王權(quán)典

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系,廣東廣州510642)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作旨在打破既往以行政區(qū)域配置資源和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式,按照生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求,發(fā)揮彼此間的比較優(yōu)勢(shì),為跨行政區(qū)的合作交流搭建一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共謀發(fā)展的平臺(tái)。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明,區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基本功能在于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,環(huán)境合作當(dāng)屬其中的重要內(nèi)容。根據(jù)主體功能分區(qū)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局的目標(biāo)要求,嚴(yán)格控制區(qū)域性的面源污染與生態(tài)破壞,建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尤為重要,它關(guān)系到區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制能否真正實(shí)現(xiàn)?！吧嫌伪Ｗo(hù),下游受益、上游污染,下游遭殃”、“保護(hù)越多,包袱越重”是目前我國(guó)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理中體制性矛盾的生動(dòng)寫照,也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中體現(xiàn),為解決這種體制性矛盾,建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益共享合作的長(zhǎng)效機(jī)制,應(yīng)構(gòu)建以主體功能區(qū)、流域等為基本載體的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)的掣肘及基礎(chǔ)依托

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的,調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。自1990年代以來,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門與各地方政府一直在積極研究探索多種形式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不過,總體上進(jìn)展較緩慢。其緣在于——生態(tài)補(bǔ)償涉及諸多復(fù)雜的利益關(guān)系,而目前尚缺乏明確的配套法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整規(guī)制;并且,有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源渠道、補(bǔ)償方式和核算標(biāo)準(zhǔn)等,一直頗有爭(zhēng)議;尤其是,在目前“條塊分治”的行政管理體制下,某些領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償政策一旦陷入地區(qū)或部門的利益沖突中,就難在短期內(nèi)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從某種意義上說,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)所面臨的難題,是同我國(guó)現(xiàn)行體制密切相關(guān)的諸多問題的綜合表征。就區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償而言,涉及補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體、補(bǔ)償模式(政府的、市場(chǎng)的或社會(huì)的),特別是補(bǔ)償機(jī)制導(dǎo)向要強(qiáng)調(diào)對(duì)特定區(qū)域利益主體進(jìn)行補(bǔ)償,即如何對(duì)有關(guān)企業(yè)、社區(qū)居民或政府等因維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)所承擔(dān)的“機(jī)會(huì)成本”或者說對(duì)其發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)益的損失的補(bǔ)償?shù)?但這些反映區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償功能特征的基本范疇,目前尚不明確;更重要的是,生態(tài)功能脆弱而生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)基本上是發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū),人口眾多、企業(yè)稀少、政府(職能)單薄,但“發(fā)展”的要求卻很迫切,存在著“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)”和“經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的現(xiàn)實(shí)困局,而這一點(diǎn)又未能普遍得到特別關(guān)注及認(rèn)同。譬如流域作為一個(gè)完整的自然區(qū)域,被不同的行政區(qū)域所分割,而作為經(jīng)濟(jì)利益相對(duì)獨(dú)立的地方政府,其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般是以本轄區(qū)利益為導(dǎo)向,這就不可避免地在各行政區(qū)域之間產(chǎn)生利益沖突;特別是上下游地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境整治、經(jīng)濟(jì)開發(fā)上存在的實(shí)施主體與受益主體不一致的矛盾,從而需要建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各行政區(qū)域的共贏和共享,推動(dòng)流域區(qū)際的協(xié)調(diào)發(fā)展。[1]科學(xué)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,重在通過轉(zhuǎn)移支付手段合理“彌補(bǔ)”上游區(qū)域犧牲的利益而促進(jìn)其生態(tài)型經(jīng)濟(jì)(如生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游等)的發(fā)展。同理,自然保護(hù)區(qū)的建立,因客觀上勢(shì)必影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展及打亂當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的傳統(tǒng)生產(chǎn)與生活方式,故如何通過經(jīng)濟(jì)手段與相應(yīng)的政策措施,協(xié)調(diào)公益性的生態(tài)建設(shè)與私利性的區(qū)域發(fā)展之間的矛盾,是目前自然保護(hù)區(qū)管護(hù)所面臨的重大難題。生態(tài)保護(hù)屬公共產(chǎn)品,生態(tài)建設(shè)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公共部門;生態(tài)保護(hù)為社會(huì)提供的生態(tài)效益具有正的外部性,需要通過一定的政策手段實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化,讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用;生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的是人與人之間的利益關(guān)系,建立利益相關(guān)者責(zé)任機(jī)制,才能真正體現(xiàn)“誰受益誰付費(fèi)”的原則。[2]通常做法是采取政府購(gòu)買、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠、稅收減免、發(fā)放補(bǔ)貼、設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金等方式或途徑,根據(jù)對(duì)生態(tài)資源的利用受益或者破壞程度建立行業(yè)與區(qū)域性的生態(tài)效益交換機(jī)制。

原國(guó)家環(huán)?？偩衷?007年頒發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,明確了將在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等四個(gè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。而各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要在多個(gè)層面不斷改進(jìn)與完善,形成有效運(yùn)作的支持系統(tǒng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的基本推動(dòng)力源于政府、市場(chǎng)及其他社會(huì)力量。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)初期,政府當(dāng)要發(fā)揮主導(dǎo)作用,從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財(cái)稅政策設(shè)計(jì)、制度激勵(lì)導(dǎo)向、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等不同層面發(fā)揮積極的效能。同時(shí),在可行的領(lǐng)域內(nèi)積極引入市場(chǎng)機(jī)制,如排污權(quán)試點(diǎn)、水權(quán)交易、碳匯買賣等,作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)有益的補(bǔ)充。此外,居民個(gè)人、國(guó)際組織及其他各種社會(huì)力量也會(huì)較關(guān)注生態(tài)建設(shè),并且具備相當(dāng)大的能量(包括資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等),應(yīng)組織設(shè)立相應(yīng)的渠道,將其能量聚集釋放出來,如建立基金吸納各方捐助、積極尋求與國(guó)際組織的合作交流等。[3]

若考察生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的運(yùn)行載體或基礎(chǔ)依托,則不外乎以下三個(gè)方面:

一是在法律制度層面。完善的法律法規(guī)及設(shè)計(jì)合理的制度規(guī)范是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)依托或保障。由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)屬于利益再分配的范疇,關(guān)系到各利益主體的重新協(xié)調(diào),這就可能導(dǎo)致在促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和制定具體的生態(tài)補(bǔ)償政策上,不同利益相關(guān)方往往難以取得共識(shí)和行動(dòng)。同時(shí),在涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金來源及管理使用等諸多方面,都可能會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的矛盾沖突。因此,要建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就必須從全局利益出發(fā),做通盤考慮。無論是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,還是市場(chǎng)機(jī)制或經(jīng)濟(jì)手段之補(bǔ)償模式,都需要立法的調(diào)整支持,以此加強(qiáng)對(duì)利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約束;確保這種生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性和穩(wěn)定性;對(duì)生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)的定價(jià)方式、補(bǔ)償范圍進(jìn)行全面細(xì)致的規(guī)劃,最終形成較完整的法律框架。不過,國(guó)外極少有專門為生態(tài)補(bǔ)償制定法律的先例,大多是將生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钊谟谫Y源環(huán)境相關(guān)立法中,[4]這種做法亦值得借鑒。近些年來逐漸有越來越多的法律法規(guī)貫徹了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟睢Ｆ┤?2008年修訂的《水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)第7條規(guī)定:“國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式,建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！边@就為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并制定實(shí)施辦法提供了有力的法律依據(jù)。當(dāng)然,在國(guó)家層面相關(guān)立法暫時(shí)缺位的情況下,可從省一級(jí)層面,盡快制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的地方法規(guī)(如《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)管理?xiàng)l例》)。無論是國(guó)家還是地方立法,都應(yīng)明確制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行規(guī)則,為生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)提供補(bǔ)償依據(jù)、原則、程序和實(shí)施細(xì)則,使區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償工作有統(tǒng)一且權(quán)威的遵循依據(jù)。

二是在基本政策層面。對(duì)現(xiàn)有生態(tài)相關(guān)政策進(jìn)行梳理調(diào)整,統(tǒng)籌規(guī)劃,建立有利于區(qū)域生態(tài)保護(hù)和協(xié)調(diào)發(fā)展的配套性的政策促動(dòng)機(jī)制。合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域及重要項(xiàng)目,優(yōu)化投入的項(xiàng)目結(jié)構(gòu),加大支持力度,關(guān)鍵要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政等基本政策手段,特別是完善省級(jí)以上政府對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策,并對(duì)涉及區(qū)際補(bǔ)償領(lǐng)域的保護(hù)治理成本通過橫向轉(zhuǎn)移支付等形式進(jìn)行區(qū)際間的合理分?jǐn)?充分發(fā)揮省級(jí)以上政府的協(xié)調(diào)作用,提高政府決策的科學(xué)性;同時(shí)積極促建區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金,包括中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政的投入和爭(zhēng)取國(guó)際合作與援助、吸納社會(huì)資金等。

三是組織體系層面。如果缺乏彼此區(qū)域共同上級(jí)政府的協(xié)調(diào)機(jī)制,許多重要的跨界流域和主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將無法建立。其實(shí),社會(huì)各界對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制呼聲最強(qiáng)烈的往往是指跨界的流域補(bǔ)償問題,如跨廣東和江西兩省的東江流域、跨廣西和廣東的西江流域、跨安徽和浙江的新安江流域、跨陜西和湖北的漢江流域、跨青海、甘肅和內(nèi)蒙古的黑河流域等,長(zhǎng)江、黃河、淮河等大江大河也屬這類問題。在這些跨界流域中,目前上下游間的利益沖突較嚴(yán)重,但一般是上游地區(qū)反映強(qiáng)烈,下游盡量回避。在沒有中央政府協(xié)調(diào)的情況下,相關(guān)地方政府在這類問題上基本上是無法作為的。對(duì)此筆者建議,可在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下面設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專門委員會(huì),通過建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度,促進(jìn)各部門的溝通協(xié)作,明確各部門的責(zé)任與義務(wù),保證各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。[3]

二、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的基本模式

“上游保護(hù),下游受益;上游污染;保護(hù)越多,包袱越重,下游遭殃”是目前我國(guó)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理中體制性矛盾的生動(dòng)寫照,也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中表現(xiàn)。建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境效益共享合作的長(zhǎng)效機(jī)制,則有助于解決這種體制性矛盾。國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》旨在加快相關(guān)試點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)踐探索,為建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法、技術(shù)與實(shí)踐支持。《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》(1996)早已明確“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者付費(fèi)、破壞者恢復(fù)”的原則,并要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門“建立并完善有償利用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制”。概括各地相關(guān)實(shí)踐情況,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償存在三種基本模式:

一是功能區(qū)補(bǔ)償。構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,可結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)的規(guī)劃方案。主體功能區(qū)的界定,是實(shí)施區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要基礎(chǔ)。在主體功能區(qū)劃和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中,要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,對(duì)不同功能區(qū)實(shí)行分區(qū)管理。著力增加對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付,政府投資重點(diǎn)支持生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)功能區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)工程和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。由于保護(hù)水源的客觀要求,限制了水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨Щ?而水資源受益地區(qū)卻解決了用水困難從而獲得了效益,加速了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了保證效益在水源保護(hù)區(qū)和水資源受益區(qū)進(jìn)行公平分配,體現(xiàn)“誰保護(hù)、誰受益、獲補(bǔ)償”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平交易原則,就必須由水源受益區(qū)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的治理保護(hù)所付出的代價(jià)進(jìn)行合理的補(bǔ)償。[5]譬如,北京城區(qū)的飲用水水源大部分來源于密云水庫(kù),按理說,密云地區(qū)富含鐵礦資源,如果開發(fā)鐵礦資源,他們?cè)缭摳黄饋砹?。但密云必須為北京城?nèi)的飲水安全犧牲自己的發(fā)展機(jī)會(huì),對(duì)此,北京市建立起的生態(tài)補(bǔ)償做法是,北京市區(qū)的市民在交納水、電費(fèi)時(shí),要按一定比例交納補(bǔ)償款。最后,這一補(bǔ)償款集中起來用于支持密云地區(qū)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè),并保證密云水庫(kù)水質(zhì)的穩(wěn)定。[4]此外,也可采取“民建公買”等靈活方式,激勵(lì)民眾和其他社會(huì)力量參與生態(tài)建設(shè),提供生態(tài)公共產(chǎn)品,成熟后由政府購(gòu)買,以此提高生態(tài)品供給的有效性。譬如,由個(gè)人承包荒山種植公益林,待公益林長(zhǎng)成后,經(jīng)科學(xué)合理的價(jià)值評(píng)估后由政府購(gòu)買,從而充分調(diào)動(dòng)各方積極性。

二是流域補(bǔ)償。由于涉及到區(qū)際之間的協(xié)調(diào),流域補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)此,應(yīng)由相關(guān)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過政府間的協(xié)商談判加以解決。政府間橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要方式。生態(tài)受益地區(qū)還可以通過對(duì)口援助(如提供勞動(dòng)力培訓(xùn))及開展技術(shù)合作等方式來予以補(bǔ)償;引入市場(chǎng)機(jī)制也是解決流域補(bǔ)償問題的一個(gè)有效途徑。如可以通過建立流域水權(quán)交易制度來調(diào)節(jié)水的使用,并為水資源保護(hù)籌集資金。2008年修訂的《水污染防治法》中明確提出了“國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式,建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”,這是我國(guó)為促進(jìn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一大舉措。如發(fā)源于江西安遠(yuǎn)、尋烏、定南三縣的東江是珠江一大支流,流經(jīng)江西、廣東,注入香江,成為流域3000多萬居民生活的主要水源,占香港淡水供應(yīng)量近八成,被香港人譽(yù)為“生命之水”。在國(guó)家協(xié)調(diào)下,江西和廣東率先在全國(guó)探索起上下游區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按《東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》的規(guī)定,從2005年到2025年,由廣東省每年從東深供水工程水費(fèi)中安排1.5億元資金用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

三是資源環(huán)境補(bǔ)償。包括生態(tài)公益林、水資源、濕地資源、大氣環(huán)境、礦產(chǎn)資源、耕地資源和各類自然保護(hù)區(qū)等資源環(huán)境的補(bǔ)償。2008年修訂的《水污染防治法》第7條為水資源的生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建提供了法律依據(jù),其在生態(tài)補(bǔ)償立法上的突出貢獻(xiàn)即首次明確規(guī)定以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?！端ā返?4條也規(guī)定:“使用供水工程供應(yīng)的水,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)”,“對(duì)城市中直接從地下水取水的單位,征收水資源費(fèi),其他直接從地上或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)”。如對(duì)于東江源區(qū)的保護(hù),2002年廣東省出臺(tái)的《廣東省東江水系水質(zhì)保護(hù)條例》第17條明確規(guī)定“省人民政府應(yīng)當(dāng)每年從財(cái)政預(yù)算中安排東江水系水質(zhì)保護(hù)專項(xiàng)資金,用作上、中游水系水質(zhì)保護(hù)經(jīng)費(fèi)。水質(zhì)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用管理辦法由省人民政府規(guī)定”。2003年江西省出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)保護(hù)環(huán)境和建設(shè)的決定》也指出,“建立健全自然資源有償使用和補(bǔ)償機(jī)制。堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)”、“誰破壞誰治理”、“誰受益誰補(bǔ)償”的原則,把水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃,落實(shí)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策,依法征收國(guó)家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各種收費(fèi),優(yōu)化生態(tài)建設(shè)資金的配置,開辟政府、企業(yè)、社會(huì)、國(guó)際等多元投資渠道,鼓勵(lì)社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。原國(guó)家環(huán)?？偩謺?huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合制定了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》(2006年),明確了三部門推動(dòng)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)原則和工作任務(wù)。浙江省從2000年起就實(shí)施了《浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》,確立了礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金制度,促使礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制規(guī)范化。

值得關(guān)注的是,不久前廣東開啟的一場(chǎng)水權(quán)制度改革,綜合了上述三種區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式的新探索。醞釀多年出臺(tái)的《廣東省東江流域水資源分配方案》,作為由省政府主導(dǎo)的全省域水權(quán)制度改革的先導(dǎo)性方案,切合廣東省情,重在貫徹落實(shí)《廣東省水資源綜合利用“十一五”規(guī)劃》,并作為實(shí)施《廣東省關(guān)于統(tǒng)籌全省水資源保護(hù)及開發(fā)利用問題的若干意見》(2008年)的重要舉措。河源是為數(shù)不多空氣質(zhì)量達(dá)國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市之一,但由于其地處上游,為保護(hù)東江水質(zhì)付出了發(fā)展機(jī)會(huì)成本的代價(jià),造成當(dāng)?shù)毓I(yè)落后,財(cái)力拮據(jù)(財(cái)政收入2007年10多億)。倘若充分利用流域中上游的環(huán)境容量,憑借水權(quán)改革,以COD排污權(quán)交易作為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的突破口,建立起流域水權(quán)交易政策,具體內(nèi)容涉及交易量的確定、交易模式、交易組織和管理、交易效果評(píng)估等,藉此,河源可獲得大量的生態(tài)補(bǔ)償金,加上省財(cái)政大幅度提高對(duì)粵北山區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,就可避免重走珠三角地區(qū)工業(yè)化加劇污染的老路,為廣東留下寶貴的綠水青山。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看,水權(quán)改革將給類似于河源的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而水資源豐富的地區(qū),帶來新的發(fā)展機(jī)遇:欠發(fā)達(dá)地區(qū)除了接收毗鄰發(fā)達(dá)地區(qū)(如珠三角)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)外,還可以利用自己的自然資源優(yōu)勢(shì),賣水“賺錢”,而對(duì)于上游因保護(hù)水源而在經(jīng)濟(jì)上做出犧牲的城市,下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)理應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償,進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)踐表明,建立各種類型的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措,也是協(xié)調(diào)落實(shí)新時(shí)期生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)工作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)的必然要求。

三、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)需要克服立法缺陷及推進(jìn)政策創(chuàng)新

(一)應(yīng)當(dāng)克服的立法缺陷

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?目前在我國(guó)《憲法》中還找不到明確的依據(jù)。現(xiàn)行《憲法》第10、13條也只是針對(duì)土地的利用制定了一些補(bǔ)償性規(guī)定,并沒有針對(duì)流域等區(qū)域環(huán)境管理之生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》中也沒有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,盡管該法第8條規(guī)定:“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”,該有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定,其目的也只是為了調(diào)動(dòng)和激發(fā)廣大人民改善和保護(hù)環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性,而同規(guī)范化的補(bǔ)償制度相差甚遠(yuǎn)。無論是以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段為主的生態(tài)補(bǔ)償政策,都需要立法確立其方針原則及實(shí)施機(jī)制。既要對(duì)利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)約束,也要確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性和穩(wěn)定性,還要對(duì)生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量、定價(jià)方式、補(bǔ)償范圍等進(jìn)行具體規(guī)制。不難想象,在我國(guó)環(huán)境資源價(jià)格體系尚未健全的情況下,有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▌?chuàng)制的確是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償立法創(chuàng)制主要存在三個(gè)方面較大的缺憾:一是未形成完整的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范體系。不僅缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性立法或?qū)ｍ?xiàng)立法,也缺乏指導(dǎo)性的基本政策框架;二是未建立起一套完整且具有普適性的生態(tài)補(bǔ)償制度或操作規(guī)程。對(duì)補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、資金來源、違法責(zé)任、糾紛處理等都沒有明確的界定,以及缺乏生態(tài)損益價(jià)值的評(píng)估機(jī)制;三是沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制及運(yùn)行機(jī)制,特別是由于缺乏共同的上級(jí)政府的協(xié)調(diào)機(jī)制,許多重要的跨界流域和生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制便無法建立。[4]近些年來,中央財(cái)政在退耕還林還草、水土保持、天然林保護(hù)、防沙治沙等重大生態(tài)建設(shè)工程方面,實(shí)行金額巨大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,其實(shí)也應(yīng)該算是一種國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償政策安排。然而,這些補(bǔ)償分散在各個(gè)部門,不能構(gòu)成一個(gè)相互支撐的補(bǔ)償體系,有明顯的利益部門化傾向;一些地方的相關(guān)實(shí)踐帶有一定盲目性,有針對(duì)一些領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)問題想辦法在生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿x下籌集資金的簡(jiǎn)單化傾向。即便是在做得比較規(guī)范的地方,也主要是向被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)提供生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的資金,并沒有合理考慮補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。為此,有些受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的政府認(rèn)為,他們需要生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的資金,也需要提高當(dāng)?shù)匕l(fā)展能力和社會(huì)福利水平的資金投入和對(duì)口援助,這往往是貧困階段當(dāng)?shù)厝罕姼P(guān)心的一個(gè)問題。[4]在某些地方性法規(guī)(如《廣東省東江水系水質(zhì)保護(hù)條例》、《江西省關(guān)于加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)保護(hù)環(huán)境和建設(shè)的決定》)中對(duì)于水資源的補(bǔ)償也存在較多問題。這些法規(guī)對(duì)水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的計(jì)算等都缺乏具體的規(guī)定,同時(shí),這些地方性法規(guī)又具有地域性,而水資源又具有跨地域性,限制了補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。[5]由于缺乏有效的法律規(guī)范配套,現(xiàn)行的水資源生態(tài)補(bǔ)償不能完全合理進(jìn)行,在操作上缺乏有效的監(jiān)督,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的計(jì)算依據(jù),難以達(dá)到應(yīng)有的效果。

就立法形式而言,一般很少有專門為生態(tài)補(bǔ)償制定一部法律的做法,而基本上是將生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钊谟谫Y源環(huán)境相關(guān)立法中。近年來我國(guó)已有越來越多的法律法規(guī)貫徹了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?。原?guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出,將通過在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)四大區(qū)域、領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作,建立重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式,推動(dòng)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)的制定和完善,為全面構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制奠定基礎(chǔ)。完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償立法的關(guān)鍵在于確立受益方與保護(hù)方權(quán)利和義務(wù)價(jià)值的對(duì)等關(guān)系。在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中,涉及到兩個(gè)基本法律主體:一個(gè)是補(bǔ)償實(shí)施主體,一個(gè)補(bǔ)償接受主體。前者是義務(wù)主體,依照法律的規(guī)定承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù);后者是權(quán)利主體,有權(quán)依照法律的規(guī)定要求補(bǔ)償主體進(jìn)行補(bǔ)償。在對(duì)為水資源保護(hù)做出貢獻(xiàn)的保護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí),應(yīng)該充分考慮權(quán)利義務(wù)的法律主體關(guān)系,為保證流域地區(qū)居民在良好環(huán)境中生活的環(huán)境權(quán),水資源保護(hù)者不僅有顯性投入的義務(wù),還有犧牲自己經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)的隱性義務(wù)。因此,水源保護(hù)者的發(fā)展權(quán)與受益地居民的環(huán)境權(quán)之間所具有的內(nèi)在沖突、發(fā)展水平高低、社會(huì)觀念偏差以及相關(guān)范疇的輕重緩急等都是立法應(yīng)綜合考慮的因素。

(二)促進(jìn)政府補(bǔ)償政策機(jī)制完善

《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國(guó)發(fā)2007年21號(hào)文)以資源和生態(tài)環(huán)境承載能力作為基本依據(jù)劃分主體功能區(qū),把生態(tài)保護(hù)建設(shè)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃大局中,進(jìn)而要落實(shí)到國(guó)家總體及地方區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中,這是前所未有暨充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措?？梢源藶槠鯔C(jī)——結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃方案的實(shí)施,創(chuàng)新完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葯C(jī)制,形成環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破口。其緣由在于:一是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)全域資源環(huán)境的壓力日益增大,客觀上要求公共財(cái)政對(duì)限制與禁止開發(fā)類區(qū)域進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供足夠的資金支持。二是由于將限制與禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的任務(wù)是當(dāng)務(wù)之急,造成當(dāng)?shù)匕l(fā)展利益及財(cái)政收入的減少,生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)支出成本居高,更需要組織安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。三是由于對(duì)限制與禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù),具有明顯的正外部性效應(yīng),理當(dāng)需要受益地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償——受益地區(qū)對(duì)于限制與禁止開發(fā)類區(qū)域從事生態(tài)建設(shè)保護(hù)的活動(dòng)所付出的代價(jià)及所受到的損失進(jìn)行合理補(bǔ)償,使其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。唯有如此,方能調(diào)動(dòng)該類區(qū)域地方政府對(duì)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性,確保其生態(tài)建設(shè)保護(hù)持續(xù)進(jìn)行下去,最終實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)環(huán)境的明顯改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。譬如,在建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中,應(yīng)該促進(jìn)流域上下游地區(qū)協(xié)作,采取資金轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等措施;試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)該積極探索當(dāng)?shù)鼐用裢恋厝牍傻妊a(bǔ)償方式,分享生態(tài)保護(hù)帶來的經(jīng)濟(jì)效益;建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金,這些資應(yīng)重點(diǎn)用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)補(bǔ)償,并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對(duì)下游造成污染的賠償。

然而應(yīng)注意到,當(dāng)前以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的政府補(bǔ)償機(jī)制也存在著一定缺陷。其主要體現(xiàn)在:現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是按照行政層級(jí)關(guān)系,基本上是中央對(duì)省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚未健全,這與主體功能區(qū)確定的空間單位難以有效契合和銜接;以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償對(duì)財(cái)政政策的依賴性大,補(bǔ)償數(shù)量小且具有不確定性;政府補(bǔ)償使生態(tài)受益者與保護(hù)者脫節(jié),有違“誰受益誰補(bǔ)償”的原則,難以體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償各方主體的權(quán)、責(zé)、利。[5]因此,應(yīng)重在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策上創(chuàng)新政府補(bǔ)償機(jī)制:

首先,要持續(xù)加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政投入。財(cái)政對(duì)生態(tài)建設(shè)保護(hù)的投入是最直接的生態(tài)補(bǔ)償。近些年來,我國(guó)財(cái)政對(duì)生態(tài)建設(shè)保護(hù)的支出不斷遞增,但其結(jié)構(gòu)與大搞生態(tài)工程建設(shè)相比,對(duì)生態(tài)恢復(fù)性的投入較少。其實(shí)很多地區(qū)的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐證明:只要能充分調(diào)動(dòng)廣大貧困地區(qū)農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的積極性并尊重自然規(guī)律,一些地方已退化的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)起來較快,花錢也比自上而下的生態(tài)工程建設(shè)要少的多。因此,開展環(huán)境保護(hù)工作,尤其是限制或禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)保護(hù),應(yīng)當(dāng)以生態(tài)恢復(fù)為支撐,而不是人工建設(shè)唱主角。中央和地方財(cái)政對(duì)其支出結(jié)構(gòu)安排應(yīng)加大投入生態(tài)恢復(fù)的比例,資金要重點(diǎn)投向:重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護(hù);生態(tài)移民安置及對(duì)不符合生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行搬遷補(bǔ)償;扶貧幫困、發(fā)展生態(tài)旅游、增加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民收入;對(duì)生態(tài)恢復(fù)價(jià)值核算、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量等基礎(chǔ)性研究以及相關(guān)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用研究等方面。[6]

其次,要規(guī)范與改進(jìn)中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付?；诓煌墓δ軈^(qū)規(guī)劃,需要國(guó)家加大對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,在不同功能區(qū)推進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的目標(biāo)與財(cái)政體制改革的目標(biāo)是一致的,科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付體系最終是能夠適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃要求的。應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付的立法調(diào)整,積極規(guī)范和改進(jìn)中央、省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)建立科學(xué)的、能夠量化的指標(biāo)體系,并對(duì)多種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并調(diào)整,適當(dāng)減少轉(zhuǎn)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,力求建立一個(gè)透明、合理、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。[6]以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基本手段,促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化,建立健全省以下的特別轉(zhuǎn)移支付制度?？渴∫韵抡贫▽ｉT針對(duì)轄區(qū)禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付制度是不現(xiàn)實(shí)的,實(shí)際操作較困難。省級(jí)財(cái)政用于一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重十分有限,對(duì)那些位于省內(nèi)禁止開發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣市而言,實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付基本上只能解決屬于當(dāng)年的“吃飯”問題,財(cái)政吃緊的地(市)、縣,尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的歷史包袱和建設(shè)問題仍然不能有效解決。

再次,建立區(qū)際生態(tài)基金模式的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？山梃b德國(guó)等以州際財(cái)政平衡基金的模式實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的方法,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金,通過地方政府間的相互協(xié)作,實(shí)現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金由特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境收益區(qū)和提供區(qū)政府間的財(cái)政資金撥付形成,撥付比例應(yīng)在綜合考慮人口規(guī)模、財(cái)力狀況、GDP總值和生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。各地方政府按撥付比例將財(cái)政資金繳存入生態(tài)基金,并保證按此比例進(jìn)行補(bǔ)充?；鸬睦U付要體現(xiàn)“抽肥補(bǔ)瘦”、共擔(dān)責(zé)任的原則。生態(tài)基金必須用于綠色項(xiàng)目,包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林及濕地的保護(hù),環(huán)境治理,生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù),退耕還林,退田還湖,防沙治沙,因保護(hù)環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償?shù)?。建立基于生態(tài)補(bǔ)償需求的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,并非要否定中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移財(cái)力來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?只不過其兩者的分工不同、操作方式不同、互為補(bǔ)充而已。前者是以區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的模式進(jìn)行運(yùn)作,用于區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償;而后者則是采用專項(xiàng)補(bǔ)助的方式,對(duì)全域性的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償,如整個(gè)西部地區(qū)的退耕還林(草)、防沙治沙等。另外,在特定流域的上、下游之間,江河的上游地區(qū)承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保育、為下游地區(qū)以及全域發(fā)展提供重要的生態(tài)屏障,生活飲用水源地和使用地之間,還可通過上級(jí)的協(xié)調(diào)談判,建立“一對(duì)一”的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要改變重縱向而輕橫向管理協(xié)調(diào)的體制弊端,發(fā)揮中央或省級(jí)政府的宏觀協(xié)調(diào)和財(cái)力支配與轉(zhuǎn)移支付的能力,將上下游地區(qū)的生存發(fā)展權(quán)利、資源開發(fā)權(quán)利和享有清潔河流、生態(tài)安全保障的權(quán)利綜合起來,重新配置和界定,由上下游地區(qū)結(jié)成利益共同體,共享良好環(huán)境,共擔(dān)環(huán)保成本。具體的實(shí)施措施有:如由中央或省級(jí)政府、上下游地區(qū)按一定分?jǐn)偙壤餐M成流域公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金,特別用于上游傳統(tǒng)林產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)和森林采伐政策的實(shí)施及水土保持工作;或者采取“對(duì)口支援”或扶貧的方式,給禁伐地區(qū)配套一定的優(yōu)惠政策和配套資金,完善其投資環(huán)境,由政府牽頭引進(jìn)下游和發(fā)達(dá)地區(qū)的資金,逐步改造禁伐地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),適度發(fā)展諸如以生態(tài)旅游為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)。

另外,要建立一套切合本區(qū)域?qū)嶋H的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)和約束的規(guī)范機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,合理引導(dǎo)其盡可能地將上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身的部分財(cái)政資金有效用于重要生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)發(fā)展上。要推動(dòng)主體功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè),盡快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法及適于主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃方案的規(guī)制措施,明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、依據(jù)和用途、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、審批監(jiān)督管理程序及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,逐步將符合主體功能區(qū)框架的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的運(yùn)行軌道。同時(shí),要盡快設(shè)計(jì)一套符合主體功能區(qū)規(guī)劃方案的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付量化指標(biāo)和績(jī)效考評(píng)體系,對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況及其效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),確保有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更大的作用。[7]

[1] 陳瑞蓮,胡熠.我國(guó)流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償:依據(jù)、模式與機(jī)制[J].學(xué)術(shù)研究,2005,9.

[2] 董小君.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵要解決四個(gè)核心問題[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2008-01-03(005).

[3] 李桓.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制框架思路建議[EB/OL].http://www.chinaorg.cn.2008-08-07遼寧日?qǐng)?bào).

[4] 徐琦.為生態(tài)補(bǔ)償立法難在哪里?——《中國(guó)環(huán)境報(bào)》記者對(duì)話中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)[EB/OL].http://www.hwcc.com.cn,2008-04-15(002)中國(guó)環(huán)境報(bào).

[5] 田甜,田義文.水資源生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)淺析[J].制度建設(shè),2008,35.

[6] 賈康,馬衍偉.推動(dòng)我國(guó)主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2008,3.

[7] 王雙正等.構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2007,8.