■文/吳慶豐

案 情

2009年5月16日，A縣質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員根據(jù)舉報(bào)，對(duì)位于轄區(qū)內(nèi)的一家X食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)在生產(chǎn)米粉過程中違反《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB2760標(biāo)準(zhǔn)）的規(guī)定，添加了一種具有增白、防腐功能的食品添加劑，并且添加后會(huì)在食品中產(chǎn)生SO2殘留，涉案米粉數(shù)量共計(jì)a噸，未銷售，貨值金額4萬元。現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)了企業(yè)的違法行為后，執(zhí)法人員依法封存了a噸添加了這種添加劑的米粉產(chǎn)品（生產(chǎn)批號(hào)：2009.5.10），并抽樣取證。樣品經(jīng)送檢，證實(shí)存在SO2殘留，印證了X企業(yè)的違法行為。A縣質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，于2009年7月15日對(duì)X企業(yè)作出行政處罰：沒收a噸米粉產(chǎn)品，并處法定幅度以內(nèi)一定數(shù)額的罰款。

X企業(yè)不服行政處罰，認(rèn)為：1.公司執(zhí)行的米粉企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中未規(guī)定SO2殘留指標(biāo)，無關(guān)于這種增白劑的禁用限制；2.涉案漂白劑本身是一種合法的食品添加劑，GB2760標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定米粉中不能使用這種添加劑，故應(yīng)理解為允許使用；3.農(nóng)業(yè)部推薦性標(biāo)準(zhǔn)《綠色食品 生面食 米粉制品》（NY/T1512）中規(guī)定了SO2殘留指標(biāo)，現(xiàn)檢出的米粉SO2殘留量在農(nóng)業(yè)部標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限量值以內(nèi)，說明涉案米粉是合格的。X企業(yè)先后向上級(jí)質(zhì)監(jiān)局和A縣人民法院提起行政復(fù)議和行政訴訟。上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門和當(dāng)?shù)胤ㄔ合群笠婪ňS持了行政處罰決定。

解 析

本案是一起較為典型的食品違法生產(chǎn)案件，我們認(rèn)為A縣質(zhì)監(jiān)局的處罰結(jié)果是合法、適當(dāng)?shù)?。關(guān)于本案的正確處理，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

1.標(biāo)準(zhǔn)沖突問題。關(guān)于不同性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的效力等級(jí)問題，《標(biāo)準(zhǔn)化法》及《實(shí)施條例》雖有相應(yīng)的規(guī)定，但由于標(biāo)準(zhǔn)制定水平的限制和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容理解上的差異，現(xiàn)實(shí)中標(biāo)準(zhǔn)沖突現(xiàn)象普遍存在。GB2760標(biāo)準(zhǔn)為國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，是食品添加劑使用方面的基本原則，于2008年6月1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)（含衛(wèi)生部公告，下同）明確規(guī)定了食品添加劑的使用原則、允許使用的食品添加劑品種、使用范圍及最大使用量或殘留量，對(duì)于在食品中可以加入的添加劑以列舉的方式作了明確規(guī)定，未在該標(biāo)準(zhǔn)中列舉到的添加劑即為禁止使用。該農(nóng)業(yè)部標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，即使不同標(biāo)準(zhǔn)在具體技術(shù)指標(biāo)規(guī)定上有沖突，企業(yè)也應(yīng)執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，即使其他標(biāo)準(zhǔn)在食品添加劑使用規(guī)定方面與GB2760存在不一致，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)效力的沖突解決規(guī)則，也應(yīng)以GB2760為準(zhǔn)。本案行政相對(duì)人在這點(diǎn)認(rèn)識(shí)上存在明顯偏差。

2.食品的合格與安全問題。涉案企業(yè)認(rèn)為，米粉中雖檢出SO2殘留，但符合農(nóng)業(yè)部推薦性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，其余指標(biāo)也均在米粉企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)屬于合格產(chǎn)品，且沒有銷售，未給社會(huì)造成危害結(jié)果。這是企業(yè)不接受行政處罰，提出復(fù)議和訴訟的主要理由。對(duì)此筆者認(rèn)為，從前年乳制品三聚氰胺事件暴露的企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不周延性缺陷來看，許多食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在制定主體層級(jí)不高、指標(biāo)規(guī)定片面等問題。即使對(duì)照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)理解為“合格產(chǎn)品”，也并不意味著就是安全的食品，“合格”與“安全”是兩個(gè)存在本質(zhì)區(qū)別的概念。由此可見，對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的管理應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，特別是在制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一定不能違反國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)審查備案要嚴(yán)格把關(guān)，避免因標(biāo)準(zhǔn)制定、審查不嚴(yán)等技術(shù)原因產(chǎn)生爭議，形成沖突，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)生違法行為。對(duì)此，《食品安全法》規(guī)定，國家依靠食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，整合原有的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制性執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，作為規(guī)范食品生產(chǎn)安全的技術(shù)法規(guī)依據(jù)。

3.法律適用問題。適用《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》而非《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》或者《特別規(guī)定》。《食品安全法》于2009年2月28日審議通過，6月1日起實(shí)施。X企業(yè)違法行為的性質(zhì)符合《食品安全法》第四十六條規(guī)定，但違法行為的發(fā)生時(shí)間在5月份，即使行政處罰決定在7月15日作出，根據(jù)“法不溯及既往”原則，也不能適用《食品安全法》。同時(shí)，涉案米粉雖然檢出SO2殘留，但產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)均符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，且客觀上有農(nóng)業(yè)部標(biāo)準(zhǔn)支撐，故無有力證據(jù)證明該批米粉質(zhì)量不合格，直接適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整并不貼切。有人提出，適用《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（簡稱《特別規(guī)定》）是最正確的。《特別規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品所使用的原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。第四條第二款規(guī)定了法律責(zé)任。對(duì)此，筆者認(rèn)為，如不考慮其他因素，單純從本案行為定性分析，適用《特別規(guī)定》無疑是正確的。但通過研究《特別規(guī)定》的出臺(tái)背景和立法意圖，筆者認(rèn)為，《特別規(guī)定》是我國前些年食品監(jiān)管法律制度相對(duì)缺位情況下的階段性產(chǎn)物，震懾功能較為突出，在產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治期間對(duì)懲治惡意違法行為、重大危害行為發(fā)揮了積極作用?！短貏e規(guī)定》目前仍是有效的，但《食品安全法》出臺(tái)之后，前者對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的調(diào)整功能基本已被取代。據(jù)筆者之有限見聞，食品安全監(jiān)管機(jī)制進(jìn)入常態(tài)化、長效化建設(shè)階段后，在日常食品執(zhí)法實(shí)踐中，適用《特別規(guī)定》作為查處依據(jù)的，較為鮮見。另外，經(jīng)調(diào)查，本案當(dāng)事人是一家成立時(shí)間不長的小企業(yè)，經(jīng)營實(shí)力相當(dāng)薄弱，平日生產(chǎn)經(jīng)營較為規(guī)范，此次出現(xiàn)違法行為，主觀上并非故意，而是由于不理解GB2760標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突引起的，如適用《特別規(guī)定》，將至少面臨著20萬元的罰款，直接導(dǎo)致企業(yè)倒閉，屆時(shí)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。為體現(xiàn)行政處罰“處罰和教育相結(jié)合”、“罰責(zé)相當(dāng)”的原則，承辦人在法律適用上進(jìn)行了適度選擇，并未機(jī)械地適用《特別規(guī)定》，而是適用了《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》，上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門和地方法院在對(duì)該案進(jìn)行合法性審查時(shí)，也都支持了這樣的“選擇”。

思 考

1.辦案人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件實(shí)際情況，提高證據(jù)運(yùn)用技巧。本案通過現(xiàn)場(chǎng)檢查、實(shí)物證據(jù)固定、相對(duì)人調(diào)查筆錄，已經(jīng)明確鎖定了相對(duì)人違法使用漂白劑的違法行為，但不同的標(biāo)準(zhǔn)存在沖突，并且通過檢驗(yàn)手段并不能直接檢出這種漂白劑。在此情形下，不宜再用檢驗(yàn)的方法，通過證明SO2殘留去印證違法行為，否則反而會(huì)使案件正常查處工作陷入困境。這就提醒我們辦案人員在面對(duì)一些“行為罰”時(shí)，一方面要善于固定能夠證明違法行為的證據(jù)，形成證據(jù)鏈，另一方面又不能把目光鎖定在行為對(duì)象（產(chǎn)品）上不放，自我束縛了手腳。

2.關(guān)于對(duì)《食品安全法》法律責(zé)任條款適用的掌握。眾所周知，國家為提高食品質(zhì)量安全水平，大力整頓、打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的違法行為，制定了相當(dāng)嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度，罰款金額起點(diǎn)和幅度都很高，對(duì)多數(shù)違法行為的責(zé)任條款中，都規(guī)定了“沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料”等罰則。但在日常執(zhí)法實(shí)踐中，我們所面對(duì)的相對(duì)人大多還是些依法成立、不具規(guī)模的小企業(yè)，在以經(jīng)濟(jì)處罰的同時(shí)，又要沒收工具設(shè)備，在操作層面上會(huì)面臨多種困難。這給質(zhì)監(jiān)部門在如何嚴(yán)格執(zhí)法和幫扶企業(yè)發(fā)展之間找到一個(gè)和諧的平衡點(diǎn)，使我們的查處工作既能經(jīng)受得住司法監(jiān)督的考驗(yàn)，又能收獲良好的社會(huì)效果，無疑提出了新的研究課題。