■ 王偉龍

（清華大學(xué)， 北京 100084）

民族自治地區(qū)的資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——以百色市為例

■ 王偉龍

（清華大學(xué)， 北京 100084）

民族自治地區(qū)的資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展既密切相關(guān)又影響深遠(yuǎn)。通過對廣西百色的調(diào)研，分析有著豐富資源的民族自治地區(qū)在大規(guī)模資源開發(fā)中面臨的問題，探討民族自治地區(qū)礦產(chǎn)及其他資源的開發(fā)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，從調(diào)研、政策和法律等層面提出解決問題的建議。

民族自治地區(qū)；資源開發(fā)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；百色

民族自治地區(qū)大多經(jīng)濟(jì)落后，其中不乏資源豐富者，但大規(guī)模的資源開發(fā)能否促進(jìn)民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻不一定。民族自治地區(qū)的資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展既密切相關(guān)又影響深遠(yuǎn)，其中存在的問題不但阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響民族團(tuán)結(jié)，對和諧社會建設(shè)也有負(fù)面影響。通過與廣西人大常委會、百色市委市政府、平果縣有關(guān)部門、中鋁廣西分公司、華銀鋁業(yè)集團(tuán)等單位的干部職工座談，并深入平果鋁業(yè)、華銀鋁業(yè)的礦山進(jìn)行實(shí)地考察，試圖對民族自治地區(qū)的資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題予以探討。

1 基礎(chǔ)資料

1.1 百色概況

百色全市總面積3.63萬平方公里，人口392萬，集革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、貧困地區(qū)于一身，具有一定的特殊性和典型性。同時(shí)，百色礦產(chǎn)資源非常豐富，發(fā)現(xiàn)了50多個(gè)礦種，已開發(fā)利用24種。國家大型企業(yè)平果鋁業(yè)是我國九大有色金屬基地之一，也是亞洲最大的鋁廠。百色還擁有豐富的水能資源，全市可開發(fā)利用的水電資源有600萬千瓦以上，已經(jīng)開發(fā)的水電資源460多萬千瓦。[1-3]

1.2 資源豐富與經(jīng)濟(jì)貧困并存

在眾多資源中，百色的鋁土資源和水能資源特別突出。其優(yōu)質(zhì)的低硫高鐵型鋁土礦，總儲量占全國的四分之一以上。眾多河流和較大地勢落差也給百色帶來了豐富的水能資源，已形成353.5萬千瓦的電力裝機(jī)。百色在鋁電資源的擁有和搭配上具有無可比擬的優(yōu)勢。[1-3]

有著豐富資源的百色市同時(shí)也是全國18個(gè)連片貧困地區(qū)之一，全市12個(gè)縣有10個(gè)國家扶貧重點(diǎn)縣、2個(gè)區(qū)扶貧重點(diǎn)縣，全市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約為全區(qū)的75%、全國的50%，全市農(nóng)民人均純收入約為全區(qū)的71%、全國的55%，全市的城鎮(zhèn)化水平為25.5%，約為全國的48.12%。[1-4]

這一系列的數(shù)字讓我們看到，百色近水樓臺并未得月，豐富的資源和對資源的大規(guī)模開發(fā)還沒有使這個(gè)“老、少、邊”地區(qū)脫離貧困。

2 資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)貧困并存的緣由

形成完整的鋁工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，在原材料方面，百色有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢；20世紀(jì)90年代，國家就開始在百色進(jìn)行鋁資源開發(fā)，因此技術(shù)上也不存在困難。鋁業(yè)的發(fā)展必然從財(cái)政和就業(yè)上帶來巨大的拉動作用，在這樣的分析下，百色完全可以在全區(qū)乃至全國經(jīng)濟(jì)中有著耀眼的光彩。而現(xiàn)階段百色各種經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)在全區(qū)仍位居后列，讓我們頓生疑問：大規(guī)模資源開發(fā)背后的貧困到底緣何而來？

2.1 電力不足、電價(jià)過高制約了鋁工業(yè)基地發(fā)展

在水電站云集的百色竟然存在缺電現(xiàn)象，電力的負(fù)擔(dān)正是嚴(yán)重制約鋁工業(yè)發(fā)展的因素之一。

百色每年需要約321.5億千瓦時(shí)的電量，本來百色的水電站可以滿足這一需求，但由于百色水電全部通過國家電網(wǎng)外送，使百色自己發(fā)展鋁工業(yè)所需的電量不能自給，需要到大網(wǎng)上把電買回來，每年約100億千瓦時(shí)的百色電走回頭路。而回頭電的線損很高，這樣大大提高了用電成本，“百色市絕大部分工業(yè)用電，都是電廠發(fā)出的電經(jīng)廣西電網(wǎng)后再回售給百色，電價(jià)提高一倍以上”[5]。當(dāng)?shù)赜秒妰r(jià)與沿海地區(qū)一樣高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)氐纳暇W(wǎng)電價(jià)，直接阻礙著百色鋁工業(yè)成本的降低，這種令人費(fèi)解的浪費(fèi)型用電方式令百色承受著沉重負(fù)擔(dān)。

2.2 鋁加工原料不足影響鋁工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的形成

百色的氧化鋁和電解鋁主要運(yùn)往外地，本地加工企業(yè)得不到原材料保障，難以形成鋁產(chǎn)業(yè)集群。

百色全市共有3家電解鋁生產(chǎn)企業(yè)，其中，百色銀海鋁、隆林桂鑫公司的氧化鋁供應(yīng)缺口很大，兩家企業(yè)所需氧化鋁缺口達(dá)12.8萬噸/年，不得不從外地甚至國外購買，經(jīng)濟(jì)效益大受影響。百色鋁土資源豐富卻需要到國外去進(jìn)口氧化鋁原料，實(shí)在令人哭笑不得。百色的鋁礦多為壟斷公司所經(jīng)營，它們在全國有著統(tǒng)一的開采、粗加工、氧化鋁生產(chǎn)、電解鋁生產(chǎn)、深加工的分工，在百色把資源、能源或初級產(chǎn)品轉(zhuǎn)移出去，割裂相關(guān)資源的有機(jī)整合，割斷產(chǎn)業(yè)鏈和工藝流程，在百色這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈最初級的一環(huán)，留下很少的附加值，卻使這個(gè)老少邊窮地區(qū)付出了很高的礦區(qū)移民、環(huán)境污染和資源枯竭等潛在的生產(chǎn)成本，把整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中成本最高的一個(gè)環(huán)節(jié)留給了百色。同時(shí)，大量原材料外運(yùn)，也加大了運(yùn)輸成本，使資源開發(fā)利用不集約、不節(jié)能，綜合利用效率不高。

2.3 “總部經(jīng)濟(jì)”的劫貧濟(jì)富阻礙了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“總部經(jīng)濟(jì)”指所得稅上交于總公司注冊所在地的財(cái)稅體制。這種財(cái)稅體制使一些大型企業(yè)分公司的所得稅上繳到總部所在的發(fā)達(dá)城市。以中鋁廣西分公司為例，2006年由于在百色的業(yè)務(wù)向北京繳納所得稅1.14億元；南方電網(wǎng)和粵電集團(tuán)從百色輸入水電350多萬千瓦裝機(jī)的電力，向廣州繳納所得稅1.5億元。這兩項(xiàng)稅收相當(dāng)于百色市四、五個(gè)貧困縣一年的地方財(cái)政收入。但這些企業(yè)很少在本地延伸產(chǎn)業(yè)鏈，在開發(fā)地創(chuàng)造的附加值和就業(yè)機(jī)會少，使資源地只能長期賣資源和初級產(chǎn)品，因而總是走不出“端著金飯碗討飯吃”的困境[6]。這種計(jì)劃式的分工不但造成了分配的不公，拉大了民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，而且扭曲了市場激勵，極大降低了生產(chǎn)效率，更與我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)體制的思路背道而馳。

2.4 資源開發(fā)利益分配帶來的一些問題

在資源開發(fā)中，由于法規(guī)和政策本身的不完善或執(zhí)行不力，利益相關(guān)者之間的博弈造成弱勢一方的利益無法得到保障。就水電開發(fā)而言，國家對電力輸出地有直接供電和優(yōu)惠電價(jià)的政策，一些合作開發(fā)的項(xiàng)目還以協(xié)議的形式明確規(guī)定給電站建設(shè)所在地“地方留成電”、“庫區(qū)維護(hù)基金”、“優(yōu)惠支持費(fèi)”等留利政策，但在實(shí)際執(zhí)行中卻難以落到實(shí)處。從整體看，百色屬于以原材料為主的資源型基地，資源開發(fā)中的主動權(quán)比較小，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品附加值不大，資源的開發(fā)沒有對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到應(yīng)有的帶動作用。“煤運(yùn)走了，電輸走了，氧化鋁也拉走了，百色工業(yè)成了賣原材料為主的產(chǎn)業(yè)。沒有深加工，就沒有工業(yè)附加值、就影響財(cái)政增收，從而不能造福當(dāng)?shù)厝嗣?。”[6]在開發(fā)礦產(chǎn)資源時(shí)，存在征地、補(bǔ)償、安置等環(huán)節(jié)的問題，這些問題又帶來了移民問題、民族問題和穩(wěn)定問題，嚴(yán)重影響著社會和諧發(fā)展。

3 保證資源開發(fā)推動民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑

了解了百色資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，摸清了民族自治地區(qū)在大規(guī)模資源開發(fā)中存在的問題，還需要從法律上來保證、從政策層面去推動、在實(shí)際工作中去協(xié)調(diào)，解決面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

3.1 從調(diào)查研究入手，創(chuàng)新工作機(jī)制

以資源開發(fā)推動民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和投資公司、自治地區(qū)政府與中央政府、開發(fā)環(huán)境與市場變化、制度管理和政策法規(guī)等方方面面，要協(xié)調(diào)好這樣一個(gè)包羅萬象的復(fù)雜系統(tǒng)，需要從調(diào)查研究入手，從實(shí)際工作出發(fā)，開展理論研究、政策研究和工作研究，對實(shí)際工作中存在的“回頭電”和“高價(jià)電”的問題、鋁工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)展問題、社會及環(huán)境成本過大問題、資源開發(fā)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶動不大、特別是黨和國家制定的一系列民族優(yōu)惠政策長期得不到很好地貫徹落實(shí)等問題進(jìn)行深入研究，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，完善生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，對符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、有市場前景、符合環(huán)保要求的特色優(yōu)勢資源開發(fā)類項(xiàng)目，應(yīng)享受更寬松的核準(zhǔn)條件，對百色發(fā)展鋁產(chǎn)業(yè)中的氧化鋁、電解鋁、電廠等相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目審核上予以優(yōu)先審批或核準(zhǔn)[7]，努力優(yōu)化資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境和資源配置。

3.2 重視理論研究成果，制定優(yōu)惠政策

重視實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，開展高水平的理論研究，制定出切合實(shí)際的方針政策推動資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是被實(shí)踐證明行之有效的方法。一些專家運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集群等新理念探討百色可持續(xù)發(fā)展的模式，研究發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而對制度體系建設(shè)、政策法規(guī)制定建立了很好的基礎(chǔ)[8-11]。

百色認(rèn)識到存在的問題及其重要性和解決問題的緊迫性，努力尋找解決問題的途徑，做出了不少有益的探索，提出了相應(yīng)的對策。中央出臺了許多優(yōu)惠政策推動像百色這樣的民族自治地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。2006年5月，國務(wù)院西部辦和發(fā)改委等六部委發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)西部地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，給“老區(qū)開發(fā)式扶貧”提供政策支持，其中提出廣西等地要擴(kuò)大氧化鋁規(guī)模，優(yōu)化電解鋁結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈。

百色加快資源開發(fā)的目的，也就是想依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，加速實(shí)現(xiàn)扶貧工作從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，需要中央及各有關(guān)方面從產(chǎn)業(yè)政策和配套基礎(chǔ)建設(shè)投入等方面給予支持，明確大企業(yè)在資源開發(fā)中帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的具體措施，切實(shí)維護(hù)民族自治地方和庫區(qū)移民的利益。同時(shí)，通過政策明確資源壟斷性企業(yè)支持資源輸出地發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任。從政策層面而言，亟需出臺解決以下問題的政策：首先，在資源開發(fā)地生產(chǎn)的原材料和百色區(qū)域內(nèi)已開發(fā)的水電應(yīng)優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶動起來，為老區(qū)人民增加就業(yè)門路。百色的特色優(yōu)勢資源是水能和鋁土礦，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是鋁工業(yè)和水電業(yè)，如果就地實(shí)現(xiàn)鋁電結(jié)合，將大大節(jié)省成本，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)。百色區(qū)域內(nèi)的天生橋水電站、平班水電站、百色水利樞紐等大型發(fā)電企業(yè)，大部分電量已外送，要出臺政策將這些電力留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)整合百色及周邊地區(qū)的重點(diǎn)電源納入專用網(wǎng)，形成鋁工業(yè)專用電網(wǎng)和供電特區(qū)，依托大電網(wǎng)，保障專用網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。目前，百色電解鋁生產(chǎn)電價(jià)相對較高，需要國家和自治區(qū)政策傾斜以及廣西電網(wǎng)公司的支持，降低電價(jià)，提高百色發(fā)展電解鋁產(chǎn)業(yè)市場競爭優(yōu)勢。百色企業(yè)生產(chǎn)的氧化鋁、電解鋁等原材料，應(yīng)首先滿足當(dāng)?shù)丶庸て髽I(yè)的需要，滿足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，形成產(chǎn)業(yè)鏈，從而帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾就業(yè)。“百色市已經(jīng)具備輪軸式集群形成過程中的核心企業(yè)。因此，百色市以現(xiàn)有企業(yè)為核心，依托平果縣鋁工業(yè)園區(qū)培育基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的鋁業(yè)產(chǎn)品制造方面的產(chǎn)業(yè)集群是完全可行的?！盵8]其次，調(diào)整稅收政策?！胺侄愔啤睂γ褡宓貐^(qū)影響巨大，“這種稅制與原來稅制比較，地方上交增加，來源不穩(wěn)，地方財(cái)政潛力減弱，不利于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”[11]對革命老區(qū)的特色優(yōu)勢資源開發(fā)實(shí)行特殊的稅收留成政策，允許總部不在開發(fā)地的分公司所得稅一律在資源開采地繳納；提高增值稅在當(dāng)?shù)乩U納的比重，由原來國家與地方75%：25%，調(diào)整為全部留在當(dāng)?shù)?，?5%：75%，把大頭留在當(dāng)?shù)?，以提高資源地的造血功能。再次，建立完善的資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。通過政策建立健全資源價(jià)格形成機(jī)制、資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，對資源性產(chǎn)品的輸出收取一定資源費(fèi)，從輸往發(fā)達(dá)地區(qū)的電力收益中返回一定比例作生態(tài)補(bǔ)償基金。

在制定好政策的同時(shí)制定相應(yīng)的配套措施，保證其貫徹落實(shí)，才能有力地推動百色的發(fā)展。

3.3 建設(shè)法治社會，探尋法律途徑

民族自治地區(qū)的資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題非常之大，涉及到社會的方方面面，需要更具權(quán)威性、穩(wěn)定性和公信力的法律來做保證，這也是建設(shè)法治社會，進(jìn)一步推動民族自治地區(qū)資源開發(fā)和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的。就目前的法律而言，關(guān)于民族自治地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益保護(hù)原則性規(guī)定并不缺乏，《中華人民共和國憲法》第一百一十八條規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設(shè)企業(yè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益”；《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)該照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償”。但是，長期以來，我國主要靠政策而不是靠法律來調(diào)整中央與民族自治地方的關(guān)系，就是現(xiàn)有法律中的原則性規(guī)定，由于沒有具體的實(shí)施辦法也難以落到實(shí)處。特別是在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，許多的民族優(yōu)惠政策被市場經(jīng)濟(jì)沖消，完善法律體系建設(shè)法治社會就顯得格外重要。要從法律的角度解決百色面臨的問題，需要將憲法、民族區(qū)域自治法的原則性規(guī)定加以細(xì)化，并把有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策用法律法規(guī)的形式固定下來，使之更具可操作性，同時(shí)專門制定一些保障性法律法規(guī)，補(bǔ)充缺失的法律制度，保障法律的有效實(shí)施。

民族自治地區(qū)本身，也要運(yùn)用好憲法、民族區(qū)域自治法、立法法規(guī)定的立法權(quán)，通過地方立法推動本地的發(fā)展?！案鶕?jù)國家的法律、法規(guī)，把各個(gè)地區(qū)在這些方面成熟的、行之有效的政策上升為地方性法規(guī)、規(guī)章?！盵11]

像百色這樣的資源豐富并正在大規(guī)模開發(fā)的地區(qū)還有很多，經(jīng)濟(jì)落后的邊境地區(qū)還有很多，民族地區(qū)也有很多，我們選取了同時(shí)是邊境、民族和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)又是資源大規(guī)模開發(fā)地區(qū)的百色作為調(diào)查樣本具有特殊性，也應(yīng)當(dāng)具有其一般性，希望能夠通過這樣一個(gè)窗口，窺一斑而見全豹。

[1]百色市政府辦公室．百色概況[EB /OL]．http：//www．baise．gov．cn/ list．a(chǎn)spx?cid=340,2010-03-17．

[2]中共百色市委市政府．百色市工作情況匯報(bào)[R]．百色：中共百色市委市政府,2008．

[3]百色市國土資源局．認(rèn)真履行職責(zé),做好土地、礦產(chǎn)資源的各項(xiàng)管理工作[R]．百色：百色市國土資源局,2008．

[4]百色市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室．百色老區(qū)扶貧開發(fā)情況匯報(bào)[R]．百色：百色市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,2008．

[5]盧清建．鋁工業(yè)基地遭遇電力“瓶頸”[N]．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2006-09-08(1)．

[6]李銀雁,馮飛勇．老區(qū)脫貧亟須創(chuàng)建新機(jī)制[N]．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2008-03-07(6)．

[7] 江東洲．發(fā)揮資源優(yōu)勢創(chuàng)新革命老區(qū)扶貧機(jī)制[N]．科技日報(bào)，2008-03-14(6)．

[8] 王培縣．廣西百色市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式評價(jià)[J]．資源科學(xué)，2007(6)：199-205．

[9]黃燕榮．宏觀調(diào)控下廣西鋁業(yè)發(fā)展情況的調(diào)查與思考[J]．廣西金融研究,2008(5)：66-67．

[10]盛慶輝．宏觀調(diào)控下平果縣鋁業(yè)發(fā)展之路[J]．學(xué)術(shù)論壇，2007(2)：110-114．

[11]符永．西部民族地區(qū)開發(fā)要靠特殊政策啟動[J]．湖南社會科學(xué)，2002(2)：129-131．

F407.1（267BS）

B

1672-6995(2010)06-0020-03

2010-03-27

王偉龍（1988—），男，山東省萊州市人，清華大學(xué)2007級法學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)雙學(xué)位本科生。