□覃道明 徐龍福 劉小鈞

(湖北省社科院,湖北武漢 430077)

官本位的成因及其消除對策

□覃道明 徐龍福 劉小鈞

(湖北省社科院,湖北武漢 430077)

“官本位”的本質(zhì)是以政治權(quán)力為中心,對政治權(quán)力的向往、追求以至崇拜的社會心理和社會文化。在新的歷史時期,“官本位”仍然根植于人們的思想觀念深處,極大地阻礙了我國政治、經(jīng)濟、文化、社會的健康發(fā)展,嚴(yán)重削弱了黨和國家的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力,損害了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,影響了黨的執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政能力的提高。“官本位”產(chǎn)生的原因具有復(fù)雜性,消除“官本位”的主要任務(wù)具有長期性、對策措施具有綜合性。

官本位;原因;任務(wù);對策

“官本位”作為一種政治文化和歷史現(xiàn)象,在我國流傳了幾千年,是中國傳統(tǒng)文化中的糟粕,也是中華民族通向文明、開放、和諧與進步的絆腳石。在新的歷史時期,“官本位”仍根植于人們的思想觀念深處,極大地阻礙了我國政治、經(jīng)濟、文化、社會的健康發(fā)展,嚴(yán)重削弱了黨和國家的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力,損害了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,影響了黨的執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政能力的提高。遏制和消除“官本位”,實現(xiàn)向以人為本的“民本位”的徹底轉(zhuǎn)變具有長期性、艱巨性。

一、沉重積習(xí):“官本位”難以消除的原因透視

嚴(yán)格意義上講,“官本位”不是一個科學(xué)的概念,而是對社會現(xiàn)象存在的一種通俗的說法?！肮俦疚弧钡谋举|(zhì)是以政治權(quán)力為中心,對政治權(quán)力的向往、追求以至崇拜的社會心理和社會文化。作為仍存于世的沉疴痼疾,“官本位”難以消除,有各種深刻復(fù)雜的原因,主要體現(xiàn)在崇官習(xí)氣太濃、設(shè)官位置太多、當(dāng)官權(quán)力太大、升官情結(jié)太重、做官誘惑太多、監(jiān)官力度太弱、管官制度太虛等方面。

(一)崇官的習(xí)氣太濃

從社會角度來說,崇官習(xí)氣是社會對國家權(quán)力的向往、追求以至崇拜的心理痼疾。社會崇官是“官本位”揮之不去的根源,也是滋生官本位思想的重要土壤。崇官習(xí)氣導(dǎo)致非政府的社會組織“東施效顰”地套用官級官階。從官的角度來說,崇官的習(xí)氣是以自我為中心,以權(quán)為本位,擁權(quán)自重,無視國家和社會利益。不少干部誤以為國家權(quán)力是部門的,部門權(quán)力是個人的,錯誤的權(quán)力觀導(dǎo)致國家權(quán)力部門化,部門權(quán)力私人化現(xiàn)象。在不同部門的上下級之間,部分干部錯誤地認(rèn)為能否得到提拔關(guān)鍵是要有人看重,“權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)給的”,忘記了領(lǐng)導(dǎo)手里的權(quán)力是人民賦予的,只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé),“不怕群眾不滿意,就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”。在那些有著濃厚“官本位”意識的人看來,官階與人的能力成正比,官職的大小往往作為評判是非對錯的標(biāo)準(zhǔn)。官越大,把握“真理”的能力與數(shù)量也越大,反之亦然。

(二)設(shè)官的位置太多

設(shè)置什么職位,賦予什么職權(quán)和承擔(dān)什么職責(zé),應(yīng)根據(jù)社會客觀需要和處理政務(wù)的效率。職位的設(shè)置如果僅僅從“安撫”、“照顧”的角度出發(fā),因人設(shè)職,客觀上會助長干部追求官職官級的心理。

濫設(shè)副職、因人設(shè)職現(xiàn)象是目前一個突出的問題。設(shè)置副職本意是實現(xiàn)有效的管理和防止權(quán)力過分集中。但是,我國目前很多地方和部門的副職卻出現(xiàn)了濫設(shè)的現(xiàn)象。不是因事設(shè)職,而僅僅是人事安排上的需要,導(dǎo)致副職成堆。官位增多會加劇爭權(quán)奪利心理,增設(shè)官位不僅不能平息爭權(quán)保位之欲,反而刺激更多人的無限期待與渴望。因此,用這種辦法去滿足在職者的“上進心”如同飲鴆止渴,緣木求魚。同時,官位太多還會導(dǎo)致職責(zé)不清,不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象增多。

(三)當(dāng)官的權(quán)力太大

從現(xiàn)代國家職能來說,國家職能日趨復(fù)雜、廣泛和多樣是國家和社會發(fā)展的客觀需要,但當(dāng)社會大多數(shù)資源與利益的分配受制于國家權(quán)力,過分集中的國家權(quán)力在運作過程中被扭曲時,無疑會助長“官本位”風(fēng)氣。

現(xiàn)代化運動引起社會深刻變化,日益復(fù)雜的社會事務(wù)和交往,客觀上導(dǎo)致政府職能的復(fù)雜化和多樣化。這些部門及其職能的產(chǎn)生和變更本是為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要,但是政治實踐發(fā)展表明,政治組織發(fā)展往往會導(dǎo)致政府權(quán)力的膨脹和體制的僵化與官僚化,這種趨勢會在兩方面強化“官本位”思想。一是導(dǎo)致政府權(quán)力的膨脹。由于國家機器的強大和無所不在,使得政府部門地位顯赫,對社會形成強大的吸引力。從政意味著參與支配權(quán)力,權(quán)力越大,意味著更大的能量和更廣的發(fā)揮空間。二是導(dǎo)致行政組織的官僚化和僵化?，F(xiàn)代政治學(xué)研究表明,職能部門容易陷入部門本位主義,追求自身利益最大化,忽視公共利益。[1]P66在政治制度不健全,對權(quán)力行使的邊界和規(guī)則不透明的狀態(tài)下,權(quán)力可能會被用于追求自身私利等腐化現(xiàn)象。越容易利用職權(quán)追求私利,想當(dāng)官的人就越多,導(dǎo)致形成“官本位”思想。當(dāng)前社會出現(xiàn)的“跑官 ”、“賣官 ”、“崇官 ”、“媚官 ”等現(xiàn)象的蔓延正說明這一點。相反,在透明、富有競爭性、監(jiān)督機制健全的政治制度下,從政獲得的非法收益就越少,“官本位”思想也就越淡化。

(四)升官的情結(jié)太重

官場情結(jié)的本質(zhì)是貪官戀權(quán),以官小為恥、升官為榮,表現(xiàn)出強烈的權(quán)力支配欲望。

在政績上做手腳,動歪心思。一些領(lǐng)導(dǎo)干部明知所決策事項僅有益眼前,而貽害于后,但為了出政績樹形象,贏得上級領(lǐng)導(dǎo)的欣賞和提拔,多上短平快的項目,忽視長遠可持續(xù)發(fā)展。搞形象工程、政績工程,進行不切實際的宣傳,為自己撈取政治資本。熱衷玩數(shù)字游戲,構(gòu)建晉升階梯。為了突出自己在任期間的成績,證明自己的水平和能力,一些干部不惜玩數(shù)字把戲,以至“官出數(shù)字,數(shù)字出官”的現(xiàn)象頻發(fā)。買官、跑官、要官現(xiàn)象頻現(xiàn)。所謂“不跑不送,降級使用;光跑不送,原地不動;又跑又送,提拔重用?！睜帣?quán)保位、官官相護現(xiàn)象蔓延?？筷P(guān)系網(wǎng)升職,靠人脈關(guān)系保位,官與官之間的聯(lián)系緊密,利益一體化,有向非正式聯(lián)合的趨勢。

(五)做官的誘惑太多

當(dāng)國家權(quán)力控制著社會大部分資源的分配和走向,左右著社會整體的利益布局與分配,而國家權(quán)力未完全在法制的軌道上運作時,社會組織和個人為了自身的生存和利益最大化,必然企圖采取各種非法途徑影響權(quán)力運行的偏好。

權(quán)力的誘惑。“官本位”扭曲了權(quán)力性質(zhì),導(dǎo)致國家權(quán)力部門化,部門權(quán)力個人化。在“官本位”思想濃厚的人看來,權(quán)力是硬道理,有權(quán)就有錢,有權(quán)就有勢,權(quán)力是關(guān)乎個人升遷榮辱的根本,也是支配他人的法寶,更多權(quán)力意味著更多的尊重。物質(zhì)的誘惑,不少干部完全忘了法律和道德約束,利用職權(quán)獲取豐厚的物質(zhì)回報?！渡虾S報》2004年刊登了一個“中國六十巨貪榜”,其中有 11人涉案金額達億元以上,41人涉案金額在千萬以上,最大的案件涉及約 40億元。這 60個案件的涉案金額達 83.5億元。[2]這些涉案人員大多是大大小小的“一把手”,大到省委書記、省長,小到縣級銀行行長,他們憑借手中的權(quán)力,利用制度的漏洞,大肆收受賄賂,貪污挪用公款,完全到了瘋狂的地步。巨大的誘惑導(dǎo)致不少干部沉湎于“燈紅酒綠”、歌舞升平的糜爛生活,加上監(jiān)督機制的不完善,這些人無視黨紀(jì)國法,在各種誘惑下,利令智昏,喪失了道德和法律原則。

(六)監(jiān)官的力度太弱

亨廷頓認(rèn)為,對官員手中權(quán)力行使缺乏有效制度化和程序化,監(jiān)督力量軟弱和手段缺乏,皆是政治體制軟弱和低水平的表現(xiàn)。[3]P17就我國目前來看,“官本位”之難以消除與體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督不完善有很大關(guān)系。

體制內(nèi)權(quán)力監(jiān)督不健全。首先,權(quán)力本身行使的范圍和邊界不清楚。比如濫用自由裁量權(quán)。本來設(shè)置自由裁量權(quán)原因是法律,因為法律不可能做到對實際執(zhí)法過程中具體情況都作預(yù)先規(guī)定,因此賦予執(zhí)法人員根據(jù)客觀情況便宜處理。但部分執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán),導(dǎo)致權(quán)力行使邊界模糊。其次,對“一把手”權(quán)力監(jiān)督失效,各級各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中掌握著人、財、物方面的大權(quán),但由于缺乏權(quán)威機構(gòu)來確定權(quán)力分配的具體規(guī)則,也沒有真正貫徹民主集中制,“一把手”說了算的情形很普遍。體制外社會制衡不完善。我國一直處于強國家與弱社會的格局,來自社會組織和個人的監(jiān)督力度顯得不夠分量。主要表現(xiàn)為三個方面。一是監(jiān)督膽量不夠。沒有足夠的獨立性和免于被追究的制度保障,社會組織和個人自然沒有膽子去行使批評權(quán)與建議權(quán)。二是監(jiān)督力量太弱。說了不算,說了白說,說了沒效果,被監(jiān)督的機關(guān)依然我行我素,都是由于監(jiān)督力量太弱的緣故。三是監(jiān)督信息不全。黨政事務(wù)信息公開機制不健全。信息不公開或半公開,監(jiān)督自然無從談起。

(七)管官的制度太虛

建國后,尤其是改革開放以來,我國大力推進干部人事制度建設(shè),形成了一套對干部的管理制度,但是由于各種原因,我們的干部管理制度仍有待健全。因干部管理制度上存在的疏漏導(dǎo)致的干部行為隨意化與去責(zé)任化是助長“官本位”的又一重要原因。

干部選用機制不健全。在我國一些地方,謀官晉級的“捷徑”著實不少:賄賂領(lǐng)導(dǎo),花錢買官;拉票賄選,搞非組織活動;弄虛作假,騙取官位,如此等等,不一而足。晉升“捷徑”上人頭攢動,自然導(dǎo)致正常晉升渠道不通暢。干部考評機制不健全,主要表現(xiàn)為考評制度不健全,流于形式;考核技術(shù)單一,方法簡單;考評質(zhì)量不高,效果不佳。干部問責(zé)制度不健全,有權(quán)就有責(zé)任,用權(quán)受監(jiān)督。要保證權(quán)力規(guī)范運行,就要實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。[4]黨和政府對問責(zé)制度體系建設(shè)也是高度重視的,已經(jīng)出臺了一系列有關(guān)問責(zé)的法律、紀(jì)律規(guī)定,可以說,我國問責(zé)制度體系的基本框架已經(jīng)形成,現(xiàn)在面臨的主要問題是進一步完善和加大落實力度的問題。

二、消除“官本位”的主要任務(wù)

消除“官本位”任務(wù)繁重而艱巨,必須通過提高領(lǐng)導(dǎo)干部的思想素質(zhì)、規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為、加強對干部工作的有效管理、強化對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運作的制約監(jiān)督、落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制、完善干部隊伍能進能出的選用機制的有效途徑來實現(xiàn),在“修官德、正官位、管官行、監(jiān)官權(quán)、問官責(zé)、疏官路”方面做足文章,使之取得實實在在的效果。

(一)修官德:提高干部的思想素質(zhì)

德才兼?zhèn)?、以德為先是我們黨選拔任用干部的基本標(biāo)準(zhǔn)。作為管理黨和國家事務(wù)的各級干部,都應(yīng)當(dāng)重視官德修養(yǎng),全面提高自身的思想道德素質(zhì),只有這樣,才能切實保證廣大干部為民服好務(wù)、為民用好權(quán)。

黨和國家的各級干部應(yīng)以社會公仆和人民勤務(wù)員的身份置于群眾之中,“不患位之不尊,而患德之不崇;不恥祿之不夥,而恥智之不博”。為官一任,做到自尊、自知、自律,以自尊為氣節(jié)、自知為智慧、自律為修養(yǎng)。以德修身、以德服眾、以德行政、身體力行、率先垂范,以高尚的人格力量影響和帶領(lǐng)廣大人民群眾,當(dāng)好人民的“公仆”。

加強官德修養(yǎng),應(yīng)當(dāng)處理好做官和做人、奉獻和索取的關(guān)系,講政治、講正氣、講道德,常修為官之德、常懷律已之心、常思貪欲之害,不為名所累、不為利所縛,把一門心思凝聚在事業(yè)上,把全部精力集中在辦實事上,把所有熱情傾注在群眾身上,把全身本領(lǐng)用在推動科學(xué)發(fā)展上,把一切功夫都下在抓落實上,一步一個腳印地做好工作。履行職責(zé),不辱使命,深懷愛民之心,恪守為官之責(zé),善謀富民之策,務(wù)必繼續(xù)保持謙虛謹(jǐn)慎、不驕不躁和艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)。

(二)正官位:規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為

有效預(yù)防和消除“官本位”,重要任務(wù)之一就是要全面規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為,用制度來規(guī)范和約束干部的權(quán)力運行。

規(guī)范職位設(shè)置。按照有限授權(quán)、簡政放權(quán)、科學(xué)設(shè)權(quán)、以權(quán)制權(quán)的原則,依法確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)條件等因素的法律地位,規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和組織體系的建立,界定法律上的職權(quán)職責(zé)關(guān)系以及領(lǐng)導(dǎo)主體機構(gòu)間的關(guān)系,并且按照科學(xué)管理原理合理界定和規(guī)范各個崗位的的職能、職責(zé)和運作程序。

規(guī)范職務(wù)行為。依法確認(rèn)職務(wù)行為必須依據(jù)的法律制度規(guī)范,違法職務(wù)行為的法律后果特別是違法職務(wù)行為的法律制裁,以及職務(wù)行為的法律程序和保障程序。要建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制和干部績效評價指標(biāo)體系,建立決策責(zé)任終身負(fù)責(zé)制,努力規(guī)范事權(quán)、財權(quán)和用人權(quán)等各類公共權(quán)力,努力解決國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、權(quán)力和責(zé)任失衡問題,切實增強公共權(quán)力為公共利益服務(wù)的內(nèi)在動力。

規(guī)范運行程序。按照權(quán)力運行“公開透明”的要求,完善政府運行機制,改進政府管理方式。必須切實保障公眾對重大事項和公益項目的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán),建立健全重大工程建設(shè)和政府重要決策社會征詢、專家論證、公開聽證和重大事項票決制度,增強制度的剛性,減少自由裁量。

(三)管官行:加強對干部工作的有效管理

消除“官本位”需要切實改進領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng),解決干部管理中存在的“重任用、輕管理”的問題,全面加強對干部日常管理工作的有效管理。

加強對干部的有效管理,要突出建立嚴(yán)格的干部道德規(guī)范機制的重要性。根據(jù)時代特點和干部隊伍建設(shè)的需要,制定嚴(yán)格的干部道德規(guī)范,為提高干部的整體思想道德水平提供明確標(biāo)準(zhǔn)。要在明確干部道德總的要求的基礎(chǔ)上,著力搞好制度建設(shè),努力把一般化要求變?yōu)橛屑s束力的制度規(guī)范,分層分類制定黨員干部的道德行為準(zhǔn)則,嚴(yán)格教育,獎懲分明,抓好督促落實。

加強對干部有效管理,必須構(gòu)建監(jiān)督管理干部的約束機制。針對干部監(jiān)督中存在的問題,一方面逐步完善個人財產(chǎn)申報制度、家庭重要事項報告制度、任前公示制度、任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計制度等各種有效監(jiān)督約束制度,有效防止干部道德失范行為的發(fā)生;另一方面加大制度落實力度,嚴(yán)格管理,嚴(yán)格監(jiān)督,組織部門要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督干部表現(xiàn)的重大責(zé)任,定期召開干部監(jiān)督聯(lián)系會,研究干部監(jiān)督工作中存在的問題,檢查并通報制度落實情況,把干部監(jiān)督工作落到實處。

加強對干部的有效管理,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對干部的考核,健全引導(dǎo)干部的激勵機制。對干部的獎勵要堅持精神鼓勵和物質(zhì)獎勵并重,把二者有機地結(jié)合起來。對干部進行考核應(yīng)建立以民意為主導(dǎo)的干部考核評價體系,群眾滿不滿意應(yīng)作為干部考評的根本準(zhǔn)則,走群眾路線,讓群眾當(dāng)裁判,把群眾的滿意作為考評干部的重要依據(jù)。

(四)監(jiān)官權(quán):強化對干部權(quán)力運作的制約監(jiān)督

不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗,同樣,不受監(jiān)督的權(quán)力也必然產(chǎn)生“官本位”。消除“官本位”,必然要求對權(quán)力制約和監(jiān)督。

要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的原則配置權(quán)力資源,防止權(quán)力過分集中,實現(xiàn)權(quán)力之間相互制衡,注意實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對等,避免有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。要強化權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化,防止濫用自由裁量權(quán),努力從制度層面規(guī)范權(quán)力運行,把自由裁量權(quán)控制在合理范圍內(nèi)。建立多元的權(quán)力監(jiān)督機制,強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督。在加強黨內(nèi)監(jiān)督的同時,加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等,形成一個自上而下與自下而上相結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督體系。努力創(chuàng)造不論任何公職人員、不論在何時何地的違法違紀(jì)行為都有及時被發(fā)現(xiàn)、舉報和查處的條件和可能,形成縱向到邊、橫向到底,上下結(jié)合、多方聯(lián)動的全方位、多層次、寬領(lǐng)域的監(jiān)督防范體系。

(五)問官責(zé):落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制

對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)制,是新時期加強對黨政干部的有效管理的一個重大舉措,也是增強干部公仆意識、服務(wù)意識、憂患意識的一個重要途徑。

問官責(zé),應(yīng)“人”“事”同問。實施問責(zé),對人更要對事。通過問責(zé)來深挖事件產(chǎn)生的原因,確保類似事件不再發(fā)生,避免干部再被問責(zé),這樣才能真正防止治標(biāo)不治本,達到問責(zé)的目的,避免干部問責(zé)走入誤區(qū)。

問官責(zé),應(yīng)“責(zé)”“權(quán)”相符。科學(xué)合理地問責(zé),必須明確界定職權(quán),確保權(quán)責(zé)相當(dāng),切實做到有多大權(quán)就負(fù)多大責(zé),特別是要處理好權(quán)小于責(zé)時的問責(zé)問題。解決當(dāng)前行政管理中權(quán)責(zé)不清的情況,嚴(yán)格劃分各個部門和領(lǐng)導(dǎo)的職能邊界,擴大問責(zé)范圍、規(guī)范問責(zé)程序,把行政的各個職能領(lǐng)域的活動都包括在問責(zé)范圍中,使“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變,由內(nèi)部單一問責(zé)向社會多元參與問責(zé)轉(zhuǎn)變,創(chuàng)建問責(zé)的行政環(huán)境。

問官責(zé),應(yīng)“責(zé)”“效”統(tǒng)一。問責(zé)不能限于“出事”而忽視效能。目前,社會關(guān)注度更高、相對更好認(rèn)定、上級處理更快的大多是各類重大事故,對其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的,由于認(rèn)定較難、關(guān)注較低等原因,問責(zé)就可能少一些。特別是對機關(guān)效能不高的問題,問責(zé)規(guī)定甚至還沒有明確要求,這與建立高效型、責(zé)任型政府的要求不相適應(yīng)。問責(zé)要防止“不敢擔(dān)責(zé)”而失去效果。問責(zé)要防止刻意避責(zé)而降低效率。

(六)疏官路:完善干部隊伍的能進能出機制

深化干部人事制度改革,完善干部管理制度,真正建立適應(yīng)社會主義經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)需要的干部能上能下、能進能出的良性循環(huán)機制,廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終生制,實行淘汰制、罷免制、問責(zé)制等制度,是消除“官本位”的有效途徑之一。

實行領(lǐng)導(dǎo)崗位任期制,要堅持法定任期與分類考核末位淘汰相結(jié)合的任中淘汰制,以確保工作的連續(xù)性。為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)有工作動力和競爭壓力,需要按照行政職級和職能進行分類,以各類考核為依據(jù),對處于末位的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)實行一定比例的職務(wù)降免。規(guī)定任職屆數(shù)與期滿公選續(xù)任結(jié)合的任期限屆制,對在同一職位上的領(lǐng)導(dǎo)干部的任期實行限界,確定同一職級任期的屆數(shù),期滿后必須退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。完善以調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部為重點的適度淘汰機制。在工作中引入優(yōu)勝劣汰機制,使不勝任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部順利的“下”來,不斷拓寬干部“能下”的現(xiàn)實渠道。這主要包括調(diào)整不稱職或不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部制度,即待崗制、淘汰制、辭職制、罷免制、彈劾制等。加大調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的力度,細(xì)化不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的評價標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》的內(nèi)容,進一步深入制定不同層次和崗位的細(xì)化和量化標(biāo)準(zhǔn),抓緊出臺黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法,重點是要掌握領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的標(biāo)準(zhǔn)和條件,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響,或?qū)χ卮笫鹿守?fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,已不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù),應(yīng)由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

三、改革創(chuàng)新:消除“官本位”的對策措施

面對消除“官本位”繁重而艱巨任務(wù),需要進一步解放思想,與時俱進,堅定信心,以改革創(chuàng)新的時代精神,探索新思路,采取新對策,創(chuàng)造新經(jīng)驗,獲得新成效。消除“官本位”,必須在加強思想教育、創(chuàng)新體制機制、堅持民主法治、強化制約監(jiān)督和促進科學(xué)發(fā)展上狠下功夫,形成多管齊下、上下聯(lián)動、整體推進的治理和建設(shè)新格局,以保證各項具體對策措施落到實處。

(一)消除“官本位”的首要任務(wù)在于加強思想教育

破除“官本位”,首要任務(wù)就是要加強思想教育,依靠教化的力量和先進理念的灌輸,凈化人的思想靈魂,打牢思想政治基礎(chǔ),筑牢思想道德防線,增強人們抵制和摒棄“官本位”的自覺性。

在思想教育對象上,要面向全社會,拓寬履蓋面,積極推行全民教育和“官民同教”。要特別重視對年輕干部和青少年的思想教育,從基層抓起,從學(xué)校抓起,從領(lǐng)導(dǎo)干部抓起,形成主動學(xué)習(xí)、自覺接受教育的良好氛圍。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺養(yǎng)成帶頭學(xué)習(xí)、帶頭接受教育的習(xí)慣,主動把學(xué)習(xí),終身學(xué)習(xí)作為一種義務(wù)和責(zé)任。

在思想教育方式上,要根據(jù)形勢發(fā)展要求,采取靈活多樣、各具特色的形式,因人施教,因事施教。干部的思想教育,要認(rèn)真貫徹中央《干部教育培訓(xùn)工作條例 (試行)》精神,運用組織調(diào)訓(xùn)與自主選學(xué)、脫產(chǎn)培訓(xùn)和在職學(xué)習(xí)相結(jié)合等形式,使干部教育常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

在思想教育內(nèi)容上,要結(jié)合不同崗位、不同職責(zé)、不同層次、不同類型的干部特點,以政治理論、政策法規(guī)、黨性修養(yǎng)、道德品質(zhì)為基本內(nèi)容,重點突出如下內(nèi)容:深入開展馬克思主義理論教育,用中國化的馬克思主義最新理論成果武裝全黨、教育人民,著力提高廣大干部和群眾的理論水平;深入開展樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀的教育,確立“立黨為公、執(zhí)政為民”的新理念,著力提高廣大干部權(quán)力責(zé)任意識;深入開展黨的路線、方針、政策和國家的法律法規(guī)教育,增強廣大干部的大局意識和法制意識,著力提高廣大干部依法行政的能力;深入開展黨性教育,增強黨員干部的黨性意識,著力提高黨員干部的黨性修養(yǎng)。

(二)消除“官本位”的根本前提在于大力發(fā)展生產(chǎn)力

在我國,“官本位”現(xiàn)象存在在很大程度上與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相對不高、一些地方還比較落后直接相關(guān)。隨著經(jīng)濟高度發(fā)展,人民群眾與國家公務(wù)員的收入差距縮小,人民的傳統(tǒng)的“官本位”思想也會隨之發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,當(dāng)官從政也不是社會唯一令人羨慕的職業(yè)。在這種情況下,“官本位”也就自然全面地失去了社會基礎(chǔ)?？朔肮俦疚弧?根本就是要以經(jīng)濟建設(shè)為中心大力發(fā)展生產(chǎn)力,不斷地增加社會財富總量,在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上總體提高人民的生活水平,滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求。在此基礎(chǔ)上,建立合理的收入分配制度,調(diào)節(jié)過高收入,擴大中等收入者比重,提高低收入者收入水平,防止貧富分化,縮小行業(yè)收入差距。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,逐步消除官員收入和福利保障方面的優(yōu)越性,達到消除“官本位”的目的。堅持科學(xué)發(fā)展,逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),縮小經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差距,城鄉(xiāng)差距,擠壓“官本位”意識和行為的生存空間。此外,要不斷完善市場經(jīng)濟體制,真正發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用,把資源的配置權(quán)還給市場,從經(jīng)濟體制上清除官員作為社會資源的掌握者和支配者獲取特殊利益的可能性。

(三)消除“官本位”的切實保障在于推動制度創(chuàng)新

十六大以來,我國干部人事制度改革進入了一個全面加速的歷史階段,圍繞實行干部管理工作的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化,先后推出了一系列的制度改革方案,其中包括《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實行黨政干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)考核評價機制的意見》等等,這些制度相繼推出,有效地規(guī)范和約束了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為和工作行為。盡管如此,我們也應(yīng)當(dāng)看到,我國現(xiàn)行的干部制度從總體上看,剛性不強,操作性欠缺,制度的認(rèn)同感和執(zhí)行力有待提高,制度的配套性和協(xié)調(diào)性問題有待解決。

進一步健全和規(guī)范完善干部選拔任用制度。消除“官本位”,需要從源頭抓起。健全和完善我國的干部選拔任用制度,要以科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、程序化為目標(biāo),建立起包括發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔、使用、考核、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)在內(nèi)的有效保障機制,形成能進能出、能上能下、公平公正、充滿生機活力的用人機制,促進優(yōu)秀人才脫穎而出。

進一步完善干部考核評價制度,關(guān)鍵是要完善考核內(nèi)容,改進考核方式,擴大考核民主、建立考核評價體系。[5]考核內(nèi)容既要注重考核發(fā)展速度,更要注重考核發(fā)展質(zhì)量;既要注重經(jīng)濟建設(shè)情況,更要注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、保障和改善民生的實際成效。要按照“德、能、勤、績、廉”設(shè)置測評內(nèi)容,主要包括政治思想品質(zhì)、工作業(yè)績、組織協(xié)調(diào)能力、精神狀態(tài)、工作作風(fēng)、心理素質(zhì)等,使考核內(nèi)容既科學(xué)又全面?？己朔绞揭獔猿忠云綍r的月、季考核,年終考核為基礎(chǔ),以換屆考察、所任職責(zé)考核為重點,保證考核方式的連續(xù)性和完整性;要積極探索分職、分類的考核辦法,根據(jù)不同部門、不同崗位、不同職責(zé)和不同任務(wù),突出不同的重點指標(biāo),進行分類考核。

進一步健全和完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政干部辭職暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員法》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等一系列文件,對問責(zé)的方式和處罰方式作了明確規(guī)定。堅持嚴(yán)格要求、實事求是、權(quán)責(zé)一致、懲教結(jié)合的原則,實行黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制,有利于加強對干部的管理和監(jiān)督,有利于增強干部的責(zé)任意識、大局意識和憂患意識,有利于提高黨的執(zhí)政能力和水平。

(四)消除“官本位”的重要途徑在于堅持民主與法治

發(fā)展民主、堅持法治是完善社會主義制度的內(nèi)在要求,也是消除“官本位”的重要途徑。

人民群眾對深化政治體制改革、發(fā)展社會主義民主政治的要求日益迫切,只有尊重和保障黨員對執(zhí)政代表的選擇權(quán),落實人民選擇公仆的權(quán)利,才能調(diào)動黨員、群眾政治參與的積極性。[6]加強社會主義民主建設(shè),要加強和完善人民代表大會制度、基層民主制度和公民有序政治參與制度。發(fā)展民主,要努力探索豐富民主形式、拓寬民主渠道、增強民主意識、提高民主質(zhì)量的具體途徑,推進民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。發(fā)展民主,要進一步完善基層民主自治制度,在各種社會團體內(nèi)部開展民主實踐,賦予社會公眾更大的自主權(quán),形成對社會權(quán)力的民主控制,促進經(jīng)濟管理、社會生活的民主化。發(fā)展民主,要努力實現(xiàn)人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利,逐步完善民主選舉制度,增強民選實效,擴大直接選舉范圍。發(fā)展民主,要疏通人民直接參與決策管理監(jiān)督的渠道,搭建表達群眾意愿的制度平臺,構(gòu)建反應(yīng)靈敏、溝通快捷、運轉(zhuǎn)有效的利益訴求機制,廣泛集中民智,充分反映民意。發(fā)展民主離不開法治的保障,法治是人類文明的尺度和社會進步的重要標(biāo)志。用法治的手段來治理“官本位”,必須維護憲法和法律的絕對權(quán)威,堅持法律面前人人平等,任何個人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán),真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究;必須堅持依法行政和公正司法,要針對目前我國行政立法空白較多,立法水平亟待提高的現(xiàn)狀,高度重視行政立法,督促、支持、保證黨政各級干部依法行使職權(quán),履行職責(zé)。為了克服行政執(zhí)法不作為、亂作為和越權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象,必須進一步加大法制宣傳教育的力度,促使干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、知法、懂法、守法,切實增強法治觀念,轉(zhuǎn)變工作方式,營造依法行政、依法辦事的工作環(huán)境。

(五)消除“官本位”的有力措施在于強化權(quán)力監(jiān)督

權(quán)力是“官本位”的護身符,消除“官本位”最有力的措施就是要加強對權(quán)力制約與監(jiān)督。

強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督,必須突出制約與監(jiān)督重點。要把制約監(jiān)督的著力點放在對主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”的權(quán)力監(jiān)督上。要嚴(yán)格劃分部門單位內(nèi)部權(quán)力的使用邊界,加強對權(quán)力使用的限制和規(guī)范,建立權(quán)力使用的調(diào)控機制,把一個人對人、財、物的支配控制權(quán)轉(zhuǎn)為由集體掌管和運用的權(quán)力配置機制。完善領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和決策程序,明確職責(zé)范圍,增加行使權(quán)力的透明度,切實按照民主集中制原則,建立議事規(guī)則,積極推行票決制度,使之能真實表達領(lǐng)導(dǎo)班子成員的意愿和主張。

強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督,必須形成監(jiān)督合力。要形成強大的監(jiān)督合力,必須重視各種監(jiān)督主體力量的全面整合,監(jiān)督資源的有效配置,監(jiān)督方式的統(tǒng)一協(xié)調(diào),提高監(jiān)督社會影響力。人大的權(quán)力監(jiān)督要代表國家的法制力量,突出立法的職能,為實現(xiàn)有效監(jiān)督制定法律法規(guī)和配套的規(guī)章制度。政協(xié)的民主監(jiān)督,要爭取權(quán)力,突出重點,注意方法,把握好角度,監(jiān)督不越位。紀(jì)委、監(jiān)察、審計機關(guān)的專門監(jiān)督要規(guī)范監(jiān)督程序,明確監(jiān)督的權(quán)限,行使好監(jiān)督的職責(zé)。社會公眾的監(jiān)督要落實監(jiān)督的權(quán)利,完善監(jiān)督的手段,擴大監(jiān)督的范圍,疏通監(jiān)督的渠道,構(gòu)建監(jiān)督的平臺。只有這樣,才能真正有效地制衡權(quán)力、約束權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力,保證黨和國家的各項公共權(quán)力不會被濫用。

(六)消除“官本位”的基本思路在于促進社會全面發(fā)展

發(fā)展才是硬道理,解決社會一切問題的關(guān)鍵在于發(fā)展。只有實現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展,才能為消除“官本位”提供雄厚物質(zhì)基礎(chǔ),才能創(chuàng)造文明和諧的社會環(huán)境,從根本上鏟除“官本位”賴以生存的土壤,促進社會進步和人的全面自由發(fā)展。

促進社會全面發(fā)展,要堅持以人為本,促進公平正義和社會和諧。堅持以人為本,就要加快經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)的發(fā)展,也包括社會就業(yè)、社會保障、社會公正、社會秩序、社會管理、社會和諧。為了讓人民群眾安居樂業(yè),就要為群眾提供就業(yè)和自主擇業(yè)的機會,提供社會福利保障。改革我國目前社會福利制度,改變福利制度不平等現(xiàn)狀,逐步實現(xiàn)社會福利與保障的均等化,要擴大社會福利保障的覆蓋面,建立多層次、多領(lǐng)域的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,建立覆蓋全社會的公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)體系,建立以社會保險、社會救濟和社會福利、基本養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障為主要制度的社會保障體系,實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和享有基本生活資料,要逐步消除國家干部與社會其他階層之間多元的社會福利保障制度,實現(xiàn)社會福利保障體制的一體化,確保社會不同職業(yè)、不同地點能夠享受相同的社會福利保障。

(七)消除“官本位”的有效方式在于拓展人的價值實現(xiàn)途徑

在社會建設(shè)上,尊重社會多元,激發(fā)社會活力,倡導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè),拓寬人們獲取物質(zhì)財富和實現(xiàn)自我價值的渠道,這是消除“官本位”的必由之路。

要尊重社會多元,使一切有利于社會進步的創(chuàng)造愿望得到尊重,創(chuàng)造活動得到支持,創(chuàng)造才能得到發(fā)揮,創(chuàng)造成果得到肯定,營造鼓勵人們干事業(yè),支持人們干成事業(yè)的社會環(huán)境。針對“一切為了當(dāng)官,做官為了一切”這種“官本位”的人生最高價值追求,需要建立多元的社會價值評價體系,大力拓寬人的多元價值實現(xiàn)的途徑,努力形成“三百六十行,行行出狀元”這種不管哪種職業(yè)都可以成才、都有價值的人生追求。要最大限度地給每一個成員創(chuàng)造充分發(fā)展與施展才干的空間和條件,使他們在不同職業(yè)、不同崗位上都有機會創(chuàng)造出一流業(yè)績。

[1]王紹光.安邦之道:國家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑[M].北京.生活.讀書.新知三聯(lián)書店,2007.

[2]上海僑報排行榜團隊誰是大陸最黑的富豪?1990-2004中國大陸問題富豪榜[N].上海僑報,2004-07-24.

[3](美)亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海人民出版社,2008.

[4]張艷國,李步樓,徐龍福.樹立正確的權(quán)力觀 [N].光明日報,2006-01-18.

[5]沈仰佑.但愿跑官買官現(xiàn)象不再[N].中國青年報,2006-01-30.

[6]李源潮.堅持民主公開競爭擇優(yōu)推進干部人事制度改革[N].人民日報,2009-10-19.

The Causes of and Countermeasures for Elim inating OfficialOrientation

Q IN Dao-ming XU Long-fu L IU Xiao-jun
(Hubei Academ y of Social Sciences,W uhan,Hubei430077,China)

The essence of official orientation is a kind of social psychology and social culture of political power-centris m aswell as yearning,pursuance to and admiration of politicalpower.In the new historicalperiod,official orientation is still rooted deeply in ourmind,severely encumbering the healthy development of politics,economy,culture and society of our country,weakening the creativity,coherence and battle effectiveness of the party and the state,damaging the flesh-blood relation between the party and the mass,and affecting the consolidation of the party’s ruling position and the enhancement of ruling ability.There are complicated causes of official orientation,and to eliminate it is a long-term task and requires comprehensive measures.

official orientation;cause;task;countermeasure

D26

A

1674-0599(2010)06-0062-08

(責(zé)任編輯:徐國棟)

2010-09-16

覃道明 (1966—),男,湖北長陽人,湖北省社會科學(xué)院副院長,法學(xué)博士,研究員,研究方向為地方治理;徐龍福(1953—),男,湖北咸寧人,湖北省社會科學(xué)院研究員,研究方向為黨的建設(shè);劉小鈞 (1979—),男,湖北潛江人,湖北省社會科學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生,研究方向為政治學(xué)理論。

本文系中組部 2009年重大調(diào)研課題“消除官本位的對策研究”的階段性成果。