中央社院課題組

(中央社會(huì)主義學(xué)院,北京 100081)

國(guó)外政黨監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制剖析及對(duì)我國(guó)民主監(jiān)督的啟示

中央社院課題組

(中央社會(huì)主義學(xué)院,北京 100081)

政黨監(jiān)督作為監(jiān)督的組成部分,在現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展中越來(lái)越受到人們的關(guān)注。我們應(yīng)該通過(guò)對(duì)中西方政黨監(jiān)督的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)、西方國(guó)家政黨運(yùn)行機(jī)制的剖析與比較,充分認(rèn)識(shí)中外黨際監(jiān)督的不同形式、不同特點(diǎn)以及一般規(guī)律,從而探尋國(guó)外政黨監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制對(duì)我國(guó)參政黨民主監(jiān)督的啟示。

政黨監(jiān)督;運(yùn)行機(jī)制;分析;比較;啟示

監(jiān)督是現(xiàn)代國(guó)家為了防止專制、控制由于權(quán)力濫用而滋生腐敗的一種重要手段。隨著公共權(quán)力的發(fā)展和完善,監(jiān)督制度已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的重要支柱。當(dāng)今時(shí)代,世界上大多數(shù)國(guó)家都是采用政黨政治的政治模式,所以,對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督越來(lái)越成為現(xiàn)代社會(huì)中民主政治制度建設(shè)的重要問(wèn)題。我們應(yīng)該從政黨監(jiān)督的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)、西方國(guó)家政黨監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制分析以及中外政黨監(jiān)督的比較出發(fā),探尋國(guó)外政黨監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制對(duì)我國(guó)參政黨民主監(jiān)督的啟示。

一、政黨監(jiān)督的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)

政黨監(jiān)督是對(duì)政黨行為尤其是對(duì)執(zhí)政黨和執(zhí)政黨政府行為實(shí)施的監(jiān)督以及政黨內(nèi)部對(duì)自身行為和黨內(nèi)成員實(shí)施的監(jiān)督。我國(guó)的政黨監(jiān)督包括參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督、參政黨之間的互相監(jiān)督和各政黨內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督。本文將著重探討黨際監(jiān)督,即在野黨或反對(duì)黨對(duì)執(zhí)政黨和執(zhí)政黨政府的監(jiān)督以及我國(guó)參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督 (為了表述的準(zhǔn)確,在概念部分仍留有黨的內(nèi)部監(jiān)督的概括——作者注)。

國(guó)外政黨監(jiān)督主要是在政治系統(tǒng)的制度框架下,圍繞政黨選舉和議會(huì)監(jiān)督政府來(lái)進(jìn)行,同法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民的個(gè)體監(jiān)督互相結(jié)合,共同組成一套完整的、嚴(yán)密的監(jiān)督體系,以達(dá)到有力地遏制權(quán)力的濫用、提高行政效率和治理水平的目的。所以,政黨監(jiān)督實(shí)際上是一種機(jī)制,是政治權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制,準(zhǔn)確地說(shuō),是一種政治權(quán)力運(yùn)行的控制機(jī)制。政黨監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是在社會(huì)公共治理過(guò)程中對(duì)公共權(quán)力的控制和約束;是權(quán)力的擁有者當(dāng)其不便或者不能直接行使權(quán)力,而把權(quán)力委托他人行使以后,控制受托人按照自己的意志和利益行使權(quán)力的制度安排和行為過(guò)程。雖然西方政治理論中沒(méi)有政黨監(jiān)督的概念,但是,政黨監(jiān)督并非無(wú)關(guān)緊要,而且被認(rèn)為“既是現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利監(jiān)督的主要構(gòu)成部分,也是人類對(duì)權(quán)力監(jiān)督理性化認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的重要標(biāo)志,是人類政治文明發(fā)展的重要成果”[1]。

二、西方國(guó)家政黨監(jiān)督的理論淵源

對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的理論可以追溯到 17至 18世紀(jì)西方國(guó)家啟蒙運(yùn)動(dòng)中。啟蒙思想家們對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量的、理性的思索,其中,孟德斯鳩對(duì)權(quán)力腐敗特性的揭示,洛克、盧梭等人闡發(fā)的天賦人權(quán)論和主權(quán)在民論 (人民主權(quán)說(shuō))等,成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說(shuō)的理論基礎(chǔ)。洛克的有限政府理論將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則,并成為西方國(guó)家監(jiān)督制度的核心思想。因此,作為西方政治體制的重要組成部分,西方國(guó)家政黨監(jiān)督體制的建立和健全實(shí)際上是以啟蒙運(yùn)動(dòng)為先導(dǎo)的。

三、西方國(guó)家政黨監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制分析

政黨制度對(duì)政黨監(jiān)督有著直接的影響。具體的監(jiān)督程序和監(jiān)督機(jī)制的完善對(duì)政黨監(jiān)督的成效意義重大。在西方政治系統(tǒng)的制度框架下,政黨監(jiān)督主要是圍繞政黨選舉和議會(huì)監(jiān)督政府而進(jìn)行,此外,西方國(guó)家的法制精神、新聞自由和公民意識(shí)是政黨監(jiān)督重要的環(huán)境因素。

研究西方國(guó)家的政黨監(jiān)督機(jī)制,我們主要以英國(guó)的政黨監(jiān)督機(jī)制為例。因?yàn)?英國(guó)是世界上政黨和議會(huì)的發(fā)源地：英國(guó)的政黨政治和議會(huì)制度是西方國(guó)家民主政治制度的典范和樣板;英國(guó)的政黨監(jiān)督遠(yuǎn)比美國(guó)等國(guó)家更為重要和突出。

(一)政黨監(jiān)督——政黨競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)黨制度和影子內(nèi)閣

第一,政黨競(jìng)爭(zhēng)。在西方多黨選舉競(jìng)爭(zhēng)的政黨制度下,政黨監(jiān)督首先表現(xiàn)為政黨在選舉中的競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督。在議會(huì)制國(guó)家,議會(huì)是國(guó)家權(quán)力的核心,通過(guò)競(jìng)選是政黨合法取得國(guó)家政權(quán)的唯一途徑。因此,掌握政權(quán)或參與政權(quán)是政黨進(jìn)行政治活動(dòng)的直接目的。選舉獲勝的政黨進(jìn)入議會(huì),組織政府行使行政權(quán)成為執(zhí)政黨。在總統(tǒng)制國(guó)家,總統(tǒng)組織政府行使行政權(quán)。各黨派在選舉中都把總統(tǒng)職位作為主要競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)。在大選中各個(gè)政黨都使出渾身解數(shù),力爭(zhēng)選舉的勝利,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手從政治綱領(lǐng)到具體的政策主張和規(guī)劃,再到政黨的某一領(lǐng)導(dǎo)人的政治能力、政治品質(zhì)甚至個(gè)人生活等,從各個(gè)角度、各個(gè)層面全方位地認(rèn)真“解剖”,力圖找出對(duì)手的紕漏和缺陷來(lái)進(jìn)行大肆宣傳,以此達(dá)到擊敗對(duì)手的目的。

競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)兩黨或者多黨競(jìng)爭(zhēng),選民可以在參選的政黨中選擇一個(gè)較為負(fù)責(zé)的政黨來(lái)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán);通過(guò)政黨選舉的輪替,實(shí)現(xiàn)防止任何一個(gè)政黨或者政治集團(tuán)長(zhǎng)期壟斷國(guó)家權(quán)力、形成獨(dú)裁的目的。此外,政黨選舉競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)了政治斗爭(zhēng)的和平化和制度化,防止暴力沖突和流血沖突,有利于國(guó)家政治秩序的穩(wěn)定,同時(shí),能夠?qū)?guó)家政權(quán)的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督。

第二,反對(duì)黨制度。英國(guó)議會(huì)率先坦然地承認(rèn)政黨在議會(huì)內(nèi)的存在,并且按照各黨掌握議席的多少來(lái)分派其憲政職能。獲得平民院多數(shù)議席的政黨出面組閣,行使行政權(quán),同時(shí),還獲得組織平民院的立法工作和其它工作的特權(quán)。獲得平民院次多數(shù)議席的政黨即可公開(kāi)地、堂而皇之地成為領(lǐng)銜反對(duì)黨,獲得與多數(shù)黨協(xié)商安排平民院議程的特權(quán),并有權(quán)代表各反對(duì)黨回應(yīng)政府的動(dòng)議、聲明等,還有權(quán)單獨(dú)安排平民院部分時(shí)間的辯題,并領(lǐng)導(dǎo)平民院若干關(guān)鍵的特設(shè)委員會(huì)。議席少于領(lǐng)銜反對(duì)黨的其他各反對(duì)黨也享有若干權(quán)利?？偟膩?lái)看,多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)行政和立法工作,反對(duì)黨則負(fù)責(zé)監(jiān)督政府。

從 20世紀(jì)開(kāi)始,英國(guó)的議會(huì)和政府逐步為反對(duì)黨建立起來(lái)一套保障體系,從財(cái)政、制度到具體的程序環(huán)節(jié)等方面都給予反對(duì)黨切實(shí)的保障,以便發(fā)揮他們?cè)趪?guó)家政治系統(tǒng)中的監(jiān)督作用。主要有：在財(cái)政方面,英國(guó)議會(huì)專門設(shè)有一筆專款供議會(huì)反對(duì)黨黨團(tuán)使用,稱“碩特專款”[2]。領(lǐng)銜反對(duì)黨 (OfficialOppostion)領(lǐng)袖及黨團(tuán)的督導(dǎo)長(zhǎng)、督導(dǎo)也有特設(shè)的專門年薪。

在制度層面,反對(duì)黨擁有提出譴責(zé)動(dòng)議的權(quán)力。按照慣例,領(lǐng)銜反對(duì)黨可于任何時(shí)候提出譴責(zé)政府的動(dòng)議,平民院應(yīng)即刻組織全院大會(huì)對(duì)此動(dòng)議舉行辯論和表決;此動(dòng)議若獲得通過(guò),則政府即應(yīng)辭職。領(lǐng)銜反對(duì)黨還有對(duì)議會(huì)監(jiān)督類專門委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在平民院眾多的委員會(huì)中,按照慣例無(wú)論哪個(gè)黨派執(zhí)政,三個(gè)最為關(guān)鍵的監(jiān)督委員會(huì)——國(guó)家賬目委員會(huì)、議會(huì)行政監(jiān)察專員委員會(huì)和行政法規(guī)委員會(huì)皆由領(lǐng)銜反對(duì)黨人擔(dān)任。此慣例印證了領(lǐng)銜反對(duì)黨掌握議會(huì)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),使政府的財(cái)政、行政和授權(quán)立法工作被置于平民院的嚴(yán)厲監(jiān)督之下。此外,反對(duì)提出動(dòng)議、法案后,即由領(lǐng)銜反對(duì)黨領(lǐng)袖或影子大臣當(dāng)即對(duì)應(yīng),發(fā)表該黨的申明、修正案等,以闡明該黨的態(tài)度。

在程序?qū)用?每年英國(guó)議會(huì)開(kāi)幕之際先由英國(guó)女王致議會(huì)的開(kāi)幕詞①英國(guó)每次議會(huì)年會(huì)開(kāi)幕之際,都由女王向議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議發(fā)表演說(shuō) (即議會(huì)開(kāi)幕詞),宣布政府在本次年會(huì)的內(nèi)外政策和立法規(guī)劃。,反對(duì)黨領(lǐng)袖擁有在女王議會(huì)開(kāi)幕詞辯論第一天的優(yōu)先發(fā)言權(quán)。為保障反對(duì)黨的意見(jiàn)和主張得以充分陳述,英國(guó)平民院還特設(shè)了“反對(duì)黨日”,每次平民院年會(huì)共指定十七天作為反對(duì)黨日,由領(lǐng)銜反對(duì)黨提出辯論題目,與政府及多數(shù)黨黨團(tuán)進(jìn)行辯論;另外,再設(shè)三天反對(duì)黨日,供其他議會(huì)小黨提出辯論題目。

第三,影子內(nèi)閣。所謂“影子內(nèi)閣”是指某些資本主義國(guó)家的在野黨為準(zhǔn)備上臺(tái)執(zhí)政而設(shè)的預(yù)備內(nèi)閣班子。它往往由下議院中最大的反對(duì)黨領(lǐng)袖通過(guò)物色下院中有影響的本黨議員,按內(nèi)閣形式組建而成。這種制度由英國(guó)保守黨首創(chuàng),后為一些英聯(lián)邦國(guó)家所采用。

按照規(guī)定,在英國(guó)由最大的在野黨成為正式的反對(duì)黨并組織“影子內(nèi)閣”。雖名曰“影子”,但是,無(wú)論從它對(duì)國(guó)家政治生活的實(shí)際作用來(lái)看,還是考慮到它的前途和歸宿,都遠(yuǎn)非“影子”可比?！坝白觾?nèi)閣”不但不附和當(dāng)任內(nèi)閣,反而專司監(jiān)督當(dāng)任內(nèi)閣之職?！坝白觾?nèi)閣”負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)下院中本黨成員的一切活動(dòng),遇到議會(huì)辯論時(shí),各“影子大臣”就會(huì)踴躍發(fā)言,在闡述本黨觀點(diǎn)的同時(shí),專挑當(dāng)任內(nèi)閣的毛病和缺點(diǎn)進(jìn)行攻擊?！坝白觾?nèi)閣”的存在,使反對(duì)黨對(duì)政府的監(jiān)督更為有力?！坝白觾?nèi)閣”成員各有分工,專司其職,對(duì)口監(jiān)督在任內(nèi)閣成員的履職情況,監(jiān)督對(duì)象明確,監(jiān)督領(lǐng)域確定,監(jiān)督的方式、手段和經(jīng)驗(yàn)也更為豐富,能夠更好地履行監(jiān)督職能。

(二)議會(huì)內(nèi)監(jiān)督——政黨監(jiān)督在議會(huì)內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制

英國(guó)議會(huì)中反對(duì)黨對(duì)執(zhí)政黨控制的議會(huì)和政府主要有以下幾種監(jiān)督機(jī)制：

第一,信任動(dòng)議。保持平民院信任是現(xiàn)代英國(guó)政府安身立命之本。因?yàn)?平民院的信任是現(xiàn)代英國(guó)政黨還有對(duì)政府的對(duì)應(yīng)權(quán)。即每當(dāng)政府方面發(fā)表申明或府權(quán)力的來(lái)源和權(quán)威的基礎(chǔ)?！拔ㄐ湃蝿?dòng)議可剝奪政府的執(zhí)政能力”[3]?，F(xiàn)代英國(guó)政府可否繼續(xù)執(zhí)政,由平民院采取兩種明確的信任方式?jīng)Q定：一種是首相明確地要求平民院就它是否信任政府進(jìn)行表決。平民院的此種表決以簡(jiǎn)單多數(shù)形成其態(tài)度。另一種是領(lǐng)銜反對(duì)黨領(lǐng)袖明確地向平民院提出對(duì)政府的譴責(zé)案即不信任案,平民院就譴責(zé)案進(jìn)行表決,仍以簡(jiǎn)單多數(shù)形成其態(tài)度。無(wú)論采用兩種方式中的哪一種,只要表決通過(guò)對(duì)政府的信任,政府即可繼續(xù)執(zhí)政;如果否決對(duì)政府的信任,或通過(guò)對(duì)政府的譴責(zé)案,政府要么辭職,要么提請(qǐng)國(guó)王解散議會(huì),提前舉行大選。從信任動(dòng)議的提出資格規(guī)定我們可以看出,這是英國(guó)政治制度中明確賦予反對(duì)黨對(duì)由多數(shù)黨組成的政府行使權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。

第二,質(zhì)詢和辯論。在實(shí)行熔權(quán)制[4]的英國(guó),執(zhí)政的多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)立法和行政;反對(duì)黨則實(shí)施監(jiān)督,成為對(duì)政府的批評(píng)意見(jiàn)的負(fù)責(zé)任的喉舌。平民院的全院大會(huì)是反對(duì)黨的主要陣地。各反對(duì)黨每次年會(huì)所支配的平民院全院大會(huì)時(shí)間為其總量的 7%左右[5]。各反對(duì)黨支配全院大會(huì)時(shí)間的辦法有：就“女王議會(huì)開(kāi)幕詞”發(fā)起辯論、在反對(duì)黨日發(fā)起辯論、隨時(shí)提出譴責(zé)動(dòng)議、提出反對(duì)受權(quán)立法的祈禱、提出緊急休會(huì)動(dòng)議、提出口頭質(zhì)詢、提出預(yù)約質(zhì)詢等等。

英國(guó)平民院反對(duì)黨的質(zhì)詢和辯論有一定的慣例可供遵循。議會(huì)每次年會(huì)中,平民院全院大會(huì)共指定十七天為反對(duì)黨日,由領(lǐng)銜反對(duì)黨提出辯論題目,與政府及多數(shù)黨黨團(tuán)進(jìn)行辯論;另外,再設(shè)三天反對(duì)黨日供其它反對(duì)黨提出辯論題目。平民院全院大會(huì)每日一度的質(zhì)詢已經(jīng)政治化,具有反對(duì)黨與政府之間擊劍的意味。過(guò)去,活躍于質(zhì)詢的通常是各黨后座?，F(xiàn)在,反對(duì)黨前座、甚至領(lǐng)銜反對(duì)黨領(lǐng)袖也不時(shí)加入質(zhì)詢。質(zhì)詢政治化在于揭示政府和反對(duì)黨之間在怎樣治理國(guó)家方面重大的、深刻的政治分歧。

第三,議會(huì)調(diào)查制度。議會(huì)調(diào)查是議會(huì)在行使其職權(quán)過(guò)程中附帶產(chǎn)生的權(quán)力,即為了更好地進(jìn)行立法和監(jiān)督政府工作,由議會(huì)組織專門機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查了解和確認(rèn)某種事實(shí)的權(quán)力[6]。西方國(guó)家議會(huì)通過(guò)設(shè)立查弊專員、行政監(jiān)察專員或特別委員會(huì)對(duì)內(nèi)閣政府及其官員違背公眾利益的行政行為或違法違憲行為進(jìn)行審查。調(diào)查在英國(guó)政治生活中是司空見(jiàn)慣的,一般情況下,由議會(huì)任命一個(gè)特別委員會(huì)或授權(quán)某人對(duì)政府官員在執(zhí)行政策過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的瀆職、無(wú)能、腐化墮落等行為進(jìn)行調(diào)查,當(dāng)事人可以陳述各自的情況和理由。現(xiàn)在議會(huì)的調(diào)查程序更具有司法性,特別機(jī)構(gòu)在調(diào)查時(shí)已越來(lái)越多地采取司法手段。例如,為了保證調(diào)查能夠依法順利進(jìn)行,英國(guó)法律規(guī)定有關(guān)部門人員有義務(wù)予以協(xié)助,不得非法妨礙調(diào)查,若不出席議會(huì)所舉行的有關(guān)聽(tīng)證會(huì)、拒不作證或作偽證則處以罰款甚至以“藐視國(guó)會(huì)罪”等罪名追究刑事責(zé)任。特別機(jī)構(gòu)實(shí)際上是議會(huì)指定代表其查明情況的一個(gè)組織。特別機(jī)構(gòu)的任務(wù)是收集證據(jù)、提出報(bào)告和建議,最后由議會(huì)決定。

一般性的調(diào)查包括視察、考察、走訪等,沒(méi)有嚴(yán)格的程序。確認(rèn)某種事實(shí)的專門調(diào)查或特別調(diào)查包括國(guó)政調(diào)查、聽(tīng)證調(diào)查和特別委員會(huì)調(diào)查等,其適用范圍可能涉及政府要員、法院法官的某些違法行為。

第四,政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)制度。英國(guó)的政府 (內(nèi)閣)是由議會(huì)中多數(shù)黨黨團(tuán)組織的。因此,政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)是不容置疑的。英國(guó)的政府對(duì)議會(huì)的負(fù)責(zé)制度除了前面所提到的議會(huì)對(duì)政府的信任動(dòng)議之外,還包括政府集體負(fù)責(zé)制和大臣個(gè)人負(fù)責(zé)制兩種形式。所謂政府集體負(fù)責(zé)制即政府方面不僅僅是首相等內(nèi)閣大臣、而且是全體大臣都對(duì)議會(huì)承擔(dān)集體責(zé)任的一種問(wèn)責(zé)制度。由于政府的組成特別是內(nèi)閣大臣的任命基本是由執(zhí)政黨掌控,所以,英國(guó)政府的集體負(fù)責(zé)制最終演變成政府集體維系平民院的信任、集體保護(hù)受平民院攻擊的大臣、集體衛(wèi)護(hù)政府政策、集體保守政府秘密、集體維護(hù)首相權(quán)威等抱團(tuán)的攻守同盟,進(jìn)入 20世紀(jì),大臣的個(gè)人負(fù)責(zé)制逐漸成為平民院約束政府的主要形式。這主要是因?yàn)檎臼窃诙鄶?shù)的執(zhí)政黨操縱下,反對(duì)黨通過(guò)單純的監(jiān)督而取代執(zhí)政黨的可能性微乎其微。盡管反對(duì)黨運(yùn)用傳訊證人和提出報(bào)告的權(quán)利發(fā)起如潮攻勢(shì),但是,最終還是要在議會(huì)多數(shù)這堵高墻下黯然退卻。所以,對(duì)執(zhí)政黨內(nèi)閣大臣個(gè)人的監(jiān)督越來(lái)越成為議會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)。

第五,議會(huì)中的部門委員會(huì)制度。英國(guó)議會(huì)平民院的委員會(huì)制度與美國(guó)國(guó)會(huì)兩院的委員會(huì)制度構(gòu)成當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)中的兩極,是議會(huì)部門委員會(huì)制度的兩個(gè)典型代表。

所謂部門委員會(huì),乃平民院按與政府各部逐一對(duì)應(yīng)的原則設(shè)立的若干專事監(jiān)督政府的委員會(huì)。按平民院永久議事規(guī)則的規(guī)定[7],各部門委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)政府各主要對(duì)應(yīng)部門及其相關(guān)公共機(jī)構(gòu)的開(kāi)支、行政和政策實(shí)施檢查。所以,各部門委員會(huì)對(duì)相應(yīng)政府部門的監(jiān)督是綜合性的,包括財(cái)務(wù)、工作和政策三個(gè)方面。而且,各部門委員會(huì)不負(fù)責(zé)審議法案。這就形成了平民院委員會(huì)設(shè)置上的特色,即立法類與監(jiān)督類分開(kāi)設(shè)置。

現(xiàn)代英國(guó)議會(huì)平民院的立法類委員會(huì)的作用明顯劣于其他發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的立法類委員會(huì)的作用,但是,監(jiān)督類委員會(huì)的作用明顯,并且優(yōu)于其他許多發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1979年起設(shè)立的部門委員會(huì)標(biāo)志著平民院監(jiān)督類委員會(huì)建設(shè)的最高成就。部門委員會(huì)構(gòu)成平民院監(jiān)督類委員會(huì)的主干。

平民院的部門委員會(huì)制度有三大優(yōu)勢(shì)。其一,全面覆蓋政府各部門。以前的監(jiān)督類委員會(huì)數(shù)目少,致使政府多數(shù)部門無(wú)委員會(huì)去跟蹤。部門委員會(huì)則全面布陣,使政府每一個(gè)部都處于平民院相應(yīng)委員會(huì)的觀察之下。其二,一一對(duì)應(yīng)。以前的委員會(huì)很少有誰(shuí)專職跟蹤政府的某個(gè)部門,沒(méi)有成為全院大會(huì)了解政府各部門情況的耳目。部門委員會(huì)則與政府各部逐一對(duì)應(yīng),大多數(shù)委員會(huì)甚至一對(duì)一地專職監(jiān)督政府某一部門。這當(dāng)然便于各委員會(huì)密切跟蹤對(duì)應(yīng)的政府部門。其三,較為懂行。部門委員會(huì)各有固定的業(yè)務(wù)范圍,其成員在同屆議會(huì)內(nèi)不予變動(dòng),委員會(huì)還聘有專職研究助理和專家顧問(wèn)。所有這些無(wú)疑會(huì)使部門委員會(huì)擁有較強(qiáng)的知識(shí)優(yōu)勢(shì),從而有利于監(jiān)督。

(三)政黨監(jiān)督的運(yùn)行環(huán)境——言論、新聞自由、法制精神和政治文化。

除上述三方面外,西方國(guó)家政黨監(jiān)督得以有效進(jìn)行還需要一定的外部環(huán)境,沒(méi)有外部環(huán)境的條件,政黨監(jiān)督就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。這些重要的環(huán)境因素總的說(shuō)來(lái)就是言論、新聞自由、發(fā)育良好的公民社會(huì)和政治文化。

第一,言論和新聞自由是輿論監(jiān)督的重要保證。美國(guó)大法官斯特瓦特就把新聞?shì)浾撟鳛榱⒎?、行政和司法之外的第四?quán)力。事實(shí)上,盡管它不是國(guó)家權(quán)力,但是,隨著新聞媒體在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的作用日益增強(qiáng)而變得越來(lái)越重要,發(fā)揮著重要的影響力,形成了監(jiān)督體系中的重要組成部分。2007年,美國(guó)前總統(tǒng)喬治·W·布什在捷克的演講中曾經(jīng)把選票、言論自由、司法獨(dú)立、軍隊(duì)國(guó)家化和三權(quán)分立作為防止權(quán)力濫用的有力屏障。

第二,西方長(zhǎng)期的法制環(huán)境和法制精神是政黨監(jiān)督的另一個(gè)重要環(huán)節(jié)保障。在西方,即使執(zhí)政黨長(zhǎng)期控制議會(huì)和壟斷政府權(quán)力,依然不會(huì)存在“黨大”還是“法大”的疑問(wèn)。雖然兩黨或者多黨競(jìng)爭(zhēng),但都是在一定的法治規(guī)則下遵循合法的途徑和方式進(jìn)行。議會(huì)中反對(duì)黨監(jiān)督執(zhí)政黨,選舉中政黨之間相互競(jìng)爭(zhēng),都是在一定的制度和程序環(huán)節(jié)下進(jìn)行的。而制度設(shè)計(jì)的基本理念就是權(quán)力要受到應(yīng)有的控制。因此,各種權(quán)力都有明確的邊界,處于各種監(jiān)督體系的監(jiān)控之下,一旦權(quán)力的使用越過(guò)了邊界,就會(huì)及時(shí)得以糾正。向英國(guó)的平民院議事公開(kāi)制度,美國(guó)的“政府陽(yáng)光法案”①美國(guó)國(guó)會(huì)于 1976年通過(guò)一項(xiàng)旨在使政府機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程更多地為公眾所了解,并接受公眾監(jiān)督的法案。由于其主要內(nèi)容是要求政府部門舉行的會(huì)議或者國(guó)會(huì)委員會(huì)舉行的會(huì)議應(yīng)當(dāng)向公眾開(kāi)放,因此,這項(xiàng)法案被形象地稱為“政府陽(yáng)光法案”。,西方許多國(guó)家通行的官員、議員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等等,都為政黨監(jiān)督乃至普通公民的監(jiān)督提供了必要的法制條件。

第三,政治文化是政黨監(jiān)督中最重要的主觀環(huán)境因素。政黨監(jiān)督從宏觀上講屬于政治文化范疇,深受政治參與行為主體的觀念、意識(shí)和素質(zhì)影響。在西方長(zhǎng)期的政治系統(tǒng)變遷過(guò)程中,人們形成了一種以公民權(quán)利、義務(wù)觀念和民主法制觀念為主的政治文化,參與政黨監(jiān)督的行為方式和途徑都表現(xiàn)得較為理性和平和,這為政黨監(jiān)督的有序進(jìn)行和健康發(fā)展提供了必要的主觀環(huán)境因素。

四、中外政黨監(jiān)督的特點(diǎn)及異同

概括和歸納國(guó)外政黨監(jiān)督的特點(diǎn)在于：第一,政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)具有體制性動(dòng)力;第二,政黨監(jiān)督具有法律保障;第三,政黨監(jiān)督具有具體的制度、程序和操作方式設(shè)計(jì);第四,政黨監(jiān)督與“第四權(quán)力”媒體結(jié)合;第五,政黨監(jiān)督具有全方位性;第六,政黨監(jiān)督的效果顯著。

對(duì)中外政黨監(jiān)督進(jìn)行比較可以看出：一方面,中西方政黨監(jiān)督具有相通的價(jià)值理念和意義。一是中外政黨監(jiān)督的目的和追求有部分相同性;二是政黨監(jiān)督追求的功能和效用一致;三是通過(guò)監(jiān)督對(duì)政治過(guò)程的介入,為國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約提供了政治動(dòng)力。另一方面,中西方政黨監(jiān)督具有不同的價(jià)值和意義。一是政黨監(jiān)督的性質(zhì)不同,發(fā)生機(jī)制不同;二是中外政黨監(jiān)督的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)不同;三是兩種政黨監(jiān)督的形式既有部分相同,又各具特點(diǎn)。

五、國(guó)外政黨監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制對(duì)我國(guó)參政黨民主監(jiān)督的啟示

(一)對(duì)權(quán)力保持高度的警惕,有效地利用政黨監(jiān)督制約權(quán)力,防止權(quán)力的失衡與濫用

西方國(guó)家建立監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束,其中,對(duì)我國(guó)民主監(jiān)督具有啟示意義的理念和做法有以下幾方面：一是對(duì)權(quán)力保持深刻的警惕;二是對(duì)監(jiān)督和制約的理性解讀,即任何權(quán)力只要不加以限制,就必然會(huì)走向腐敗;三是治理權(quán)力濫用的武器,莫過(guò)于對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、約束和制約。有效地以權(quán)制權(quán),既包括體制內(nèi)的權(quán)力制約和監(jiān)督,也包括體制外社會(huì)權(quán)利的監(jiān)督。我國(guó)需要構(gòu)建一個(gè)包括政黨監(jiān)督在內(nèi)的關(guān)系復(fù)雜、相互制約、縱橫交錯(cuò)和比較完備的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

(二)強(qiáng)調(diào)法制精神,依法監(jiān)督,以法監(jiān)督,嚴(yán)密的立法,嚴(yán)格的執(zhí)法,是充分發(fā)揮政黨監(jiān)督實(shí)效的保障

法律是人類社會(huì)文明發(fā)展的產(chǎn)物,現(xiàn)代社會(huì)生活的規(guī)范和有序有賴于法律的引導(dǎo)和保障。法治代替人治是人類政治文明發(fā)展的潮流和趨向。雖然我國(guó)實(shí)行多黨合作的政黨制度已經(jīng)六十多年了,但是,參政黨的民主監(jiān)督功能發(fā)揮仍然很有限,不能發(fā)揮制度設(shè)計(jì)初衷的作用,其根本原因在于缺乏具體的法律和法規(guī)對(duì)參政黨的民主監(jiān)督提供依據(jù)和進(jìn)行規(guī)范。因此,我國(guó)需要制定《多黨合作法》或者《民主監(jiān)督法》,通過(guò)立法等形式來(lái)提高和保障參政黨民主監(jiān)督的權(quán)利,為參政黨的民主監(jiān)督提供必要的法律依據(jù)和條件保障。政府需要制定“陽(yáng)光法案”把政府的文件和信息向全社會(huì)公開(kāi),保障人民的知情權(quán)。

(三)重視新聞自由與媒體監(jiān)督

美國(guó)前總統(tǒng)喬治·W·布什認(rèn)為,人類歷史上最為珍貴的成就不是物質(zhì)基礎(chǔ)和科技發(fā)展,而是實(shí)現(xiàn)了對(duì)統(tǒng)治者的馴服,即實(shí)現(xiàn)了用選票、言論自由、司法獨(dú)立、軍隊(duì)國(guó)家化和三權(quán)分立把統(tǒng)治者關(guān)在籠子里的夢(mèng)想,即依托輿論監(jiān)督?；蛘哒f(shuō),對(duì)權(quán)力的有效制約離不開(kāi)輿論監(jiān)督的力量。中國(guó)參政黨的民主監(jiān)督需要與其他形式的監(jiān)督相結(jié)合。民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督需要與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督密切配合,才能在全社會(huì)為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍,才能切實(shí)推進(jìn)參政黨的民主監(jiān)督工作,強(qiáng)化政黨之間監(jiān)督的效果。

(四)建立健全政黨監(jiān)督的體制機(jī)制和程序

制度設(shè)計(jì)雖然千差萬(wàn)別,但是,制度設(shè)計(jì)的背后往往有某種共通的邏輯與規(guī)律。因此,必須遵循制度設(shè)計(jì)的一般邏輯與規(guī)律。第一,政黨監(jiān)督需要加強(qiáng)體制建設(shè)。我們可以借鑒西方國(guó)家分權(quán)制衡的具體做法,對(duì)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)分解。但是,必須有一定的“度”,即以保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效貫徹決策為前提,形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。第二,加強(qiáng)政黨監(jiān)督的機(jī)制和程序建設(shè)。西方文化對(duì)實(shí)體法、程序法的理解比較重視,我國(guó)文化傳統(tǒng)更重視結(jié)果,而對(duì)程序不太重視,因此,我們需要提高對(duì)程序建設(shè)的認(rèn)識(shí),要加強(qiáng)程序建設(shè)。我國(guó)需要加強(qiáng)參政黨在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)、獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)的制度化和規(guī)范化建設(shè),以使民主監(jiān)督的制度安排具體化。另外,我國(guó)可以在民主黨派和政協(xié)組織中建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),或者在“兩會(huì)”期間設(shè)立“民主監(jiān)督日”,使參政黨的政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督具有可操作性,使參政黨履行民主監(jiān)督的職能落到實(shí)處。第三,創(chuàng)新參政黨民主監(jiān)督的形式,促進(jìn)參政黨民主監(jiān)督的發(fā)展。我國(guó)政黨監(jiān)督與西方國(guó)家政黨監(jiān)督性質(zhì)不同,但是,可以借鑒西方政黨監(jiān)督的一些有效形式和手段。我們可以探索和實(shí)踐新的監(jiān)督形式;規(guī)定我國(guó)參政黨可以在人民政協(xié)中開(kāi)展專題調(diào)查,就專門問(wèn)題進(jìn)行咨詢或辯論等,通過(guò)創(chuàng)新政黨監(jiān)督形式,使參政黨民主監(jiān)督發(fā)揮最大作用。另外,可以對(duì)政府部門進(jìn)行民主評(píng)議;開(kāi)展專項(xiàng)民主監(jiān)督(如北京市政協(xié)曾經(jīng)建立財(cái)政監(jiān)督小組);可以為民主黨派成員中的“明星”代表、委員設(shè)立參政議政、民主監(jiān)督工作室等形式,不斷拓寬民主黨派民主監(jiān)督的渠道,加大民主黨派民主監(jiān)督的廣度和力度。

(五)注重對(duì)東西方歷史文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚(yáng),加強(qiáng)政治文化建設(shè)

我國(guó)在加強(qiáng)和完善參政黨民主監(jiān)督機(jī)制建設(shè)中也要注重對(duì)東西方歷史文化傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚(yáng),既學(xué)習(xí)西方理性文化強(qiáng)調(diào)改變、超越和創(chuàng)新,對(duì)中國(guó)的政黨監(jiān)督強(qiáng)調(diào)理性、契約和法治的運(yùn)作機(jī)制,又張揚(yáng)東方文化中的自律傳統(tǒng),根據(jù)中國(guó)政治文化的特點(diǎn),加強(qiáng)政黨監(jiān)督制度的外部環(huán)境建設(shè)。

[1]肖建國(guó).反腐倡廉監(jiān)督教程 [M].北京：中國(guó)方正出版社 ,2007.116.

[2][3][7]蔣勁松.議會(huì)之母 [M].北京：中國(guó)民主法制出版社,1998.367,698,931.

[4]蔣勁松.熔權(quán)制與分權(quán)制[J].人大研究,2002,(10).

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責(zé)任編輯：張秀紅

D665

A

1002-0519(2010)05-0014-06

2010-07-20

課題負(fù)責(zé)人：鄭憲,女,中央社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副主任,教授。課題組成員：王彩玲,女,中央社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室副教授;邱永文,男,中央社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室講師;馬利,女,中央社會(huì)主義學(xué)院圖書(shū)館副研究館員。