● 肖鵬燕

隨著歐洲國(guó)家“從搖籃到墳?zāi)埂毙偷纳鐣?huì)福利、保險(xiǎn)弊端的不斷顯現(xiàn)，歐洲政府、學(xué)術(shù)界開(kāi)始推動(dòng)這種社保模式的變革。這個(gè)變革過(guò)程中的一個(gè)顯著特點(diǎn)是變被動(dòng)保障為主動(dòng)激勵(lì)、促進(jìn)就業(yè)，這個(gè)理念尤其反映在歐盟國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)的變革方面。筆者認(rèn)為，結(jié)合目前我國(guó)大學(xué)畢業(yè)生群體的失業(yè)問(wèn)題，借鑒歐盟國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)理念及一些具體的操作技術(shù)，可以在一定程度上解決處于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)范疇外的大學(xué)畢業(yè)生的失業(yè)保障問(wèn)題。

一、歐洲國(guó)家新失業(yè)保險(xiǎn)模式的提出及實(shí)踐

歐共體很多國(guó)家都是高福利國(guó)家。高福利水平及全面保障模式曾經(jīng)為這些國(guó)家?guī)?lái)許多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，但其弊端也日益凸顯。其中最主要的一個(gè)問(wèn)題，是這種高保障模式容易滋生大量不參與社會(huì)勞動(dòng)的人群，加上有些國(guó)家老齡化相當(dāng)嚴(yán)重，這些國(guó)家的勞動(dòng)力供給受到威脅；另一方面，正是比較高的失業(yè)保險(xiǎn)替代率，使這些國(guó)家普遍存在失業(yè)陷阱問(wèn)題。正是受這些問(wèn)題的困擾下，歐共體國(guó)家紛紛找尋改進(jìn)社保制度的出路。

20世紀(jì)90年代初，人們往往把就業(yè)和社會(huì)保障的關(guān)系看成是一種對(duì)立的關(guān)系。當(dāng)時(shí)，歐共體高福利水平的現(xiàn)狀使得政府財(cái)政壓力非常大，政府和社會(huì)普遍將社會(huì)保障作為一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來(lái)處理，于是提出削減失業(yè)補(bǔ)貼，以增加社會(huì)保障的“外部彈性”。但實(shí)踐證明，過(guò)多減少補(bǔ)貼會(huì)引起貧窮，收入保障的機(jī)制要與相應(yīng)的積極干預(yù)政策結(jié)合起來(lái)運(yùn)用才能發(fā)揮更大的效用。在這種逐步建立起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下，1994年召開(kāi)的歐洲委員會(huì)埃森會(huì)議提出將被動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)政策向主動(dòng)政策的轉(zhuǎn)變，即將補(bǔ)貼或者保障基本生活的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了促進(jìn)失業(yè)者積極、主動(dòng)尋求并獲得工作。這一認(rèn)識(shí)在1995年的馬德里會(huì)議和1996年的都柏林會(huì)議中得到了更高的升華。這兩次會(huì)議提出了社會(huì)保障為就業(yè)服務(wù)的理念,尤其在都柏林就業(yè)宣言中提出了社會(huì)保障中對(duì)就業(yè)能力的重視，即將就業(yè)能力與具有失業(yè)危險(xiǎn)的人員以及培訓(xùn)的觀點(diǎn)聯(lián)系在一起。1997年，歐洲委員會(huì)在確認(rèn)就業(yè)和社會(huì)保障之間關(guān)系取得了決定性的進(jìn)步，提出社會(huì)保障體制改革的目標(biāo)是：使稅收和社會(huì)補(bǔ)貼制度更加有利于就業(yè)；將失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)能力保險(xiǎn)；重新考慮社會(huì)保障資金的安排；實(shí)行靈活的工作退休管理機(jī)制：增加社會(huì)保障的內(nèi)涵。這個(gè)轉(zhuǎn)變標(biāo)志著就業(yè)能力保險(xiǎn)的提出，體現(xiàn)了以失業(yè)保險(xiǎn)更好地促進(jìn)就業(yè)的開(kāi)始。

這一理念的提出迅速在歐盟國(guó)家得到應(yīng)用，尤其是北歐的“人員激勵(lì)模式”和英國(guó)的工作福利模式。北歐模式中典型的是丹麥實(shí)行的一系列旨在促進(jìn)就業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)改革。丹麥將預(yù)防長(zhǎng)期失業(yè)和激活失業(yè)人員作其政府優(yōu)先落實(shí)的一項(xiàng)社會(huì)政策。政府把單純發(fā)放津貼的做法轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)地向失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)并制定再培訓(xùn)計(jì)劃，同時(shí)各級(jí)政府提供的救濟(jì)金與接受培訓(xùn)與否緊密掛鉤。一般來(lái)說(shuō)，接受培訓(xùn)者按每小時(shí)43丹麥克郎領(lǐng)取報(bào)酬；另外，救濟(jì)金領(lǐng)取者也可自行參加特定的教育和職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目；而且，年滿25歲的失業(yè)青年都必須接受一份工作，如果沒(méi)有工作就接受公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)；那些沒(méi)有完成系列教育的青年最初要接受至少為18個(gè)月的后續(xù)教育，此間可獲取相當(dāng)于一個(gè)學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金的收入，也叫失業(yè)補(bǔ)貼。英國(guó)的“工作福利”模式分兩種情況：一種情況是針對(duì)激勵(lì)求職人員尋找并獲取一份工作方面的政策，比如發(fā)放求職人津貼，當(dāng)失業(yè)人員的失業(yè)期限在6個(gè)月以內(nèi)時(shí)，可以支付相應(yīng)的保險(xiǎn)金，但期限超過(guò)6個(gè)月之后，只能享受最低收入，并且通過(guò)申請(qǐng)、審批的方式獲取；另一種情況是要求處于18~24歲的青年人員在失業(yè)的前四個(gè)月內(nèi)接受顧問(wèn)監(jiān)督、接受信息和職業(yè)培訓(xùn)，如果無(wú)效則給這部分人群提供在私營(yíng)部門長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月的補(bǔ)貼性工作，或接受最長(zhǎng)為1年時(shí)間的全日制就業(yè)培訓(xùn)。假使失業(yè)者拒絕接受這些措施中的任何一種，那么其津貼將會(huì)被暫停兩個(gè)星期，第二次拒絕暫停4個(gè)星期。

無(wú)論是英國(guó)模式還是丹麥模式，其失業(yè)保險(xiǎn)都體現(xiàn)了由被動(dòng)保障向主動(dòng)刺激就業(yè)的轉(zhuǎn)變。這種刺激力量不僅僅是來(lái)自于政府，而且包括社會(huì)團(tuán)體以及用人單位。同樣，政府也制定種種措施鼓勵(lì)企業(yè)和學(xué)校合作，鼓勵(lì)企業(yè)提供就業(yè)實(shí)訓(xùn)的場(chǎng)地。這些理念和方法、技術(shù)對(duì)于我國(guó)大學(xué)生失業(yè)保障機(jī)制的建立，對(duì)于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的完善和社會(huì)保障體系的改革都有重要啟示作用。

二、目前我國(guó)大學(xué)生失業(yè)保障的現(xiàn)狀

我國(guó)大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)成為一大社會(huì)問(wèn)題，各地方政府針對(duì)此也采取了一些積極的對(duì)策，如引導(dǎo)大學(xué)生下基層、到西部發(fā)展以及對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)實(shí)行一系列優(yōu)惠措施。高校也積極采取相應(yīng)的對(duì)策去解決這一問(wèn)題，比如開(kāi)展就業(yè)指導(dǎo)會(huì)、主辦就業(yè)供需見(jiàn)面會(huì)、提供用人需求信息等方式，一些公共部門也定期舉辦招聘會(huì)、發(fā)布招聘信息。這些措施主要是通過(guò)引導(dǎo)供方的思維觀念、疏通供求雙方信息，激勵(lì)那些潛在的自愿性失業(yè)人群轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)人口。應(yīng)該來(lái)說(shuō)，這些做法和想法切合了大學(xué)生就業(yè)難問(wèn)題的某些環(huán)節(jié)。但這些措施大部分都是針對(duì)在大學(xué)畢業(yè)生找工作時(shí)期而制定的，一旦離開(kāi)高校，這些政策就很難發(fā)揮作用。對(duì)于那些“一畢業(yè)便失業(yè)”的大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體，我們尚無(wú)得力的舉措，而廣東等省發(fā)放大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)補(bǔ)貼等辦法效果并不明顯?？梢哉f(shuō)，我國(guó)針對(duì)大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的保障系統(tǒng)仍然處于一種比較低水平的狀態(tài)。

對(duì)于這部分人群的再就業(yè)問(wèn)題以及相應(yīng)的保障模式，學(xué)界現(xiàn)在主要有四種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體納入我國(guó)現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)條例的框架里，另一種認(rèn)為應(yīng)該建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的救濟(jì)制度，還有一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將大學(xué)畢業(yè)生群體應(yīng)該納入低保覆蓋范圍，有些學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)該建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)的商業(yè)保險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)都存在不太完善的地方。首先，大部分的建議仍然局限于保障而非激勵(lì)，重安撫失業(yè)輕促進(jìn)就業(yè)。其次，有些觀點(diǎn)自相矛盾，將大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體納入低保覆蓋范圍中的提法本身就存在問(wèn)題。因?yàn)?，低保并沒(méi)有對(duì)覆蓋人群做規(guī)定，只是規(guī)定享受這項(xiàng)政策的人群需具備什么具體的條件并經(jīng)由相關(guān)部分評(píng)審決定其享受的資格。而建立商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用過(guò)高，那些經(jīng)濟(jì)比較困難、社會(huì)資本比較缺乏的群體反而不能進(jìn)入，即最需要保障的人群反而被排除在外。

三、就業(yè)能力保險(xiǎn)：另一種保障機(jī)制

事實(shí)上，大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體有區(qū)別于其他群體的特殊性。首先，相對(duì)于其他群體，他們有更強(qiáng)烈的就業(yè)需求和必要，應(yīng)該得到更多的就業(yè)激勵(lì)；其次，大學(xué)畢業(yè)生剛從“象牙塔”走進(jìn)社會(huì)，他們就業(yè)心態(tài)、就業(yè)觀念還未完全成熟，更需要外力的幫助。因此筆者認(rèn)為，建立大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的保障機(jī)制是非常有必要的。而且，這種保障機(jī)制更應(yīng)該著眼于“促進(jìn)其盡快就業(yè)”、“培養(yǎng)其獲取就業(yè)的能力”這兩方面，本文將這種保障機(jī)制稱之為大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的就業(yè)能力保險(xiǎn)系統(tǒng)。

首先，筆者認(rèn)為，這個(gè)系統(tǒng)可以不考慮保障其基本生活需求功能。這主要是因?yàn)?，無(wú)論是由政府出資建立這個(gè)基本生活保障金賬戶還是直接嫁接到其他就業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)中，這種保障金的支付只會(huì)給這部分人群提供一個(gè)“延遲進(jìn)入社會(huì)”的大保護(hù)傘。在我國(guó)，家庭保障仍然是一個(gè)不可忽視的因素。一方面，家庭的壓力和動(dòng)力可以促使畢業(yè)生盡自己最大的能力去尋找工作，或參與政府提供的就業(yè)能力培訓(xùn)；另一方面，家庭一般具備供養(yǎng)畢業(yè)生短期內(nèi)的生活費(fèi)用的能力。而且，我們完全可以學(xué)習(xí)歐共體國(guó)家的模式，建立一種“就業(yè)后報(bào)銷補(bǔ)償”機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)這種生活上支出。比如設(shè)計(jì)不同的失業(yè)期限的報(bào)銷比例，失業(yè)期限越短，報(bào)銷比例越大，然后依次遞減。通過(guò)這種方式激勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生調(diào)動(dòng)自己的資源，全身心地謀求就業(yè)和準(zhǔn)備就業(yè)。

其次，大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)群體的就業(yè)能力保險(xiǎn)更多的應(yīng)該體現(xiàn)在培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)上，可從以下幾個(gè)方面著手：

第一，政府購(gòu)買相應(yīng)的培訓(xùn)資源提供給這部分群體。專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要針對(duì)不同類型的失業(yè)者提供個(gè)性化的輔導(dǎo)、培訓(xùn)和長(zhǎng)期指導(dǎo)計(jì)劃，這些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支應(yīng)由政府購(gòu)買?；蛘?，失業(yè)者可以選擇社會(huì)上的培訓(xùn)單位，在其找到工作之后實(shí)行相應(yīng)的報(bào)銷。但是，培訓(xùn)效果的保證是該環(huán)節(jié)的一個(gè)難點(diǎn)，因此要建立一套嚴(yán)格、科學(xué)的培訓(xùn)評(píng)估體系以及和培訓(xùn)效果直接掛鉤的培訓(xùn)師體系。

第二，鼓勵(lì)企業(yè)為失業(yè)者提供短期的實(shí)訓(xùn)基地。比如，通過(guò)稅收優(yōu)惠等措施激勵(lì)資方為大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)者提供相應(yīng)的實(shí)踐培訓(xùn)機(jī)會(huì)，期間資方可以提供相應(yīng)的補(bǔ)償工資，補(bǔ)償工資可以作為稅收減免的依據(jù)。

第三，政府應(yīng)將就業(yè)能力保險(xiǎn)覆蓋失業(yè)前的預(yù)防、失業(yè)過(guò)程中的激勵(lì)兩個(gè)層面。失業(yè)前的預(yù)防主要是政府激勵(lì)高校在課程設(shè)置上更多的融入就業(yè)能力培養(yǎng)方面的內(nèi)容；失業(yè)過(guò)程中，政府積極推動(dòng)供需雙方的信息流通；失業(yè)后積極開(kāi)設(shè)相應(yīng)的就業(yè)能力診斷、培訓(xùn)等方面的項(xiàng)目。

建立大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)能力保險(xiǎn)模式在我國(guó)是比較新鮮的事物，也是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)完善的一個(gè)方向，本文初步就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了框架性的探討，細(xì)致的操作要點(diǎn)尚需進(jìn)一步研究。

1.趙萌萌：《失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)研究》，載《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士論文》，2007年版。

2.謝勇：《大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)保障：制度選擇與政策啟示》，載《高教研究》，2007年第5期。

3.董克用，李剛：《比利時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)體系及其運(yùn)行》，載《人口與經(jīng)濟(jì)》，2008年第1期。

3.王偉進(jìn)：《大學(xué)生失業(yè)與失業(yè)津貼制度的選擇》，載《青年探索》，2008年第4期。

4.林毓銘：《大學(xué)生失業(yè)的政府保障模式與市場(chǎng)保障模式》，載《高等教育研究》，2007年第4期。

5.何晶：《失業(yè)保險(xiǎn)功能應(yīng)三位一體——訪首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)和社會(huì)保障系主任呂學(xué)靜教授》，載 《中國(guó)報(bào)道》，2009年第3期。

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7.帕特麗夏·威奈爾特、郭瑞卿：《就業(yè)能力——從理論到實(shí)踐》，中國(guó)勞動(dòng)出版社，2004年版。

8.張?bào)w勤、江巖：《基于就業(yè)力的大學(xué)生就業(yè)政策研究》，載《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》，2009年第7期。

注：本文得到首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生創(chuàng)新基金支持，也是教育部2009年“國(guó)際金融危機(jī)應(yīng)對(duì)研究”應(yīng)急課題：國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)不同群體就業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系的影響與對(duì)策研究（編號(hào)：2009JYJR062）的階段性成果。