石油公司不愿意、也不可能在短期內對全國的設施進行全面改造,近期提高燃料質量有一定的困難。所以,由于產業(yè)之間的差異性,決定了我國的移動源排放標準和燃油標準之間并不同步,汽車產業(yè)和石化產業(yè)之間承擔著不同層級的環(huán)境保護責任。

再次是不同國家的標準之間存在差異。中國加入WTO以后,汽車產品出口大幅增加,我國已逐步加入國際統(tǒng)一技術標準體系。但是,由于歐、美、日等汽車工業(yè)發(fā)達地區(qū)和地區(qū)在制定全球統(tǒng)一汽車技術法規(guī)過程中,一直力圖主導技術方向,因此,我國既要積極地加快與國際接軌的步伐,又要穩(wěn)妥地在制定全球統(tǒng)一技術法規(guī)的過程中避免速度過快而影響我國的發(fā)展空間,損害國家利益。在控制污染的規(guī)劃上,過高的技術壁壘,只會對進口車或外方占技術優(yōu)勢的企業(yè)大開準入之門,而技術、資金不占優(yōu)勢的中資企業(yè)將難以進入市場。因此,制定機動車污染控制規(guī)劃要充分考慮國家經濟技術的安全性,我國參與全球經濟技術一體化進程必須服從國家整體利益。

由上,我國地區(qū)間、產業(yè)間以及我國的標準與國際標準間存在著較大的差異,這種差異性決定了差別責任原則的可實用性。下面我們以移動源排放標準的制定和實施為例,實證差別原則在我國移動源清潔空氣法律制度中的運用。

1.移動源排放標準和燃料標準應該依據(jù)差別責任原則,逐步實施,分階段進行,不能一步到位?！爸鸩綄嵤辈呗詫嶋H上是差別責任原則在時間序列上的體現(xiàn)。無論國內還是國外,在制訂和實施移動源排放標準和燃料標準時都采用了分階段進行的做法,體現(xiàn)為相同排量的移動源的排放標準和燃料標準隨著時間的推移而逐步嚴格。[7]P209在美國,“逐步實施”原則在有關排放標準中進行了規(guī)定,例如:美國《新的和在用的非道路用壓燃式發(fā)動機的排放控制》第 2.6條中 d～f功率范圍在 56～560kW的過渡階段發(fā)動機即適用“逐步實施”原則。具體內容是:對于第 2.6條中 d～f相對應的每個功率范圍,在 2014型年以前,除了一些特殊規(guī)定允許外,生產者必須證明直接銷售到美國的發(fā)動機中有 50%達到可適用的“逐步實施”標準要求,任何沒有按“逐步實施”標準認證的發(fā)動機必須按相應的“逐步淘汰”標準認證。除了另有說明外,對于第 2.6條中 d～f按照“逐步淘汰”標準要求認證的發(fā)動機,必須符合 Tier4過渡階段限值要求。[13]由此可以看到,該標準對非道路用壓燃式發(fā)動機提出了一個比 Tier2和 Tier3嚴格得多的限值要求,但是,在此之前,從 2008年到 2014年 7年間,又提出了一個過渡標準,這樣,給生產者和經銷商都有了一個提高自身技術能力而達標的時間空間。

所以,隨著科技水平的提高和環(huán)境保護的需要,不斷的推行更為嚴格的排放標準和燃油標準,是在考量技術、經濟等因素之后的差別責任原則的應用。但是,由此也產生了一個新的問題,即:新的、更為嚴格的排放標準是否具有溯及力?一種觀點認為:移動源所有權主體是特定的,使用年限也是法定的,只要移動源在使用過程中能符合該移動源投入使用時的排放標準的要求,既可以繼續(xù)使用而不需要進行治理,新的標準不應具有溯及力;另一種觀點認為:如果僅僅要求移動源在使用過程中符合投入時的排放標準,則因為不能滿足現(xiàn)行的標準而使得當前的大氣環(huán)境控制目標難以實現(xiàn),而且也會形成一部分人遵守新標準而另一部分人不須遵守的局面,造成不公平。

筆者認為,這兩種觀點都有不足之處。誠然,以現(xiàn)行的標準規(guī)范在用移動源,強制治理不符合現(xiàn)行標準的移動源,這確實在一定程度上損害了移動源所有者的財產預期,也會在某種程度上造成交易的障礙。但無視環(huán)境保護的新要求,認為新標準只能適用于新的移動源的話,又與社會整體的利益相沖突。所以,這一矛盾實際上是個體財產利益和社會整體環(huán)境保護利益之間的沖突。根據(jù)差別責任原則,解決沖突的方式應該是根據(jù)各地經濟發(fā)展水平和人們的環(huán)境保護意識水平的高低,統(tǒng)籌兼顧兩者的利益,區(qū)別對待。具體做法:(1)新移動源必須遵守新的、嚴格的排放標準,這是法律強制性和公平性的體現(xiàn),也是新條件下環(huán)境保護的需要;如果新的移動源不能滿足現(xiàn)行排放標準的要求,則應當進行治理,且由車船等移動源的生產者、銷售商承擔治理費用。(2)在用移動源必須滿足投入使用時排放標準的要求,否則應當進行治理,且治理費用由所有者承擔,或按約定由生產者、銷售商承擔。(3)應該允許特定地區(qū) (如發(fā)達地區(qū))通過立法做出特別要求,即:在用移動源也必須遵守新的、嚴格的排放標準,否則應該進行治理。當然,在現(xiàn)行標準嚴于投入使用時的標準的條件下,如果在用移動源不能滿足現(xiàn)行排放標準的要求,治理的費用需要實行分擔原則,政府對移動源的治理實行補貼;不過,在現(xiàn)行標準嚴于投入使用時的標準的條件下,如果在用移動源不能滿足現(xiàn)行排放標準的要求,且不能通過治理繼續(xù)使用,則應該實行強制報廢制度,由政府等主體根據(jù)該移動源的使用年限、保養(yǎng)狀況等因素給予一定的補償。(4)其他未進行相應立法對排放標準做特別要求的地區(qū),應當允許在用移動源在僅僅滿足投入使用時標準的情況下繼續(xù)使用。

2.僅就移動源本身來講,在同一期間應該實施差別責任原則。一方面,不同型號的移動源在同一期間應按照差別責任原則采用不同的排放標準。移動源型號不同,減少排放的難易程度也不同。一般來講,動力強的移動源不可能在同一時期達到與動力弱的移動源相同的排放量。所以,應該區(qū)別對待,既要認識到任何移動源都應該按照標準逐步減排,不應有任何例外;也要認識到不同的移動源在同一期間應該有不同的排放標準,逐步達到全部移動源最小量排放的目標。另一方面,同一型號的移動源在同一期間內的達標排放應適當考慮差別對待,逐步實施。這主要是從生產者利益角度進行的考量。其主要原因在于:某些型號的移動源排放量較大,為了保護大氣環(huán)境,應當對其施以較為嚴格的排放標準,但要達到這一標準的技術要求卻很高。如果較為嚴格的排放標準一致地應用于該型號的每一個移動源,則就加大了生產廠商達標的成本,至少在當前,經濟上的可行性較差。但是,如果允許生產廠商通過平均其所生產的所有該型號新移動源的排放來達標,不用減少收益,就將大大減少成本。在這種情況下,依據(jù)差別責任原則,就應該考慮針對這一型號的移動源采取“逐步實施”的做法。具體來說,在某一期間,該型號移動源在達標排放的數(shù)量上只需要達到一定比例;隨著時間推移,技術水平和環(huán)保要求也逐步提高,達標比例也應不斷提高,直至該型號移動源全部達標排放。

3.不同地域之間也應按照差別責任原則治理移動源污染問題。移動源排放標準的實施一般具有一致性或統(tǒng)一性。除了在幾個特定的省、市、區(qū),其它各地理區(qū)域實施的標準都應一樣。但是,由于移動源排放對大氣質量的影響取決于移動源的數(shù)量、隊列的組成、駕駛方式、氣象條件和其他因素,統(tǒng)一的標準不可能有效率。在異常的低收益或高成本地區(qū),移動源排放將被過度控制,而同時在異常高收益或低成本地區(qū),排放會控制不足。為解決這一問題,美國《清潔空氣法》規(guī)定:環(huán)保署規(guī)定針對機動車輛、商用卡車、船只、飛機、火車引擎等移動源的排放標準。加州被授權采用比其他州可能采用的更嚴格的機動車排放標準。所以,加州法規(guī)一直比聯(lián)邦標準更為嚴格,并推進了 20世紀 60年代以來的大部分排放控制技術處理的進步。所以,應該按照差別責任原則,在不同地區(qū)實施不同排放標準,以求綜合效益最大化。

進一步分析,不同地域的經濟發(fā)展程度不同,環(huán)境保護的要求也不同。落后地區(qū)更傾向于發(fā)展經濟,而不愿意實施更為嚴格的排放標準,而且這些地區(qū)移動源數(shù)量少,移動源污染問題也并不突出;發(fā)達地區(qū)環(huán)境保護要求較高,這與其移動源污染問題已經較為突出有極大的關系,只有采取更為嚴格的排放標準才能達到目標。如果一個特定地區(qū)的排放由在該地區(qū)減排的邊際成本和收益來決定,就會更有效。這個地區(qū)可以是一個省或城市群,或任何其他有特殊大氣質量問題的地理實體。在這些區(qū)域注冊登記的移動源必須符合更嚴格的排放標準,并經常要接受比其它地區(qū)更多的在用移動源排放檢查。[7]P211具體來講,在我國,基于差別責任原則的考慮,北京、上海、廣州等個別中心城市在環(huán)保方面先行已不可避免,應因勢利導地促進我國石油公司在這些中心城市適當調整投資投向,優(yōu)先考慮改造與這些城市毗鄰的煉油設施,提高工藝水平。在此基礎上,將京、滬、穗的三個點擴展為環(huán)渤海經濟區(qū)、長三角經濟區(qū)、珠三角經濟區(qū),形成幾個高水平排放控制區(qū)域。

然而,差別責任原則并非萬能的靈丹妙藥。在強調排放標準和燃料標準作用的同時,我們也應該看到,標準也有其局限性。美國“污染控制政策”自1970年《清潔空氣法》開始實施以來,一直在努力控制移動源排放物。然而,即使對新車實行了更為嚴格的排放標準,移動源排放仍然在當?shù)?、地區(qū)和國家不同層次繼續(xù)造成大氣污染。越來越清楚的是,在美國和其他地方,因遵守嚴格的標準而帶來技術上的先進將不足以克服來自不斷增長的移動源使用所帶來的環(huán)境后果。我國的情況也是如此,過去二十多年中,在移動源排放標準不斷加強的同時,我國的移動源污染問題卻也日益嚴重。如此說,筆者并非否定移動源排放標準的重要性,也更不是否定特定地區(qū)按照差別責任原則實施較為嚴格排放標準的積極意義,因為如果沒有實施不斷嚴格的標準,那么在今天,我國的移動源污染肯定會更加嚴重。但至少我們應認識到:即使是差別責任原則之下的更為嚴格的排放標準,也僅僅是技術層面的法律規(guī)定,移動源污染防治還需要發(fā)揮其它法律制度的作用。

注釋:

① 工業(yè)化國家包括美國、加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭和西歐諸國,共 24國,經濟轉型國家指俄羅斯、烏克蘭等前蘇聯(lián)和東歐諸國,共11國。另外,歐洲共同體也是附件一締約方,但沒有獨立于歐洲共同體成員國的表決權(參見《氣候變化框架公約》附件一)。另外,2001年公約締約方大會決定將土耳其從附件一中刪除(參見締約方大會第 26/CP.7號決定)。目前,附件一國家共有34個國家。

② 參見《氣候變化框架公約》第 4條第二款。

③ 《氣候變化框架公約》附件一國家在《京都議定書》中體現(xiàn)為附件B國家(白俄羅斯和土耳其除外),2006年,白俄羅斯成為附件B國家(參見《京都議定書》締約方會議第 10/CMP.2號決定)。同時,相對于附件一國家,附件B國家增加了克羅地亞、列支敦士登、摩納哥、斯洛文尼亞。捷克斯洛伐克是公約附件一國家,由于議定書簽訂時,該國已經分裂,捷克和斯洛伐克成為議定書附件B中的兩個締約方(參見《京都議定書》附件B)。目前,議定書附件B國家共 37個,此外,歐共體也是議定書附件B的締約方。

④ 參見《京都議定書》第 3條第 1款。

⑤ 附件二國家包括美國等 24個工業(yè)化發(fā)達國家,以及歐洲共同體。

⑥ 筆者認為,清潔空氣法與大氣污染防治法不僅僅是名稱的差別,其立法理念和原則也多有不同,我國修改后的《大氣污染防治法》應該更名為《清潔空氣法》,具體參見拙作《清潔空氣立法研究》,知識產權出版社,2009年版。

⑦ 移動源是移動污染源的簡稱,包括道路移動源和非道路移動源。在環(huán)保部出臺的規(guī)章和環(huán)境標準中使用了“移動源”的稱謂。

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On the Principle of D ifferentL iability of the Clean A ir Act

Chu Dao-wen
(Economic and Trade Law School of Shandong Politics and Law University,Jinan Shandong 250014)

Because there are differences be tween different regions and different subjects in the historical,economic,awareness and practical needs,the principle of different liability,which marked the beginning in international environmental law,should also be an important legal principle of China’s Clean AirAct.In the content,the principle include shared responsibility and differentiated responsibility,but the later does not absolutely have no responsible.To emission standards ofmobile source,for example,China should adhere to the principle to develop and implement different emission standards in different regions and different industries,but not across the board.

different liability;principle;mobile source;emission standards

詞】DF468

A

(責任編輯:孫培福)

1002—6274(2010)03—072—07

楚道文(1973-),男,山東肥城人,山東政法學院經濟貿易法學院講師,法學博士,中國應用法學研究所與中國社會科學院法學研究所博士后研究人員,主要研究方向為環(huán)境法、房地產法。