曹明德

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京100088）

哥本哈根氣候變化大會(huì)的社會(huì)關(guān)注度超乎尋常，來自世界上193個(gè)國家的代表匯集在丹麥?zhǔn)锥嫉呢惱瓡?huì)議中心，經(jīng)過歷時(shí)12天的談判，達(dá)成了一份附有反對(duì)國家名單腳注的《哥本哈根協(xié)定》?？梢哉f這次氣候峰會(huì)是進(jìn)程一波三折、希望與失望并存、會(huì)議組織工作最差、結(jié)果出乎意料的聯(lián)合國歷史上沒有先例的大會(huì)。從談判的一開始，各國的分歧就十分明顯。77國集團(tuán)加中國等發(fā)展中國家和歐盟與以美國為首的傘形集團(tuán)（包括加拿大、澳洲和日本）在《哥本哈根協(xié)定》文本（草案）及一些重要條款上各執(zhí)己見。中國、巴西、印度、南非等“基礎(chǔ)國家”提出的“北京文本”，成為后來《哥本哈根協(xié)定》得以通過的重要基礎(chǔ)。而歐洲國家則事先炮制出“丹麥文本”，“丹麥文本”的核心是為締約國設(shè)定了雙“50”的減排目標(biāo)，即到2050年全球溫室氣體的排放量應(yīng)在1990年排放量的基數(shù)上削減50％。三大陣營在談判過程中各不相讓，談判進(jìn)程硝煙彌漫，大會(huì)之后仍有不少問題需要在未來的墨西哥城談判等數(shù)輪后續(xù)談判中加以逐步解決。

一、三大陣營的主要分歧

三大陣營的主要分歧在于在《京都議定書》第一承諾期（2008年至2012年）之后溫室氣體減排責(zé)任的分擔(dān)上。發(fā)展中國家一致要求發(fā)達(dá)國家必須切實(shí)率先大幅度削減溫室氣體的排放，承諾具有法律約束力的溫室氣體減排目標(biāo)和時(shí)間表（主要為2020年的中期目標(biāo)和2050年的長期目標(biāo)），為發(fā)展中國家提供充足的資金和先進(jìn)技術(shù)來幫助其減緩和適應(yīng)氣候變化所導(dǎo)致的不利影響，并援助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)，而不能再像以前那樣繼續(xù)開空頭支票。相反，發(fā)達(dá)國家要求發(fā)展中國家特別是包括中國、巴西、俄羅斯、印度等金磚四國在內(nèi)的進(jìn)入快速經(jīng)濟(jì)增長軌道的經(jīng)濟(jì)體或排放大國在后京都時(shí)代承諾具有強(qiáng)制約束力的減排目標(biāo)，并設(shè)立溫室氣體排放的頂峰時(shí)間表和排放上限。中國作為發(fā)展中國家的代表和溫室氣體排放大國成為西方國家攻擊的首要目標(biāo)，盡管大會(huì)前中國政府總理溫家寶宣布了至2020年中國將單位GDP的碳排放強(qiáng)度在2005年的基數(shù)上削減40％-45％。這一溫室氣體削減目標(biāo)是需要付出艱巨努力才有可能實(shí)現(xiàn)的，它得到了聯(lián)合國秘書長潘基文和國際社會(huì)的普遍稱道。這一削減比例也超出了國內(nèi)科學(xué)家們的預(yù)期，顯示中國政府在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的誠意、決心和信心。而美國政府則于談判前拋出了至2020年將溫室氣體排放量在2005年的基數(shù)上削減17％（相當(dāng)于在1990年排放量的基礎(chǔ)上削減4％），至2050年將其削減83％以達(dá)到1990年的排放水平的方案。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，美國2008年溫室氣體排放量與2005年相比已下降5.9％，因此，美國政府宣布的這一減排目標(biāo)招致了國際國內(nèi)的強(qiáng)烈批評(píng)，因?yàn)榇伺e意味著美國不需要付出任何努力就可以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。但是，國際社會(huì)如果將全球氣溫增長速度控制在2℃以內(nèi)，發(fā)達(dá)國家必須將溫室氣體排放水平在1990年的基礎(chǔ)上削減20％至25％以上。而全球氣溫上升2℃則相當(dāng)于自工業(yè)革命以來氣溫上升速度的2.5倍，自工業(yè)革命以來近200年來全球氣溫已上升了0.8℃，如果我們不采取任何措施削減溫室氣體排放，那么，圖瓦盧最快將于50年之內(nèi)從地球上消失（被海水淹沒）。

二、《哥本哈根協(xié)定》的達(dá)成

盡管在哥本哈根氣候大會(huì)的最后時(shí)刻締約方達(dá)成了《哥本哈根協(xié)定》，但是，仍有不少對(duì)該協(xié)定持異議的國家。圖瓦盧認(rèn)為于2050年將溫度增長控制在2℃之內(nèi)的目標(biāo)是不可接受的。哥斯達(dá)黎加認(rèn)為在該協(xié)定中發(fā)達(dá)國家沒有宣布具體的減排百分比，沒有長期的減排承諾，沒有法律約束力，因而這個(gè)INF文件僅僅是一個(gè)信息（INF）。尼加拉瓜認(rèn)為，G20為世界做出決定，整個(gè)大會(huì)程序不民主，缺乏合法性、透明性、公開性、平等性。古巴則認(rèn)為，此次大會(huì)不尊重《聯(lián)合國氣候變化框架公約》特設(shè)工作組和《京都議定書》特設(shè)工作組兩年來的工作，在其他國家還沒有來不及看一眼《哥本哈根協(xié)定》文本（草案）之前，奧巴馬就宣布該協(xié)定可以接受，代表們僅用一小時(shí)時(shí)間就為成千上萬人的命運(yùn)做出決定。蘇丹代表言辭最為激烈，他猛烈攻擊丹麥?zhǔn)紫嗬鼓律汀陡绫竟鶇f(xié)定》，認(rèn)為這是聯(lián)合國歷史上的恥辱，該協(xié)定將摧毀非洲，相當(dāng)于將600萬人趕入歐洲的火葬廠。馬爾代夫代表認(rèn)為，氣溫上升2℃該國將消失，因此不可接受，但仍呼吁發(fā)展中國家接受該協(xié)定，畢竟協(xié)定勝于什么也沒有。英國認(rèn)為，協(xié)定并非完美，但它仍是一個(gè)良好的開端，它代表著希望。對(duì)《哥本哈根協(xié)定》的另一爭(zhēng)點(diǎn)是關(guān)于對(duì)“協(xié)商一致”的理解問題，多數(shù)的觀點(diǎn)認(rèn)為“協(xié)商一致”并非意味著“一致同意”，而丹麥?zhǔn)紫嗬鼓律诖藛栴}上犯了常識(shí)性的錯(cuò)誤，他認(rèn)為有的國家持不同意見，因此沒有達(dá)成共識(shí)。實(shí)際上在締約方大會(huì)的第一天，巴布亞新幾內(nèi)亞提出了大會(huì)達(dá)成的任何文件需要3/4的代表投票通過的方案，最后被否決。而《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第七條第2款K項(xiàng)則要求：“以協(xié)商一致方式議定并通過締約方會(huì)議和任何附屬機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則和財(cái)務(wù)規(guī)則?！币虼?，何謂“協(xié)商一致”對(duì)《哥本哈根協(xié)定》的法律地位是至關(guān)重要的?！陡绫竟鶇f(xié)定》創(chuàng)設(shè)了國際法的先河：即對(duì)持有異議的締約方以腳注的形式列明。

三、《哥本哈根協(xié)定》的主要內(nèi)容

《哥本哈根協(xié)定》共有12個(gè)條文及2個(gè)附件，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。

第1條規(guī)定：締約國強(qiáng)調(diào)以強(qiáng)烈的政治意愿緊急應(yīng)對(duì)氣候變化，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和根據(jù)各國各自的能力原則，來避免危險(xiǎn)的人為原因排放的溫室氣體對(duì)大氣系統(tǒng)造成的干擾，以取得將大氣中溫室氣體的濃度控制在2℃增長幅度以下的公約所確定的最大目標(biāo)。締約國認(rèn)識(shí)到氣候變化的重要影響及其應(yīng)對(duì)措施的潛在影響，特別是對(duì)那些易受氣候變化不利影響的國家，有必要建立一個(gè)包括國際支持在內(nèi)的綜合性的應(yīng)對(duì)項(xiàng)目。

第2條規(guī)定：根據(jù)科學(xué)（IPCC第4次評(píng)估報(bào)告）并基于公平原則，應(yīng)將全球氣溫上升控制在2℃以內(nèi)，締約國應(yīng)通力合作盡快取得全球的和國家的溫室氣體排放峰值，締約國承認(rèn)在發(fā)展中國家取得峰值需要更長的時(shí)間，并牢記社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困是發(fā)展中國家的第一要?jiǎng)?wù)和最優(yōu)先的事項(xiàng)，而低排放的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于可持續(xù)發(fā)展而言是不可或缺的。

第3條規(guī)定：適應(yīng)氣候變化的不利影響和應(yīng)對(duì)措施的潛在影響是各國面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)，強(qiáng)化行動(dòng)和國際合作是緊迫的要求，以確保公約的實(shí)施，基于發(fā)展中國家減少氣候變化的脆弱性和增強(qiáng)適應(yīng)性，特別是在那些最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼國家（SIDS）和非洲國家，締約國同意發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)向發(fā)展中國家提供適當(dāng)?shù)?、可預(yù)見的、可持續(xù)的財(cái)政來源、技術(shù)和能力建設(shè)，以支持發(fā)展中國家的適應(yīng)行動(dòng)的實(shí)施。

第4條規(guī)定：公約附件Ⅰ國家承諾于2010年1月31日前向公約秘書處提交按照附錄Ⅰ的格式所要求的各自的或聯(lián)合的2020年溫室氣體排放目標(biāo)。附件Ⅰ國家將進(jìn)一步加強(qiáng)《京都議定書》中開始確立的溫室氣體減排。發(fā)達(dá)國家發(fā)布的減排和融資將根據(jù)公約現(xiàn)存的和締約方大會(huì)所采用的指南進(jìn)行測(cè)量、報(bào)告和證實(shí)。

第5條規(guī)定：公約非附件Ⅰ國家實(shí)施減緩行動(dòng)，于2010年1月31日前向公約秘書處提交附錄Ⅱ格式的信息，包括通訊方式、存貨清單報(bào)告，非附件Ⅰ國家采取的減緩行動(dòng)適用于其國內(nèi)的測(cè)量、報(bào)告和證實(shí)，每2年將通過國家通訊方式進(jìn)行報(bào)告。非附件Ⅰ國家通過國家通訊方式交換其減緩行動(dòng)的實(shí)施，并根據(jù)國際咨詢和基于明確限定的指南下的分析等相關(guān)規(guī)定，以確保國家主權(quán)得到尊重。尋求國際支持的國家適當(dāng)減緩行動(dòng)將被記錄在案，登記與其相關(guān)的技術(shù)、財(cái)政和能力建設(shè)的支持，這些受支持的減緩行動(dòng)將被添加到附錄Ⅱ的名單中。這些受支持的國家適當(dāng)減緩行動(dòng)將適用于締約方大會(huì)采用的國際測(cè)量、報(bào)告和證實(shí)的指南。

第6條規(guī)定：締約國承認(rèn)減少毀林和森林退化所產(chǎn)生的溫室氣體的重要性，通過立即建立一個(gè)“毀林和森林退化——增加”（REDD-Plus）機(jī)制來提供積極的激勵(lì)手段以增強(qiáng)森林清除溫室氣體的功能，并動(dòng)員來自發(fā)達(dá)國家的財(cái)政來源。

第7條規(guī)定：締約國決定采用多種方法包括運(yùn)用市場(chǎng)工具的機(jī)會(huì)來增加成本—效率并促進(jìn)減緩行動(dòng)。應(yīng)當(dāng)提供激勵(lì)措施促使發(fā)展中國家特別是那些低排放的經(jīng)濟(jì)體繼續(xù)堅(jiān)持低排放的發(fā)展路徑。

第8條規(guī)定：為發(fā)展中國家提供規(guī)模增加的、新的額外的、可預(yù)見的和適當(dāng)?shù)呢?cái)政援助并改善資金獲取的途徑。根據(jù)公約相關(guān)條款的規(guī)定，促使和支持增強(qiáng)的減緩行動(dòng)包括實(shí)質(zhì)性的財(cái)政支持，以減少來自毀林和森林退化而增加的溫室氣體排放（REDD-Plus）；適應(yīng)、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓以及能力建設(shè)，以強(qiáng)化公約的實(shí)施。發(fā)達(dá)國家集體承諾提供新的額外的資金，包括通過國際機(jī)構(gòu)的林業(yè)和投資，在2010年至2012年期間獲取300億美元，平衡其在適應(yīng)和減緩方面的分配。在適應(yīng)方面的資助優(yōu)先考慮最不發(fā)達(dá)國家（LDCs）、小島嶼國家（SIDS）和非洲國家。在具有重要意義的減緩行動(dòng)和實(shí)施的透明度方面，發(fā)達(dá)國家承諾于2020年每年聯(lián)合籌集1000億美元來解決發(fā)展中國家的需要。這些資金將來源于多方面，公共的或私人的，雙邊的或多邊的，包括可替代性的財(cái)政來源。資金的管理結(jié)構(gòu)將為發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家提供平等的代表性。大部分資金將流向哥本哈根綠色氣候基金。

第9條規(guī)定：會(huì)議后成立一個(gè)高層次的小組，它接受締約方大會(huì)的指導(dǎo)并向其負(fù)責(zé)，研究潛在的資金來源分配，包括可替代性的資金，以達(dá)到這一目標(biāo)。

第10條規(guī)定：締約國決定哥本哈根綠色氣候資金的成立將作為公約的財(cái)政機(jī)制的一個(gè)運(yùn)行實(shí)體，支持在發(fā)展中國家與減緩有關(guān)的計(jì)劃、項(xiàng)目、政策和其他活動(dòng)，包括“毀林和森林退化——增加”（REDD-Plus）機(jī)制、適應(yīng)、能力建設(shè)、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓。

第11條規(guī)定：為增強(qiáng)技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓行動(dòng)，決定建立一個(gè)技術(shù)機(jī)制來加快技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓，支持在國家驅(qū)動(dòng)方法指導(dǎo)下并基于國情和優(yōu)先領(lǐng)域所采取的適應(yīng)和減緩行動(dòng)。

第12條規(guī)定：締約國呼吁至2050年完成對(duì)該協(xié)定實(shí)施的評(píng)估，包括根據(jù)公約的最大目標(biāo)，這可以包括根據(jù)科學(xué)所提供的各種東西，考慮加強(qiáng)其長期目標(biāo)，包括將溫度增長幅度控制在1.5℃以內(nèi)。

附錄Ⅰ是公約附件Ⅰ國家2020年的溫室氣體減排目標(biāo)以及基準(zhǔn)年，附錄Ⅱ是公約非附件Ⅰ國家國內(nèi)適應(yīng)減緩行動(dòng)。

四、對(duì)《哥本哈根協(xié)定》的簡要評(píng)價(jià)

就像對(duì)哥本哈根氣候大會(huì)的評(píng)價(jià)一樣，對(duì)該次大會(huì)取得的成果即《哥本哈根協(xié)定》的評(píng)價(jià)也存在兩種極其不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《哥本哈根協(xié)定》是一個(gè)巨大的進(jìn)步。美國自然資源保護(hù)委員會(huì)氣候中心政策主任David Doniger認(rèn)為，美國總統(tǒng)奧巴馬和基礎(chǔ)四國（中國、印度、巴西、南非）領(lǐng)導(dǎo)人編制的《哥本哈根協(xié)定》突破了數(shù)年來談判的僵局，并明確了三大目標(biāo)：一是這一協(xié)定規(guī)制了世界上所有的溫室氣體排放大國進(jìn)行真正的減排；二是這一協(xié)定確立了評(píng)估國家減排義務(wù)的透明框架；三是這一協(xié)定起動(dòng)了史無前例的財(cái)政來源用于幫助貧困和脆弱的國家應(yīng)對(duì)氣候變化的不利影響，保護(hù)其森林，并采用清潔技術(shù)。1他反駁了以下幾種消極論調(diào)：一是該協(xié)定未能有效地將氣溫增長幅度控制在2℃以下，二是該協(xié)定未能將削減排放量具體化，三是該協(xié)定的承諾沒有法律約束力，四是該協(xié)定威脅到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的未來，五是該協(xié)定類似于小布什總統(tǒng)的“主要經(jīng)濟(jì)體進(jìn)程”（MEP），六是該協(xié)定不會(huì)打動(dòng)美國參議院。David Doniger一一回應(yīng)了上述觀點(diǎn)。其一，該協(xié)定第二段提出了將全球氣溫增長幅度控制在2℃以下的目標(biāo)，并且其第十二段還提出了于2015年進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，考慮更具有保護(hù)性地將全球氣溫上升控制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)。該協(xié)定使世界上主要的排放大國包括美國、中國和其他經(jīng)濟(jì)快速增長的國家如印度等開始邁出溫室氣體減排行動(dòng)的第一步，這一目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到，因此不能說該協(xié)定是一種失敗。2其二，有人認(rèn)為《哥本哈根協(xié)定》是一個(gè)白紙協(xié)議，因?yàn)樵搮f(xié)定后面有2個(gè)空白的附錄。David Doniger認(rèn)為這是對(duì)該協(xié)定的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的誤解?！陡绫竟鶇f(xié)定》第4段和第5段創(chuàng)造了一個(gè)開放的注冊(cè)期，2010年1月31日以后的任何減排承諾或強(qiáng)化的減排承諾均可以被記錄。實(shí)際上，自2008年以來的一年多時(shí)間里，歐盟不斷地提出新的減排計(jì)劃，一些國家如美國、日本、中國、印度、巴西、墨西哥、南非、韓國等也提出削減幅度更大的減排政策。盡管有人認(rèn)為已宣布的溫室氣體減排目標(biāo)對(duì)于防止危險(xiǎn)的氣候變化來說還是不夠的，但是這些排放大國現(xiàn)在提出的減排目標(biāo)在2008年是不可想像的。如美國總統(tǒng)奧巴馬在競(jìng)選時(shí)宣布在2005年基礎(chǔ)上削減14％，而2009年美國眾議院將削減目標(biāo)提高到17％，參議員Max Baucus（D-MT）甚至允許奧巴馬總統(tǒng)將削減目標(biāo)在2005年基礎(chǔ)上提高到20％，如果發(fā)現(xiàn)其他國家提出充足的減排承諾的話。3其三，至于該協(xié)定沒有法律約束力的問題，David Doniger有一個(gè)經(jīng)典的陳述：沒有法律約束力的協(xié)議可以是有效的，如果締約國基于自身的和雙邊的利益就會(huì)遵守協(xié)議；而具有法律約束力的協(xié)議也可以是無效的，如果締約國傾向于不遵守該協(xié)議，沒有什么法律工具迫使締約國去遵守。4但是，有人根據(jù)《哥本哈根協(xié)定》有無法律約束力來判斷其成功與否，因此，歐盟對(duì)該協(xié)定的評(píng)價(jià)比較悲觀，歐盟認(rèn)為，該協(xié)定是政治協(xié)定而不是法律協(xié)定，法律協(xié)定是嚴(yán)肅的而政治協(xié)定則不然。而美國、中國等則較為樂觀，因?yàn)樵搮f(xié)定是否成功關(guān)鍵是看其實(shí)施效果，而不是采用何種形式或方法。有人認(rèn)為該協(xié)定導(dǎo)致了《京都議定書》的死亡，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《京都議定書》所確立的方法，明確第二承諾期各國的強(qiáng)制性減排目標(biāo)。其四，《哥本哈根協(xié)定》采取了腳注的方式將不同意該協(xié)定的國家列在腳注的名單中，并且77國集團(tuán)最終也發(fā)生了分化，這對(duì)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的未來將產(chǎn)生巨大的影響。其五，《哥本哈根協(xié)定》與小布什總統(tǒng)的“主要經(jīng)濟(jì)體進(jìn)程”——“17國主體經(jīng)濟(jì)體會(huì)議”（MEM）不同，“主要經(jīng)濟(jì)體進(jìn)程”是一種多邊不行動(dòng)協(xié)議，而奧巴馬總統(tǒng)摒棄了這一機(jī)制，采用了“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”（MEF）這一名稱，“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”是一種多邊行動(dòng)協(xié)議，其含義是：我們將要著手解決氣候變化問題，我們期待你采取行動(dòng)，讓我們一起采取行動(dòng)。5另一不同是奧巴馬總統(tǒng)采取新能源政策、燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)等行動(dòng)來抑制溫室氣體排放，盡管國會(huì)還沒有批準(zhǔn)氣候變化法案，但奧巴馬總統(tǒng)最大限度地說服主要的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體一起采取行動(dòng)去應(yīng)對(duì)全球變暖問題?！陡绫竟鶇f(xié)定》不僅限于制約主要排放大國，而且還在適應(yīng)氣候變化、森林保護(hù)和清潔能源領(lǐng)域援助那些最不發(fā)達(dá)國家、易受氣候變化影響的國家、非洲國家。其六，至于《哥本哈根協(xié)定》能否打動(dòng)美國參議院的問題，David Doniger認(rèn)為，《哥本哈根協(xié)定》產(chǎn)生了美國參議院想從國際上取得的兩個(gè)主要內(nèi)容：主要發(fā)展中國家具有重要意義的減排承諾和評(píng)估其減排義務(wù)表現(xiàn)的透明度問題。中國國家主席胡錦濤于大會(huì)前宣布了中國的溫室氣體強(qiáng)制減排目標(biāo)，第一問題已經(jīng)解決。第二個(gè)問題在哥本哈根大會(huì)上奧巴馬總統(tǒng)與中國總理溫家寶經(jīng)過充分的溝通達(dá)成了《哥本哈根協(xié)定》第12條1（b）的條款，反映了中國、美國雙方的需求，因此這對(duì)美國參議院來說是具有重要影響的。6

盡管美國人本身對(duì)《哥本哈根協(xié)定》持有不同的觀點(diǎn)，有不少人對(duì)其持消極態(tài)度，但David Doniger的觀點(diǎn)至少代表了部分美國人的看法。就像半杯水的故事那樣，面對(duì)同樣的事實(shí)人們各持己見。南澳大利亞大學(xué)法學(xué)院的Rob Fowler教授認(rèn)為，人們對(duì)哥本哈根氣候變化大會(huì)取得成功還是失敗的回答存在很大分歧，這是不可避免的。他對(duì)哥本哈根氣候變化大會(huì)的主要結(jié)果即《哥本哈根協(xié)定》及其兩個(gè)決定（COP15、CMP15）的最有可能的評(píng)價(jià)是：既不是成功也不算失敗。而對(duì)大多數(shù)人而言，哥本哈根大會(huì)沒有達(dá)成有法律約束力的協(xié)定以及沒有具體解決議程安排的很多重要事項(xiàng)是失敗的明顯標(biāo)志。7美國總統(tǒng)奧巴馬對(duì)該次大會(huì)的評(píng)價(jià)是：這是邁向國際行動(dòng)新時(shí)代的第一步。8的確，《哥本哈根協(xié)定》包括的以下內(nèi)容可以視為是邁向國際行動(dòng)新時(shí)代的第一步：一是發(fā)達(dá)國家（附件Ⅰ國家）于2010年1月31日前確定其各自的減排承諾；二是發(fā)展中國家（非附件Ⅰ國家）于2010年1月31日前確定其各自的國家適當(dāng)減緩行動(dòng)（NAMA’s）；三是發(fā)達(dá)國家承諾于2010年至2012年期間為最不發(fā)達(dá)國家（LDC’s）和小島嶼國家（SIDS）提供300億美元的援助資金；四是發(fā)達(dá)國家承諾于2020年以前每年籌集1000億美元支持減緩行動(dòng)并以減緩行動(dòng)的透明度為前提；五是設(shè)立高層小組研究潛在的資金來源以支持在公約項(xiàng)下的減緩和適應(yīng)行動(dòng)。9盡管大會(huì)取得了積極的成果，但仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)很多期待在大會(huì)上解決的關(guān)鍵問題均留待哥本哈根會(huì)議之后來解決。第一，《哥本哈根協(xié)定》的確切地位問題是不明朗的，它是大會(huì)所提出而沒有經(jīng)過大會(huì)通過的協(xié)定，甚至沒有取得“軟法”的法律地位，離完全失敗只有一步之遙。第二，2010年關(guān)于協(xié)定采用法律形式的談判可能會(huì)十分艱難，因?yàn)?7國集團(tuán)加中國、海灣國家、小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）將會(huì)反對(duì)，這些國家將堅(jiān)持發(fā)達(dá)國家應(yīng)繼續(xù)在《京都議定書》框架下承諾強(qiáng)制性減排目標(biāo)，提出實(shí)行“雙軌制”，對(duì)《京都議定書》進(jìn)行修訂或通過新的工具來實(shí)施巴厘島行動(dòng)計(jì)劃的主要內(nèi)容。但協(xié)定并沒有解決這些問題。第三，《哥本哈根協(xié)定》沒有明確2050年全球溫室氣體穩(wěn)定的目標(biāo)，即長期目標(biāo)，只是提及于2015年根據(jù)科學(xué)考慮強(qiáng)化長期目標(biāo)，包括氣溫增長幅度控制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)，這樣使各國在設(shè)立自己的長期減排目標(biāo)時(shí)沒有一個(gè)理想的方向。第四，協(xié)定只是提及發(fā)達(dá)國家“盡快”在排放頂峰方面進(jìn)行合作，而沒有明確累積的臨時(shí)減排目標(biāo)，從而讓附件Ⅰ國家于2020年前以通知公約秘書處的方式提出各自自愿的承諾。10第五，巴厘島行動(dòng)計(jì)劃中發(fā)達(dá)國家給發(fā)展中國家包括中國、印度和巴西施加較大的壓力，要求其實(shí)施堅(jiān)定的減緩行動(dòng)，于2020年在正常水平的基礎(chǔ)上將溫室氣體排放削減15％至 30％，但協(xié)定并沒有給非附件Ⅰ國家設(shè)立累積的或各自的減排目標(biāo)，僅僅是每兩年向公約秘書處進(jìn)行報(bào)告。第六，巴厘島行動(dòng)計(jì)劃呼吁發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的減緩行動(dòng)應(yīng)當(dāng)是可測(cè)量、可報(bào)告和可證實(shí)的（MRV），但是有些發(fā)展中國家極力抵制這種強(qiáng)加的國際義務(wù)。因此，兩種不同的計(jì)算方法將適用于發(fā)展中國家的“國家適當(dāng)減緩行動(dòng)”（NAMA’s），這將取決于未來制定的新的指南。11此外，還有資金籌集和管理問題、土地利用變化和森林問題（LULUCF）、毀林和森林退化而增加的溫室氣體排放（REDD）和清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）問題等均需要在未來的談判中加以解決。12

Christian Egonhofer和Anton Georgiev認(rèn)為，哥本哈根氣候大會(huì)（COP15）原先的目的是在《京都議定書》第一承諾期期滿前通過談判達(dá)成一個(gè)新的生效的協(xié)議，從這個(gè)意義上來說哥本哈根大會(huì)是一個(gè)失敗。對(duì)《哥本哈根協(xié)定》有很大分歧的原因在于人們對(duì)其期待及觀察角度的不同，總的來說，對(duì)其結(jié)果的評(píng)價(jià)美國比歐盟要積極，瑞典首相（歐盟主席）聲稱這個(gè)協(xié)議可能是個(gè)災(zāi)難，德國總理默克爾（Mekel）呼吁，這是邁向世界氣候變化新秩序的第一步，盡管是一小步。而美國總統(tǒng)奧巴馬則認(rèn)為“這是歷史性的突破”。13因?yàn)椋瑲W盟期待有以下三個(gè)方面：一是達(dá)成一個(gè)綜合的可操作性的協(xié)議，包括根據(jù)各自的責(zé)任和能力確定的溫室氣體減排義務(wù)和財(cái)政援助；二是分別就宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、貿(mào)易、發(fā)展、研發(fā)和創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行談判；三是關(guān)于直到2050年所剩下的累積的15500噸二氧化碳當(dāng)量的碳預(yù)算進(jìn)行分配。14然而，歐盟的這些期望全部落空了。關(guān)于觀察的視角問題與期望值相似，一是發(fā)展中國家認(rèn)為短期的限制碳排放就是限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而工業(yè)化國家對(duì)其正常的反應(yīng)則為可從綠色發(fā)展模式中受益，歐盟和其他工業(yè)化國家認(rèn)為，氣候變化減緩意味著綠色增長、增加就業(yè)機(jī)會(huì)和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立了歷史責(zé)任原則，發(fā)展中國家傾向于在氣候債的框架下爭(zhēng)論，認(rèn)為在發(fā)展中國家采取行動(dòng)前發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)首先在削減溫室氣體排放和財(cái)政援助上償還氣候債，但是數(shù)字顯示沒有發(fā)展中國家參與減排于2050年將溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上削減50％是不可能達(dá)到的。三是對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國家來說，氣候變化問題是在適應(yīng)的框架下，而受極端氣候變化影響的國家主要是發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體，印度政府聲稱將花費(fèi)GDP的2.5％用于氣候變化。發(fā)展中國家尤其是那些最不發(fā)達(dá)國家其適應(yīng)氣候變化的能力大大低于富裕國家。15《哥本哈根協(xié)定》的影響將是深遠(yuǎn)的：協(xié)定沒有采用從上至下的《京都議定書》式的“排放目標(biāo)和時(shí)間表”方法，而是采用“單邊請(qǐng)求”的方法，有人稱其為“文件夾方法”，是國內(nèi)減排和國際減排的混合物，導(dǎo)致原先的“騰出和重新分配剩余的碳空間”目標(biāo)被延期甚至無法實(shí)現(xiàn)?！陡绫竟鶇f(xié)定》證實(shí)了“祖父條款”的實(shí)踐，這是通過現(xiàn)在實(shí)際排放量的削減百分比來表達(dá)的，這有助于那些目前占有排放空間的國家。根據(jù)氣候行動(dòng)跟蹤者（Cl imate Action Traker）的評(píng)估，至2100年全球氣溫最好的情況下可上升3.2℃，這是根據(jù)中國和印度從現(xiàn)在至2020年的最宏偉的減排上限，并結(jié)合其實(shí)施的國內(nèi)減排計(jì)劃得出的。哥本哈根可能是歷史上第一次讓世界見證了發(fā)展中國家在國際談判中發(fā)揮主導(dǎo)性作用的大會(huì)，其見證了“世界新秩序”這一重要的新現(xiàn)實(shí)。參加哥本哈根大會(huì)的國家有193個(gè)，但在大會(huì)結(jié)束時(shí)起決定作用的是美國和中國，這可能是瑞典首相辦公室說這個(gè)結(jié)果可能是個(gè)災(zāi)難的原因。16歐盟未來面臨著幾種不同的選擇，里斯本條約（歐盟憲法）為歐盟在未來的氣候談判中發(fā)揮更重要的作用提供了一個(gè)機(jī)會(huì)。歐盟繼續(xù)與美國在氣候談判中保持緊密的關(guān)系還是堅(jiān)持獨(dú)立的立場(chǎng)，是一個(gè)值得探討的問題。歐盟在未來談判中可以成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的橋梁。歐盟目前傾向于與美國保持密切的關(guān)系，這說明了為什么歐盟未能在這次哥本哈根談判中發(fā)揮重要作用。因?yàn)?，歐盟與美國在談判中關(guān)系是否破裂并不影響此次談判的結(jié)果。另外，歐盟在未來的氣候談判中可以繼續(xù)其在碳定價(jià)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，可以有兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)：一是在2012年后允許確立國際碳價(jià)格，這需要其他國家特別是發(fā)展中國家的合作；二是對(duì)所有進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅，純粹從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，碳關(guān)稅是最直接的通向全球“影子”碳價(jià)格的途徑，它至少部分地通過貿(mào)易流將碳定價(jià)轉(zhuǎn)移到那些沒有采取任何國內(nèi)減排措施的國家，從而促進(jìn)全球福利。換言之，碳關(guān)稅創(chuàng)造了這樣一種機(jī)制，使碳成本在全球轉(zhuǎn)移，從而使國內(nèi)消費(fèi)者承擔(dān)全部的碳成本。碳關(guān)稅的一個(gè)重要作用是降低全球的溫室氣體排放水平。無論如何，歐盟必須重新思考其在氣候變化談判中的地位，否則歐盟近期在這一重要領(lǐng)域的作用將面臨著僅僅成為一個(gè)歷史的注腳的危險(xiǎn)。17

筆者認(rèn)為，不管《哥本哈根協(xié)定》是政治協(xié)定還是法律協(xié)定，它是國際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的又一次不同尋常的一個(gè)重要成果。該協(xié)定首次將美國納入承諾溫室氣體強(qiáng)制減排的軌道，并促使包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體承諾更有力度的削減排放目標(biāo)（盡管發(fā)展中國家不愿意承擔(dān)強(qiáng)制性的減排義務(wù)），還在解決發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家、小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家提供財(cái)政援助的資金來源上向前邁進(jìn)了一步，而且在減排透明度和尊重發(fā)展中國家主權(quán)以及綠色氣候基金的設(shè)立等方面達(dá)成了框架性的協(xié)議，為2010年的墨西哥城談判打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，該協(xié)定在一些重大問題上沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，只是將其推延到未來的談判中，未來發(fā)達(dá)國家承諾的強(qiáng)制性減排目標(biāo)以及發(fā)展中國家的自愿減緩行動(dòng)仍然存在激烈的相互博弈，這依然取決于各締約國在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的政治意愿?？梢灶A(yù)見的是，各國在減排方面仍有一定的讓步空間，換言之，在未來的共同行動(dòng)中，各國將視別國的減排力度來調(diào)整自己的減排目標(biāo)，至少美國和歐盟均有強(qiáng)化減排目標(biāo)的空間?？傊?，《哥本哈根協(xié)定》是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的新的重要的起點(diǎn)，也是前進(jìn)中的一大步。

五、中國在未來氣候變化國際法制定中的策略

哥本哈根回合之后中國如何應(yīng)對(duì)未來的氣候變化國際談判？從國際法的角度觀察，在氣候變化的責(zé)任分擔(dān)上中國應(yīng)堅(jiān)持歷史責(zé)任原則以及共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。首先，我們應(yīng)堅(jiān)持歷史責(zé)任原則。因?yàn)榻裉斓臍夂蜃兓瘑栴}實(shí)際上是發(fā)達(dá)國家過去和現(xiàn)在人為地排放溫室氣體所造成的，發(fā)達(dá)國家理應(yīng)對(duì)其行為引發(fā)的后果負(fù)責(zé)，為其行為付費(fèi)，這是我們進(jìn)行國際談判的一個(gè)前提和基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家自產(chǎn)業(yè)革命以來溫室氣體排放的歷史已近200余年，其歷史累積排放量高，而中國實(shí)行改革開放政策至今僅30年左右，歷史累積排放量較低。其次，我們應(yīng)堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同承擔(dān)保護(hù)地球氣候資源的責(zé)任，這是各國的共同責(zé)任。有區(qū)別的責(zé)任應(yīng)理解為發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上、資金上援助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化并支持其能力建設(shè)。以上述一般原則為前提，在溫室氣體減排責(zé)任分配問題上中國應(yīng)堅(jiān)持如下具體原則。

第一，人均排放權(quán)原則。中國人均排放量并不高，盡管已經(jīng)超過了世界平均水平。這個(gè)原則對(duì)中國來說沒有印度那樣好用，因?yàn)橛《扔?0億多人口，但是排放量不大，中國現(xiàn)在是世界上排放大國，但與發(fā)達(dá)國家相比，人均排放量很低。例如，美國溫室氣體的人均排放量相當(dāng)于中國的近6倍。

第二，滿足公民生存需要原則。中國的溫室氣體排放主要是用來滿足公民的基本的能源需求和物質(zhì)需求，而西方國家主要是滿足其消費(fèi)者的奢侈性需求，這兩種需求在性質(zhì)上是不同的，這一點(diǎn)對(duì)中國來說特別重要。中國有9億農(nóng)民，他們基本上不消耗多少能源資源，他們對(duì)全球變暖的影響是很小的，滿足公民對(duì)能源資源的基本需求也是保障公民人權(quán)的重要內(nèi)容之一。

第三，實(shí)質(zhì)公平原則。中國生產(chǎn)的產(chǎn)品供西方國家消費(fèi)，把污染留給了中國，西方國家將污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，現(xiàn)在反過來又限制這些國家的溫室氣體排放，這是不公平的。來源于西方國家的消費(fèi)占中國溫室氣體排放量的15％至20％，在計(jì)算排放義務(wù)分配時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮這一因素。但是我們注意到眼下歐美國家對(duì)來自于中國產(chǎn)品的實(shí)行貿(mào)易制裁，比如反傾銷、反補(bǔ)貼或?qū)χ袊a(chǎn)品征收懲罰性的關(guān)稅，所以這個(gè)問題很值得重視。我們應(yīng)當(dāng)研究制定法律對(duì)歐美國家的部分產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，以便對(duì)歐美部分國家采取的邊境貿(mào)易措施予以回?fù)簟姆缮蟻碚f，如果我們沒有相應(yīng)的碳稅法律，就不能對(duì)來自于國外的同類產(chǎn)品征收碳稅，否則會(huì)違反WTO的非歧視待遇和國民待遇原則。

第四，中國應(yīng)堅(jiān)持雙軌制和發(fā)展中國家身份。這是中國參加談判的前提之一。中國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的締約國和批準(zhǔn)國，是非附件Ⅰ國家，不承擔(dān)強(qiáng)制性的減排義務(wù)，中國政府宣布的2020年減排目標(biāo)也是國內(nèi)的自愿減排目標(biāo)，因此，應(yīng)繼續(xù)《京都議定書》和巴厘島路線圖所確立的雙軌制并延續(xù)這一路徑。而美國政府（包括現(xiàn)在的奧巴馬政府）不愿意批準(zhǔn)《京都議定書》，但愿意在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的框架下承諾其強(qiáng)制性的減排目標(biāo)。

第五，中國應(yīng)啟動(dòng)國內(nèi)的碳市場(chǎng)和排放權(quán)交易制度建設(shè)?？梢灶A(yù)見未來談判的一個(gè)重要內(nèi)容是碳市場(chǎng)，可能會(huì)改變目前單一的以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的碳交易制度，而采用綜合性方法的來構(gòu)建碳市場(chǎng)和排放貿(mào)易體制。因此，我們應(yīng)探討在國內(nèi)實(shí)施碳排放貿(mào)易制度，從而為構(gòu)建國際碳市場(chǎng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、方法和程序方面的經(jīng)驗(yàn)，這也有利于主導(dǎo)國際碳市場(chǎng)規(guī)則的制定。

總之，中國在哥本哈根氣候變化大會(huì)上采取了負(fù)責(zé)的態(tài)度，主導(dǎo)和推動(dòng)了氣候變化談判，維護(hù)了發(fā)展中國家的利益，為保護(hù)世界氣候資源付出了應(yīng)有的努力，樹立了作為負(fù)責(zé)任大國的形象。在未來氣候變化國際法的制定中，中國也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)秉承這種立場(chǎng)。

注：

1、2、3、4、5、6 David Doniger,The Copenhagen Accord:A Big Forward,see http://swithboard.nrdc.org/blogs/ddoniger/ the_copenhagen_accord_a_big_st.html,Visiting date,Dec.28th 2009.

7、8、9、10、11、12 Rob Fowler,An Initial Assessment of the Copenhagen Outcomes,

13 John M.Broder,5 Nations Forge a Climate Deal,but Many Goals Remain Unmet,The New York Times, Dec.18,2009.

14、15、16、17 Christian Egonhofer,Anton Georgiev,The Copenhagen Accord-a first stab at deciphering the implications for the EU,http://www.ceps.eu,visiting date,Jan 3rd,2010.