任永安 鄒愛勇

(1.四川大學法學院，四川 成都 610064;2.西北政法大學經濟法學院，陜西 西安 710063)

淺析礦產資源開發(fā)生態(tài)補償制度

任永安1鄒愛勇2

(1.四川大學法學院，四川 成都 610064;2.西北政法大學經濟法學院，陜西 西安 710063)

生態(tài)補償制度的概念界定至今無統(tǒng)一定論。拋開概念之爭，一般認為，生態(tài)補償制度由三部分組成：補償方式、補償程序和無凈損失。通過考察國內外生態(tài)補償的經驗教訓，初步提出以礦產資源稅費制度以及保證金制度作為建構礦產資源生態(tài)補償的實現路徑。

礦產資源 生態(tài)補償 制度構建

礦產資源是工農業(yè)生產和社會經濟發(fā)展必不可少的物質基礎，是社會財富的重要源泉。礦產資源的開發(fā)和利用，既對經濟的發(fā)展起了巨大的推動作用，同時也對生態(tài)環(huán)境產生了巨大的負面影響。礦產資源的開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的損害量大、面廣，如何調整生態(tài)損害與保護的關系以及加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復已成為生態(tài)補償制度研究的一項重要任務。因此，探討與研究礦產資源開發(fā)生態(tài)補償制度具有很大的理論和實踐意義。

一、生態(tài)補償制度梳理

盡管已有很多針對生態(tài)補償的研究和實踐探索，但到目前為止仍缺乏明確的定義, 一般將其視為保護環(huán)境的一種方法。在此思路下，論者往往將其論點一著眼于，環(huán)境為公共物品，而化解公共物品下的環(huán)境問題首選的經濟路徑在于矯正外部性(externality), 使外部成本內部化；論點二著手于，將公認為解決外部性問題的兩大定理——科斯定理和庇古稅——套入。此范式下的分析顯然無法解釋實踐中廣泛存在的諸如補償誰、誰來補償、補償標準、補償方式、補償程序、補償地點等問題。筆者認為，定義本身只是一種表達學術觀點的方式，語言存在無法窮盡的角落，生態(tài)補償問題研究的重點應當在于對實踐中廣泛存在的疑惑進行分析，而非試圖在做一個蓋棺定論似的定義上爭論不休，能簡單概括生態(tài)補償意欲反映的問題就已經實現了定義的目的?；诖?，筆者認為，生態(tài)補償(Ecological Compensation)是針對開發(fā)行為過程中易于對環(huán)境造成損害的弊端，通過采取各種措施予以彌補或補償，從而保證整體環(huán)境質量能維持相同或更高水準的一種制度。礦產資源開發(fā)過程中往往會造成非常嚴重的生態(tài)破壞，因此，礦產資源開發(fā)生態(tài)補償是生態(tài)補償理論在礦產資源開發(fā)過程中圍繞對環(huán)境與生態(tài)保護的具體運用。①一般認為，生態(tài)補償制度由三部分構成：

(一)補償方式

一般來說，補償方式主要包括政策補償、項目補償、現金補償、實物補償、綠色補償等。在我國，對補償方式的論述集中在是采用貨幣還是實物進行補償的字面意思理解。但補償方式其實應主要解決兩個問題，即怎么補償(而非是貨幣補償或實物補償的擇一選擇)和在哪里補償。前者可以歸結為，同質補償還是異質補償。所謂同質補償是指，當森林、植被、草地等生態(tài)環(huán)境受到破壞時，應當采用與原生態(tài)環(huán)境相同的方式進行補償。而所謂異質補償就是采取與原生態(tài)環(huán)境類似的方式進行補償；后者則是指同地補償還是異地補償。所謂同地補償是指在受到環(huán)境破壞的地方進行補償。而異地補償是指在受到環(huán)境破壞的地域外進行補償。一般而言，生態(tài)補償下的同質補償(現地補償)成效優(yōu)于異質補償(異地補償)，因為前者補償更加完整、全面,其政策的接受度以及環(huán)保的實效理應高于后者。但由于同質補償(現地補償)在實踐中往往較難，比如現地補償下沒有同質補償的條件。因此在實踐中要求以異地補償、同質補償較為可取。如德國《聯邦礦山法》就規(guī)定，必須對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復。

(二)補償程序

補償程序(Mitigation Sequence)又被稱為補償三原則，即回避(Avoid)、減輕(Mitigation)、補償(Compensation)。補償程序最先是由美國環(huán)保署和美國陸軍在1990年的一次協(xié)議備忘錄中提出。所謂補償程序是指，實施生態(tài)補償應當依據回避、減輕、補償三個步驟進行。具體而言，在開發(fā)活動可能對生態(tài)環(huán)境造成破壞時，首先必須考慮回避或者部分回避可能造成破壞的區(qū)域；如若無法回避或者僅僅能部分回避時，應當采取各種措施使得這種破壞降低到最?。辉诓扇×怂械臏p輕措施之后，依然會造成對生態(tài)環(huán)境的破壞時，才要求采取生態(tài)補償措施。

(三)無凈損失

根據美國魚類與野生動物局的資料顯示，在1780～1980年這段期間，美國的濕地面積減少約53%。近年來，更是以驚人的速度減少②。為此，在1988年召開的一次論壇上，與會者提出了無凈損失(No-Net-Loss)概念。所謂的無凈損失就是指，開發(fā)施工過程中對生態(tài)造成破壞的，應當采取撫育、改善、創(chuàng)造或保護等各種手段予以補償，使得環(huán)境質量大抵上能維持相同的或更好的標準。在這次論壇上，與會者還提出了美國濕地保護的短期和長期目標。無凈損失是作為短期目標存在的，即要求在短期內保證濕地質量、數量應達到無凈損失；而在長期上應使得環(huán)境質量“凈增加”(Net-Gain)。此次論壇的成果很快反映到政策層面。美國環(huán)保署(USEPA)在1989年正式提出了無凈損失概念。為了應對濕地等生態(tài)環(huán)境在施工開發(fā)過程中受到的巨大破壞，美國同年開始實施無凈損失的相關策略，并已經在包括礦產資源開發(fā)以及基礎設施建設領域建立起一套相適應的生態(tài)補償制度。

二、礦產資源開發(fā)生態(tài)補償的必要性

如上所言，生態(tài)補償制度具體運用到礦產資源開發(fā)時，可以從補償方式和補償程序兩方著手，使得環(huán)境質量大抵上能維持相同的或更好的標準。生態(tài)補償制度的實施,一方面能作為推進經濟增長方式轉變的有效方式,另一方面又能實現經濟發(fā)展與環(huán)境保護的均衡發(fā)展。具體而言，礦產資源開發(fā)之生態(tài)補償需求的必要性主要包括以下兩個方面：

(一)礦產資源開發(fā)引發(fā)嚴重的生態(tài)問題

礦產資源開發(fā)幾乎會對生態(tài)環(huán)境造成全方位的影響。首先，大量的水消耗和嚴重的水污染。根據《山西省煤炭開采對水資源的破壞影響及評價》顯示，山西每開采1噸煤直接破壞2.48噸水資源。每年開采的5億噸煤，破壞的水資源達12億立方米左右，相當于山西省整個引黃工程的總引水量。大量的礦井排水嚴重污染了地表水體，更嚴重的是污水滲入地下水系，造成地下水資源的污染；其次，礦產資源開發(fā)會產生大量的二氧化硫和煙塵等高濃度污染物，產生嚴重的大氣污染；礦產資源開發(fā)需占用大量土地資源，而大規(guī)模地開采煤炭，會造成礦區(qū)土地塌陷、地表擾動、崩塌、泥石流等嚴重的地質災害；最后，礦產資源開發(fā)大量吞噬森林植被面積，土地植被生態(tài)功能嚴重退化，從而造成物種資源流失嚴重。

(二)生態(tài)補償制度是實現環(huán)境保護與經濟發(fā)展的有效手段

雖然環(huán)境保護與經濟發(fā)展在根本利益上基本一致，但不可置否，兩者代表的是兩種不同的價值取向，由此引發(fā)的沖突也屢見不鮮。經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間應當是相輔相成的關系，不可能追求其中之一而否定另一端。如何實現礦產資源開發(fā)的經濟利益與生態(tài)環(huán)境利益相協(xié)調，使得破壞環(huán)境的責任與保護環(huán)境的義務相適應就成為重要的課題。目前我國實施的環(huán)境影響評價法雖然要求礦產資源開發(fā)之前應當進行環(huán)評，從而減輕其對環(huán)境造成的不良影響，但對補償機制卻缺乏關注，筆者認為這是不完整的環(huán)境制度。在礦產資源開發(fā)中建立生態(tài)補償制度，通過對補償方式以及補償程序的充分考慮，從而實現“無凈損失”具有相當大的意義。從我國經濟發(fā)展現狀來看，高投入、高消耗、低產出、低效率的經濟增長方式已經不適應社會經濟發(fā)展的需要。建立生態(tài)補償制度,將環(huán)境成本內化為經濟增長變量之一，提高資源利用效率,減少對生態(tài)環(huán)境的破壞和污染,從而轉變經濟增長方式，化解環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間存在的矛盾。

三、礦產資源開發(fā)之生態(tài)補償的國內外現狀

生態(tài)補償研究在國內外呈現出兩種完全不同的方向。在國外，生態(tài)補償更多的是從微觀角度出發(fā)研究濕地、道路建設、礦產資源和流域水環(huán)境保護等補償的具體問題，在補償的經濟原因、補償的程序、補償的具體機制等方面取得諸多成果；而在國內，大多限于理論層面對生態(tài)補償制度的宏觀構架進行論述,而這種論述更多的又是從經驗的角度考慮生態(tài)補償制度的實施問題,在補償的理論基礎、補償的主體和對象、補償標準等研究成果較多。

具體到礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償方面，德國和美國的做法存在很多相似并值得借鑒的地方。在此，我們將簡要介紹德美兩國的相關經驗。

(一)德國

德國由于煤炭資源相對豐富，其采礦業(yè)相當發(fā)達，而由此引起的生態(tài)破壞問題也相當嚴重。有鑒于此，德國在1980年制定了《聯邦礦山法》,對礦區(qū)生態(tài)補償與恢復做出了規(guī)定。從《聯邦礦山法》來看，針對新老礦區(qū)的生態(tài)補償與恢復問題，德國采取了不同的應對措施，取得了積極的效果。對于立法前的歷史遺留下來的老礦區(qū),由政府成立礦山復墾公司專門從事礦區(qū)的生態(tài)補償與恢復,所需資金由政府全額財政撥款，其中聯邦政府承擔75%，州政府承擔25%；對于立法后出現的生態(tài)破壞問題，根據《聯邦礦山法》的有關規(guī)定,則由開發(fā)者對礦區(qū)開發(fā)造成的生態(tài)損害進行補償與以及負責治理。而且在礦區(qū)開采審批前，礦區(qū)開發(fā)者必須有相關防止生態(tài)破壞，進行生態(tài)補償以及負責治理的措施。針對生態(tài)補償和治理礦區(qū)需要大筆資金的現實,《聯邦礦山法》還要求預先預留約占該企業(yè)年利潤3%左右的生態(tài)補償和治理專項資金，這為保證生態(tài)破壞出現時該企業(yè)有財力進行補償提供了前提。在對該法的具體執(zhí)行方面，政府每年還派專項組到礦區(qū)進行檢查《聯邦礦山法》的實際執(zhí)行情況。此外，礦區(qū)開發(fā)和復墾都制定了嚴格的環(huán)境質量標準。如對露天開挖出來的表土層和深土層要分類堆放以便復墾,并確保復墾后能迅速恢復地力；礦水抽出后不得直接排入河流或湖泊,必須經過人工蘆葦濕地生物處理后才允許排放；礦區(qū)要對周圍的地下水位負責,礦坑恢復為人工湖的要負責管理100年；復墾為耕地的要種植作物7年并變?yōu)槭斓睾蟛庞栩炇盏鹊萚1]。

(二)美國

美國國會在1977年通過了《聯邦露天采礦控制和復墾法》(SMCRA)。該法規(guī)定任何進行露天采礦的企業(yè)必須繳納一定數量的復墾保證金，要求采礦企業(yè)在取得生產許可證之前就建立起生態(tài)重建的金融安排③,采礦企業(yè)若完成土地復墾任務則將復墾保證金返還，反之，則將保證金用于資助第三方進行復墾。2006年4月21日，美國聯邦土地管理局頒布了新時期能源和非能源礦產資源管理10條原則。其第3條也再一次重申了保證金的重要性：“土地管理局將要求(相關人提交)保證金以提供對法律授權的土地和其他利用目的的土地進行復墾?！比缟纤?，由于德國和美國的做法存在很多相似的地方，這里不逐一而論。兩國不同的是，在歷史遺留下來的老礦區(qū)造成生態(tài)破壞時如何籌集資金治理問題上，美國沒有采取德國的做法，而是依賴其發(fā)達的金融融資體系通過基金來籌集資金。

(三)中國的相關生態(tài)補償實踐

中國最早的生態(tài)環(huán)境補償實踐始于1983 年，在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞恢復費用[2]，20世紀90年代中期進一步進行改進，對礦產資源開發(fā)征收礦產資源稅，主要用以調節(jié)資源開發(fā)中的級差收入，刺激保護生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為。從1994年起施行《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》，開始征收礦產資源補償費。礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查。中央將礦產資源補償費的分成所得納入國家預算，實行專項管理，其中70%用于礦產勘查支出，20%用于礦產資源保護支出，10%用于礦產資源補償費征收部門經費補助。從其用途可以看出，礦產資源補償費的設立目的在于保障和促進礦產資源的勘察、保護與合理開發(fā)，彌補國家對資源勘探投入的不足，具有資源耗竭性補償的性質。1997年開始實施的《礦產資源法》第32條規(guī)定：開采礦產資源，應當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。《水土保持法》、《土地復墾條例》確立了“誰破壞、誰復墾”、“誰復墾、誰受益”原則。礦產資源法的實施細則規(guī)定了礦山開發(fā)水土保持、土地復墾和環(huán)境保護的具體要求，明確要求不能履行水土保持、土地復墾和環(huán)境保護責任的采礦人，應向有關部門交納履行上述責任所需的費用。這是礦山開發(fā)押金制度的雛形。有學者認為,法律并未規(guī)定采用土地復墾保證金制度[3]。從實踐來看，盡管系統(tǒng)的生態(tài)補償費政策沒有得到全面實施，礦產資源開發(fā)的復墾押金制度卻在地方得到試點。如廣西，采用征收保證金的辦法，激勵企業(yè)治理和恢復生態(tài)環(huán)境，若企業(yè)不采取措施，政府將用保證金雇傭專業(yè)化公司完成治理和恢復任務；西藏自治區(qū)2003年出臺的《黃金礦山地質環(huán)境的恢復保證金制度》規(guī)定，凡在西藏自治區(qū)內開采黃金者必須承擔因采礦而破壞礦山地質環(huán)境的恢復與治理責任，預繳礦山環(huán)境恢復保證金；浙江省對于新開礦山，通過地方性立法，建立礦山生態(tài)環(huán)境備用金制度，按單位采礦破壞面積確定收費標準。同時，按照“誰開發(fā)、誰保護；誰破壞、誰治理”原則解決新礦山的生態(tài)破壞問題，做到不欠新帳；對于廢棄礦山，采用兩種辦法治理和恢復：若受益者明確的廢棄礦山，按照“誰受益、誰治理”的機制實施；若廢棄礦山已沒有或無法確定受益人的，則由政府出資并組織實施。此外該省在2004 年出臺的《浙江省生態(tài)建設財政激勵機制暫行辦法》規(guī)定，財政補償和激勵的重點是生態(tài)建設，加大各項生態(tài)建設項目和工程的補償支持力度，將生態(tài)補償與政府績效、生態(tài)建設責任目標相結合起來進行考核。生態(tài)補償的試點表明，資源開采管理手段已經開始從傳統(tǒng)命令控制式向采取生態(tài)補償這種具有經濟激勵與抑制雙重功效的方式轉變。

四、我國礦產資源開發(fā)之生態(tài)補償制度構建設想

通過前文對生態(tài)補償制度基本內涵的梳理以及考察國內外礦產資源開發(fā)現狀，筆者認為構建礦產資源開發(fā)之生態(tài)補償制度具有多方面的需求。構建我國礦產資源開發(fā)之生態(tài)補償制度應當從生態(tài)補償制度基本內涵以及國內外成功經驗著手，即我國應當在遵循補償三程序之下，建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償制度，從而達致生態(tài)環(huán)境“無凈損失”。國外針對不同礦區(qū)采取不同的補償策略以及保證金制度在我國地方性立法中得到預先的回應，構建全國范圍內的礦產資源開發(fā)之生態(tài)補償制度應當在這種框架性思路下探討。

當前針對礦產資源開發(fā)生態(tài)補償討論多集中在要素補償、準私人物品和“外部性大小決定成本分擔”三方面。按照生態(tài)系統(tǒng)的組成要素作為劃分標準，礦產資源開發(fā)就屬于要素補償類項目。而對要素補償的重點在于兩點，其一，對破壞生態(tài)環(huán)境的礦產資源開發(fā)行為征收資源費；其二，對可能破壞生態(tài)環(huán)境的礦產資源開發(fā)行為預先實行保證金制度。而從經濟學對物品的非排他性和消費的非競爭性出發(fā)可以將物品分為兩大類:公共物品和私人物品。而其較具中性的劃分還包括準公共物品( quasi public goods)和準私人物品( quasi - private goods)。礦產資源開發(fā)過程及其產品具有私人產品性質,原因在于，其產生的生態(tài)環(huán)境問題大都屬于點源污染, 損害方和受損方的關系較為明確；但同時又具有一定的公共物品性質,因為礦產資源產權屬于國家所有,資源開發(fā)所產生的生態(tài)問題的影響具有區(qū)域性和局部性，所以礦產資源開發(fā)一般被劃歸為準私人物品行列。對此主要在以下兩方面進行干預。首先，完善“污染者付費”原則，使礦產資源開發(fā)主體自行將外部成本內部化,主要是要求其進行復墾等治理措施以及預交保證金；其次，礦產資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞，導致礦區(qū)居民人身、財產及環(huán)境權益損害的，應當通過環(huán)境污染侵權訴訟要求的舉證責任倒置、因果關系推定以及公益訴訟等措施保障受害人的權益。關于“外部性大小決定成本分擔”，也是經濟學的相關原理，即補償成本應當能填補礦產資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞所需的費用。礦產資源開發(fā)造成的負外部性主要是點污染源、具有局域性和地方性的特點，所以一般其負外部性的溢出效應相對較小, 主要限于當地, 受采礦區(qū)塌陷、礦區(qū)水源、森林植被破壞等礦區(qū)生態(tài)問題影響的主體主要集中在當地④。所以,按照外部性大小決定成本分擔的經濟學原理，礦產資源開發(fā)生態(tài)補償標準應以治理生態(tài)環(huán)境所需成本為依據確定。筆者認為，在目前條件下，依據礦產資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境損失的治理成本作為補償標準具有合理性和可行性，原因不僅在于，該政策的提出首先遵循了經濟學原理的一般規(guī)定，也符合權利與義務相匹配的法律要求，而且在實現生態(tài)補償的緩解經濟發(fā)展與環(huán)境保護沖突功能上兼具可行性，因為其兼顧了受損者的權益和補償者的承受能力。

具體而言，應當在以下兩方面進行完善：

(一)完善礦產資源稅費制度

長期以來中國實行“產品高價、資源低價和環(huán)境無價”的價格扭曲策略,無法促使礦產企業(yè)將環(huán)境恢復和復墾成本計入生產經營成本,相反，環(huán)境資源的無償或低價使得大量礦產資源開采嚴重浪費,與之伴隨的就是生態(tài)環(huán)境愈加惡劣。開征礦產資源稅的初衷一般認為是在于調節(jié)級差收入，從而實現礦產資源國家所有的屬性。這無論與轉變經濟增長方式，還是體現可持續(xù)發(fā)展理念都有相當的距離。因此現階段，應當擴展礦產資源稅費的功能，使得礦產資源的生態(tài)補償價值能夠在礦產資源開發(fā)中得到體現，即實現稅收制度的“綠化”。此外，現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅已經廣為各界詬病，為體現資源有價，促使企業(yè)考慮市場需求,合理開發(fā)利用資源，應按實際產量計稅，提高征稅額。

征收礦產資源稅費，一方面在于實現資源有償使用，為資源的保護和撫育提供資金保障，另一方面在于通過資源價格的市場變化，實現經濟增長方式的轉變。而目前我國礦產資源補償費依照資源耗竭性補償原則進行征收，征收標準過低，不僅沒有實現資源耗竭性補償的初衷，更沒有體現資源耗竭過程中對生態(tài)環(huán)境造成損害的補償，無法維持礦產資源的可持續(xù)利用以及實現保護環(huán)境的目的?！霸谫Y源性行業(yè), 由于資源補償稅和地方資源稅比例很低, 也使得地方源于資源性行業(yè)的收人有限, 地方資源大量被開采, 收人卻很少, 甚至出現開采越多, 虧損越多的不正?，F象。[4]”因此，完善生態(tài)補償機制的一個重要方向就是增加資源費中生態(tài)補償的項目，將生態(tài)補償列入資源費的開支科目等[5]P13-24。即應當提高礦產資源費征收標準，將礦產資源開發(fā)過程中對生態(tài)價值造成的損失納入礦產資源費之中。同時，應當加大多種形式的稅費減免，對于礦產開發(fā)人按照礦山環(huán)境保護與綜合治理方案進行礦山環(huán)境治理,應當加大其稅費減免力度。我國從1994年起正式開征礦產資源補償費，近年來礦產資源補償費征收額穩(wěn)步增長，2001年為17.5億元，2005年為43.1億元，2006年為58.1億元，2007年為89.6億元，2008年為113.4億元，2009年113.4億元。礦產資源補償費征收額的不斷增加，保障礦山生態(tài)治理的力度也將隨之增強，但是如何完善礦產資源稅與費改革，避免稅費征收重復，厘清稅費界限與銜接是我們需要著重考慮的問題。

應該注意的是,自從分稅制改革以來,地方財政狀況由于財權、事權的不對等顯得相對緊張,而中央財政經過20多年的持續(xù)增長,治理環(huán)境的支付能力明顯強于地方財政,這顯然是賦予地方治理環(huán)境問題權限不足的反映,因此有必要賦予地方部分征稅自主權。故有必要“改變資源稅收中國家和地方的分割比例, 重點向地方傾斜, 增加資源補償費, 提高地方資源稅率, 適當調低國家資源稅”。[4]

(二)建立保證金制度

作為與礦產資源一樣具有價值的生態(tài)資源，生態(tài)環(huán)境的損害應當計入礦山開采的成本當中。目前礦產開采管理面臨制約手段剛性過強而制約不足的問題，采取經濟措施致力于督促礦產開采人履行礦山環(huán)境恢復和治理是一種有效的途徑。按照我國《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，礦產資源開發(fā)建設項目在進行可行性方案之前，應當進行環(huán)評。通過環(huán)評可以明確礦產資源開發(fā)可能會對生態(tài)環(huán)境造成的風險以及應當預備有適當的進行生態(tài)環(huán)境破壞治理的措施。為此，礦產資源開發(fā)主體應根據礦區(qū)開發(fā)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所需的要求、礦產資源開發(fā)項目所處環(huán)境區(qū)域的各種狀況、環(huán)評對生態(tài)環(huán)境保護的法定要求，提供對生態(tài)環(huán)境產生不利影響的各種回避、減輕措施。但環(huán)評制度缺乏對補償制度的考慮，嘗試在礦產資源開發(fā)可行性規(guī)劃階段納入生態(tài)補償制度就可以彌補這種缺憾。而預先在生態(tài)補償制度中建立礦山環(huán)境治理恢復保證金,用于礦產資源開發(fā)過程對生態(tài)環(huán)境造成破壞的治理與恢復就是國外行之有效的措施。目前國內個別地方存在以收費或押金制度簡單替代生態(tài)補償機制，免除開發(fā)者治理和恢復生態(tài)環(huán)境責任，混淆押金制度與生態(tài)補償制度的關系，不能實現礦產資源開發(fā)的有序平衡保護。

保證金制度在發(fā)達國家,如美國、加拿大、澳大利亞、法國等得到廣泛運用。以德、美兩國以及我國地方生態(tài)補償的試點實踐來看，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理的責任主要按照老廢棄礦山和新廢棄礦山兩種情形分別來考慮。對于廢棄礦區(qū)老礦區(qū)已造成的生態(tài)問題由中央政府負責治理⑤，礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理資金的主要來源是政府財政撥款以及向正在生產的礦山征收的“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補償費”。美國將保證金分為兩類，一類是全程性保證金，即向采礦人一次性收取相當于礦山土地復墾所需費用的資金；一類是階段性保證金，即以企業(yè)每年采礦的情況為依據來增加保證金，以保證對下個年度采礦活動所造成的破壞進行有效恢復。對于新礦區(qū)造成的破壞，筆者認為德國的相關經驗值得借鑒，即由開發(fā)者進行補償與以及負責治理。在德國，繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金是評估與審核采礦權人取得采礦許可證的先決條件，從而強化了礦山企業(yè)自覺履行礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理義務的意愿。德國《礦山還原法》對礦山土地還原再造規(guī)定了明確的程序和辦法:在開礦時將表層土按剝離的先后順序堆放在一邊,開采后還原土地時,先填底土和無害垃圾,然后再按順序回填各表土層,土地還原后第1年種綠肥,第2年種甜菜,從第3年開始種植糧食作物,5年后即等土地充分熟化后,采礦公司才把土地移交給農民耕種[6]。我國應建立礦產資源開采的生態(tài)補償保證金制度，通過交納一定的修復保證金的方式，確保生態(tài)環(huán)境的保護與修復。將采礦許可證取得與生態(tài)補償相掛鉤，要求企業(yè)預先交納一定保證金的方式確保生態(tài)環(huán)境的保護與修復，資金規(guī)模主要取決于礦產資源開發(fā)規(guī)模的大小以及自然環(huán)境、開發(fā)技術等因素；同時為實現達到保證金的特殊目的，可以借鑒美國保證金收取采取常態(tài)與動態(tài)相結合的方式。所收取的保證金應保證?？顚Ｓ?，一方面起到促使采礦權人在采礦過程中合理開采礦產資源的作用，另一方面，在閉礦、停辦、關閉礦山后，要求開礦人致力于因礦產資源開發(fā)遭受污染和破壞的環(huán)境的治理與恢復工作。

注釋：

① 參見：王小萍:《礦產資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度研究》,載于2006年中國法學會環(huán)境資源法學研究會年會論文集, 2006年版,第1595頁。

② Board on Environmental Studies and Toxicology, National Research Council, National Academy, Compensating for Wetland Losses Under the Clean Water Act, 2001.

③ Bassett R. A. A selective review of laws requiring reclamation on closure of mines. International Bar Association. 13th Annual Conference of IBA-Section on Energy and Natural Resources Law. Cape Town, South Africa, 1998.

④ 采礦引發(fā)的空氣污染造成的負外部性相對比較大。

⑤ 由于我國分稅制改革后中央財政收入迅速增加，大大超過地方財政收入，因此不應當要求地方政府來負擔這筆支出。

[1] 李靜云，王世進.生態(tài)補償法律機制研究[J].河北法學,2007,6.

[2] 莊國泰,高鵬,王學軍.中國生態(tài)環(huán)境補償費的理論與實踐[J].中國環(huán)境科學,1995,6.

[3] 曹明德.論我國礦產資源生態(tài)補償法律制度[J].法商研究,2007,2.

[4] 閏增強,李永寧.外部性補償與西部開發(fā)[J].當代經濟科學,2000,5.

[5] 王金南，萬軍，張惠遠等.中國生態(tài)補償政策評估與框架初探[A].莊國泰,王金南.生態(tài)補償機制與政策設計國際研討會論文集[C].北京：中國環(huán)境科學出版社，2006．

[6] 高彤.礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償機制探討:以慶陽地區(qū)石油開發(fā)為例[J].環(huán)境保護,2007,4.

(責任編輯：黃春燕)

TheEcologicalCompensationofMineralResourcesExploitation

RenYong-an1ZouAi-yong2

(1.Law School of Si Chuan University,Chengdu Sichuan 610064; 2.Economic Law School of Northwest University of Politics and Law,Xi′an Shanxi 710063)

Defines the concept of ecological compensation system has no uniform conclusion. Aside the concept of battle, in dealing with ecological compensation system for the three components, as well as the need to establish a system based on ecological compensation by considering the lessons learned at home and abroad, put forward the mineral resource tax system and the mortgage system as the construction of mineral resources implementation of ecological compensation path.

mineral resources exploitation;ecological compensation; structure of system

1002—6274(2010)04—099—06

DF462

A

任永安 (1973 - ) ,男,河北邯鄲人,四川大學法學院博士研究生,司法部司法研究所副編審，研究方向為司法制度；鄒愛勇 (1983 - ) ,男,江西新余人 ,西北政法大學經濟法學院碩士研究生，研究方向為環(huán)境與資源保護法學。